新時代背景下政府債務管理問題與對策研究

【摘 要】 黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。新時代要求我們貫徹新發展理念，主動適應、把握、引領經濟發展新常態。新時代背景下，黨中央高度重視地方政府債務管理問題，目的是要在防范系統性金融風險的前提下，有效防范政府債務風險，解決融資平臺自身問題，以適應新時代的發展要求。文章分析了新時代背景下政府債務管理中存在的諸如政府債務邊界不清、借助PPP等方式變相違規融資、政府違規提供擔保、地方政府債務負擔沉重等問題，闡釋了這些問題產生的原因和風險，并提出了解決對策。

【關鍵詞】 新時代； 政府債務； 債務風險； 問題； 對策

【中圖分類號】 F812.7 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）15-0044-05

一、新時代背景下的政府債務管理問題

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。

新時代背景下，我們需要貫徹新發展理念，主動適應、把握、引領經濟發展新常態。“新常態”被用來概括中國當前的經濟形勢，本質上是一個傳統的穩態增長邁向新的穩態增長的過渡時期。2014年11月9日，在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上，國家主席習近平明確了中國經濟新常態的三大特征：速度——從高速增長轉為中高速增長；結構——經濟結構不斷優化升級，第三產業消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升；動力——從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動[ 1 ]。

新時代背景下，黨中央高度重視地方政府債務管理問題，目的就是要在防范系統性金融風險的前提下，有效解決融資平臺自身問題，防范政府債務風險，以適應新時代的發展要求。地方政府融資平臺在改善中國基礎設施和推動經濟增長方面起到了十分重要的推動作用。但是，2009—2010年的信用快速擴張所帶來的地方政府融資平臺的迅速發展也產生了一系列問題，特別是當其信用的快速擴張引發出中國地方政府債務問題、銀行資產質量下降問題，或者更廣意義上來說，中期財政穩定性問題以及主權風險問題時，就迫使中央政府不得不考慮限制和防范地方政府債務風險的問題。

二、新時代背景下政府債務管理存在的問題剖析

2017年7月舉行的全國金融工作會議以及2017年12月舉行的中央經濟工作會議，都把守住不發生系統性風險的底線放在了頭等重要位置。一行兩會密集出臺相關監管文件，如《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》《商業銀行委托貸款管理辦法》《保險資金運用管理辦法》等，都是為了進一步加強監管，禁止政府不規范的融資行為。這說明以地方政府融資平臺為代表的政府債務，尤其是隱性債務問題已經引起黨中央的高度重視。地方政府債務風險需要我們予以高度關注，尤其要注意地方政府債務對供給側結構性改革和高質量發展的不利影響。在新時代背景下，政府債務管理問題主要體現在以下幾個方面：

（一）政府債務邊界不清，無法全面反映債務規模

按照財政部的統計口徑，截至2016年末，各級地方政府債務余額為15.32萬億元，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%，低于國際貨幣基金組織90%～150%的控制標準參考值。如果加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元，我國政府債務為27.33萬億元，占國內生產總值的比重為36.7%，不僅低于國際公認的政府債務負擔率60%的警戒線，而且低于主要市場經濟國家和新興市場國家的平均水平。因此，從上述實際情況看，我國地方政府債務規模在風險可控范圍之內。

然而，地方政府在向財政部上報債務數據時，不免會打自己的“小算盤”，擔心如果將所有的債務如實上報，有可能影響本級政府的績效考核和政績。由此，部分政府債務資金其實仍游離在監管體系之外，而這部分未納入政府債務管理的存量債務蘊含著巨大的償債風險。近期，不少省級政府下發通知，要求抓緊清理核查各級政府隱性債務，就是為了徹底摸清政府債務的真實情況，避免各級政府由于上報債務規模不實而出現償債風險。

這里用一個案例來解釋由于政府債務邊界不清造成地方政府在上報政府債務數據時具有“操作空間”的情況。

A建設投資開發公司（以下簡稱A公司）為某省級政府融資平臺公司。2009年，A公司根據政府要求，對該省內某未開發地區進行前期投資，包括市政道路、管網、橋梁、水電氣等基礎設施建設。A公司將這些基礎設施項目“打捆”包裝成一個“項目包”，并為此項目包編制了可行性研究報告和環境影響評價報告，確定總投資額為人民幣300億元。A公司向銀行申請基礎設施項目貸款人民幣200億元。這種將基礎設施項目“打捆”向銀行申請貸款的情況在2009年“四萬億”時期很常見。銀行當時也傾向于為總投資額較大的基礎設施項目提供貸款。這些市政基礎設施項目自身沒有經營收益，需要以政府土地出讓收入或者稅費返還等“財政資金”作為還款來源，因此200億元貸款應全部納入政府債務范疇。然而，2014年底財政部在進行政府債務清理甄別時，A公司并沒有將以基礎設施“項目包”舉借的貸款200億元全部上報為政府性債務，而是按照貸款的具體用途將債務進行分拆，用于地下綜合管廊、區域供冷中心等基礎設施項目的貸款，上報為經營性債務而非政府性債務。理由是，雖然項目具有公益屬性，但項目有一部分經營收入作為還款來源，不符合政府性債務的定義。A公司作為地方政府的“錢袋子”，舉借的債務大都服從地方政府的統籌安排，很難將一筆貸款的用途精確分拆到具體項目上。這樣就在上報債務數據時，給了地方政府一定程度的“操作空間”，造成了債務統計規模的不實。

（二）地方政府借助PPP、政府購買服務及政府投資基金等方式變相違規融資

新預算法于2015年1月1日開始生效。新預算法對政府舉借債務的方式做了明確約定，即省級政府投資政府性項目所需建設資金，可以通過發行地方政府債券的方式籌措資金。除此之外，不得以任何方式舉借債務，這就明確了地方政府舉債的合法方式。不少地方政府為了保證項目建設資金，積極創新公共服務領域投融資模式。PPP、政府購買服務、政府投資基金等方式就是在此背景下應運而生的。

以PPP為例，經過幾年的發展，PPP模式在調動社會資本投資積極性、充分利用社會資本在資金技術及運營管理等方面發揮了重要作用。然而，隨著時間的推移，部分地方政府借PPP模式變相融資也是不爭的事實。部分PPP項目的收益性較差，需要政府采用可行性缺口補助的方式才能覆蓋成本。PPP項目周期一般都比較長，財政補貼需要納入政府中長期預算。從這個角度看，雖然財政補貼不屬于政府債務范疇，但是屬于政府支出責任。另外，個別政府將不屬于公共服務領域的項目包裝成PPP項目，如商業地產開發項目、招商引資項目等；還有的項目僅涉及工程建設，而沒有運營內容，績效考核更無從談起，實際上就是原來BT項目的變形。上述做法實質上就是地方政府將急于上馬的項目披上PPP的外衣，違法違規進行融資。

政府購買服務方式是政府投融資模式的另一種創新。推進政府購買服務是轉變政府職能，充分發揮市場作用的一種重要手段，在歐美等發達國家已經有了很好的應用。但是，個別地方政府故意將購買服務的范圍擴大化，大大超出了政府購買服務指導性目錄的范圍。例如將建設工程與購買服務打包，通過虛構政府購買服務合同為建設工程變相融資。更有甚者，索性將銀行等金融機構提供的融資服務納入政府購買服務的范圍，在購買服務的掩護下違法違規進行融資。

（三）個別地方政府違規提供擔保

新預算法已明確規定，地方政府不得為任何債務以任何方式提供擔保。這是一條不得觸碰的“紅線”。然而，金融機構從自身利益出發，為了規避經營風險，往往想盡辦法要求地方政府為融資平臺提供所謂安慰函、支持函等。或者試圖與地方政府簽訂《差額補足協議》，要求承諾一旦融資平臺出現償債風險，地方政府會以財政資金將缺口予以補足。這些方式實質上都是地方政府為平臺公司融資變相提供擔保，對于地方政府而言蘊含著巨大風險。銀行對于自己的經營行為不承擔任何風險，風險敞口全部轉移到政府一方。這顯然不符合市場經濟條件下“利益共享、風險共擔”的原則。

（四）地方政府債務負擔沉重

公開資料顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務占全部政府性債務的比例為52.6%，負有擔保責任的債務占比高達91.1%，可能承擔一定救助責任的債務占比為65.2%。從政府層級來看，省級、市級、縣級、鄉鎮四級政府各占地方政府負有償還責任債務總額的16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。中央和地方各級政府性債務規模情況如表1所示。

由此可見，中國地方政府性債務的總規模是巨大的，且其中接近一半與地方政府融資平臺有關，因此對于一些地方政府來說償債壓力非常大，債務風險異常嚴峻。同時可以看出，中國地方政府債務主要集中于市級和縣級兩級政府。這暴露出新常態下，經濟增速和財政收入增速均有所放緩，但財政支出隨著經濟社會的發展呈現出剛性增長態勢。這種態勢不但不會因為經濟增速放緩而降低，反而有更多方面需要政府提供公共服務，從而有財政支出不斷膨脹、財政收支矛盾加劇的趨勢[ 2 ]。支出責任的下移促使市級和縣級政府支出壓力增加，舉債規模較大。

三、新時代背景下政府債務管理問題產生的原因

（一）政府性債務與融資平臺經營性債務無法完全分清

從理論上講，融資平臺因承擔政府性項目，以政府財政性資金作為還款來源的債務屬于政府性債務；融資平臺因自身經營需要，以自身經營收入為還款來源的債務屬于經營性債務。但在實際操作中，明確劃分政府性債務與經營性債務并不容易，一筆貸款有可能既用于區域內無經營收益的政府性項目，又用于有收益的經營性項目，二者很難完全區分開來，資金使用完全遵照地方政府的統籌安排。這種情況在從事區域開發的城投類公司頗為常見。

（二）我國尚未建立完整的政府會計核算制度與統一的政府債務管理統計信息系統

現行的政府會計制度仍采用收付實現制，政府借了錢算收入，不還錢則不算支出，這樣無法反映各級政府真實的財力水平。與此同時，各級政府并沒有建立統一的政府債務管理統計信息系統。區級財政部門使用一套債務統計軟件，市級財政部門可能使用另一套債務統計軟件，兩套債務統計系統往往并不兼容，填報債務數據的標準和口徑有可能也不一致，這樣不僅浪費了大量的人力、物力，也很難準確、完整地反映各級政府真實的債務情況。

（三）地方政府財政狀況不透明

目前，很多政府并不主動公開自己的財力狀況和預算收支情況，即便在銀行的要求下予以提供，數據的精準性也難以保證。相對于政府而言，銀行或其他投資者均為弱勢，無法對等協商，如果不能掌握政府財力狀況、未來幾年償債安排等重要數據，銀行等機構投資者無法判斷政府面臨的償債風險，不利于政府信用建設和金融穩定[ 3 ]。

地方政府財政狀況的非透明性進一步增加了不確定性。銀行和評級機構不容易了解地方政府的總體財政狀況，包括地方政府預算內的收支情況和預算外的收支情況均不透明。并且，地方政府融資平臺的融資條件和程序比較復雜，很多信息即便是融資平臺的債權人都不容易獲得。這些透明度的缺失阻礙了銀行和評級機構對融資平臺面臨風險的合理判斷。

（四）中央和地方政府財政事權與支出責任不匹配

現行中央和地方的分稅制導致地方政府的財權小于事權，地方財政存在天然的資金缺口，使得外部融資成為解決該缺口的重要途徑。目前，中央與地方財政事權與支出責任劃分方面依然存在諸多問題，主要表現為責任劃分不合理、責任主體不清晰、支出管理不規范等問題，特別是省級以下事權與責任劃分問題尤為突出。

與此同時，地方政府收入增長緩慢，特別是“營改增”政策實施后，地方稅源嚴重減少，不能滿足城鎮化背景下地方政府擴大投資的需求。改革開放以來，中國城鎮化進程加快，加之國家“十二五”規劃中明確提出要積極穩妥地推進城鎮化，不斷提升城鎮化質量和水平，把符合落戶條件的農業人口逐步轉為城鎮化居民作為推進城鎮化的重要任務來抓。這使得中國在“十二五”時期因基礎設施建設需求大增而導致地方政府融資平臺的債務激增。

（五）政績考核機制不合理

財權與事權不匹配并不能完全解釋地方融資平臺債務膨脹的根本原因，地方政府官員完全可以有多少錢辦多少事，甚至不給錢不辦事倒逼中央政府轉移支付，而不用突破預算限制進行負債經營。

究其原因，在2014年以前以GDP為綱的績效考核體制使得政府官員為了自己的政績，在任期內想方設法加快基礎設施建設，出現了“中央點菜，基層埋單”現象[ 4 ]。再加上很多工作實行一票否決制，這迫使地方政府不得不采取機會主義行為的方式來為政績埋單，即中央政府將支出責任推給地方政府，而地方政府通過借債方式將支出責任實際推給了將來。

四、新時代背景下政府債務問題可能導致的風險剖析

（一）國家主權信用風險

由于公共部門和銀行間的緊密聯系，地方政府融資平臺在極端情形下也許會導致風險在金融部門和主權之間蔓延。融資平臺發生的損失能引發中央政府對地方政府或銀行的救助。考慮到中國政府目前對主要銀行的隱性擔保，政府債務的突然增加和政府信用的惡化可能產生銀行信譽的喪失。

雖然中央政府目前有充分的資源來救助地方政府融資平臺，但如果有另一輪擴張其也面臨嚴峻的資源約束以解決未來的財政風險。這一“信用擴張——貸款損失——政府救助”的周期將加劇道德風險甚至增加中國主權信用風險。2016年3月，國際著名信用評級機構標準普爾和穆迪分別下調中國的主權信用評級，展望由穩定降為負面，并認為“中國財政政策支持信貸增長以推動經濟增長不可取”就是一個例子。

（二）政府債務風險

政府債務風險事關全局，近年來我國宏觀債務率出現迅速上升趨勢。根據審計署的公報，截至2013年6月底，政府性債務規模已達30萬億元。其中，地方政府性債務接近18萬億元，綜合考慮不同債務政府代償的歷史經驗數據和比例匡算，地方政府需要償還的債務約有12萬億元。大量地方政府性債務風險的累積對地方政府財政、地方經濟的可持續發展構成潛在威脅，這成為引發財政風險的重要因素[ 5 ]。

與此同時，債務資金來源更為隱蔽，舉債行為失范和借債無所約束的現象比較嚴重。部分地方政府性債務償債壓力大，存在債務風險隱患，債務余額超過當地綜合財力的省本級、市本級、縣級分別占86%、40%和7%。如果任由債務風險積累下去，勢必會傳導到金融等領域，引發系統性金融風險。尤其是一些債務過度依賴土地出讓收入償還，必然會加劇征地拆遷矛盾，容易引發社會風險。在當前房地產市場進入調整期的情況下，風險更容易暴露。

（三）融資平臺轉型風險

根據國家統計局公布的數字，我國固定資產投資占國內生產總值的比重一直居高不下，近十年來基本都維持在60%以上。這一比例遠遠高于歐美日等發達國家水平。歐美日等發達國家固定資產投資占國內生產總值的比重一般不超過30%。大規模開發建設的直接后果就是政府債務激增，債務負擔沉重。融資平臺作為地方政府的“錢袋子”，承擔著為政府建設項目融資的功能。然而，隨著時間的推移，融資平臺在財務及運營方面積累了較多問題，如項目盈利能力差、缺乏足夠的經營性現金流、資產負債率偏高等。這樣就加重了平臺公司自身的信用風險，造成了地方政府的隱性債務負擔。

按照中央剝離地方融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務的要求，全國7 000多家融資平臺公司要做好清理轉型工作，保留的融資平臺公司要按照市場化方式運作，有關債務要分清責任，分類處置。原來運作不規范、主要依靠政府“供奶”的融資平臺將面臨轉型困境。然而，如果沒有地方政府的支持，單靠地方融資平臺自身進行轉型，既沒有轉型動力，也增加了轉型風險。

（四）杠桿作用風險

從更廣意義上看，地方政府融資平臺信用貸款的迅速擴張進一步扭曲了中國的經濟結構。地方政府融資平臺的順周期行為伴以快速的經濟擴張，在經濟加速增長時可能導致過大的杠桿作用和更高的風險，而在經濟下滑時又會產生額外去杠桿作用，所以會對金融穩定和實體經濟產生額外沖擊甚至毀滅性的結果。

對于地方政府融資平臺來說，其信用擴張也可能對私人部門的貸款有擠出效益，導致資本錯配，增加對投資的過度依賴性，加速經濟不平衡性。雖然地方政府融資平臺的信貸擴張短期內能得到增長，但經濟增長的可持續性會遭到損害。

五、新時代背景下解決政府債務管理問題的對策

（一）完善政府會計制度，建立統一的政府債務統計信息系統

各級地方政府應按照財政部最新頒布的《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》的相關要求，盡早完善以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度。健全、完善的政府會計制度可以提高財務信息透明度，幫助資本市場投資者了解地方政府的資產負債情況及財力狀況，從而幫助投資者做出理性的投資選擇。另外，應自上而下建立一套統一的政府債務統計信息系統。同時加強對基層的宣導，將填報政府債務系統的方法和標準解釋清楚，使基層充分理解及時、準確填報數據的重要性。使用統一的債務系統可以有效利用基礎信息數據庫，便于各級政府逐級匯總債務數據，從而有利于提高債務統計工作的時效性和準確性。

對于地方政府投融資平臺而言，很多融資平臺根本就沒有建立信息披露制度，導致信息不透明，信息披露質量不高。相關監管部門可以仿效上市公司信息披露制度的相關規定，對于名單內的平臺公司，要求其定期披露財務及經營狀況，逾期不披露的予以通報批評，約談相關責任人，乃至給予單位負責人行政撤職等處分。還可以構建信息共享平臺，如由當地人民銀行聯合牽頭各家商業銀行組建融資平臺信息共享平臺，及時發布融資平臺的債務規模、融資渠道、資金使用情況、擔保情況、經營情況、項目進展等，使監管部門和銀行可以隨時查到相關信息。

（二）建立負面清單，嚴查責任主體

2017年以來，財政部聯合相關部委先后出臺了50號文和87號文，對地方政府變相違規融資及擔保行為“亮劍”。黨的十九大以來，守住不發生系統性風險的底線已成為中央經濟工作的頭等大事。一行兩會陸續出臺了資管新規，同時在銀信合作、委托貸款、保險資金運用等方面做出了更為嚴格的規定，這些舉措顯示出金融監管部門強化監管責任，嚴查責任主體的決心。

與此同時，新成立的全國各省區市監察委員會應充分發揮其紀檢監察職能，建立健全高效順暢的監察運行機制，聯合財政部、發改委、銀監會等部門建立常態化監督機制，以定期核查、全面檢查為主，臨時檢查、專項檢查為輔。這樣可以杜絕個別地方政府“貓捉老鼠”的心態，禁止地方“上有政策、下有對策”“檢查一走、一切照舊”的現象。針對這些現象，各主管部門應該嚴查責任主體，堅決制止違法違規舉債行為，并采用公開通報、行政撤職乃至移至司法機關處理等方式，對地方政府違規融資采取“零容忍”態度。

（三）進一步完善地方政府政績考核機制

在對地方政府政績進行考核評價時，除考核GDP數值指標外，還應綜合考查GDP結構、民生、文化、生態、政府信用等多重指標。針對不同地區的不同需求，適當調整各類指標的分值比重。如在有生態保護義務地區，加大環境保護的考核比重；在貧困地區，加大民生改善的考核比重；在經濟較為發達地區，考核重點則落在經濟結構調整上。

與此同時，需要強化地方政府債務責任考核機制，加強地方債務的審計，將債務增長率、償債比例、擔保債務比率、財政收入增長率等指標也納入地方官員的考核指標中，以防止地方債務過度擴張。在“誰舉債、誰償還”的原則下建立和完善責任倒追機制，是對地方官員債務融資行為進行約束的有效辦法。首先，明確地方官員在任期內的舉債、使用和償還環節的責任，為評價官員融資行為提供評價依據。其次，應考慮詳細披露地方官員在任期內舉債過程中相關責任的履行情況等，強化審計部門和外部監督的作用。最后，對于違規擔保、過度融資、投資決策失誤、債務違約等行為除倒追直接責任外，還要倒追主要領導人的責任。如果給政府造成重大的財政損失和聲譽受損的，應追究直接相關人員的行政責任甚至刑事責任；否則，一些缺乏自我約束的地方政府必然只注重短期政績，忽略長期風險。

（四）深化財稅制度改革，提高地方政府財政收支平衡度

黨的十八大及十八屆三中全會提出將理順和明確中央與地方事權及支出責任作為未來財稅體制改革的重點工作。因此，未來應盡快出臺中央與地方政府及地方各級政府之間的事權與支出責任的劃分細則，理順各級政府之間的事權關系。具體而言，區分全國范圍性公共服務和地區性公共服務，并確立相關的責任主體；逐步減少并規范中央與地方共同財政事權；對于各級政府與上級政府之間的交叉事權，應該結合其財權大小予以匹配；加快相關立法，使財政事權和支出責任范圍以法律、行政法規、地方性法規或政府規章等形式確定下來等。

與此同時，在各級政府的事權范圍基本確定的前提下，著力提高地方政府的稅收分配比例。在條件成熟的情況下，立法開征新的地方稅種，如房產稅、資源稅等。增加下劃給省級以下政府的專項收入種類，增加地方非稅收入。同時應適當調整地方財政收入的結構問題，減少地方政府對土地收入的過度依賴。

（五）豐富融資渠道，多管齊下化解政府債務風險

第一，充分利用資本市場進行市場化融資。對于財務、資產狀況較好的融資平臺，可以考慮通過發行企業債、專項債券或者股權融資等方式進行市場化融資，提高直接融資比例。市場化融資的還款來源是公司自身經營收入，不構成政府債務負擔。在實踐中，應不斷優化融資平臺債務結構，合理規劃權益與負債融資的比例、直接與間接融資的比例，使得融資平臺綜合資金成本最低，降低平臺公司償債風險。

第二，利用資產證券化等方式，盤活存量資產。融資平臺大都投資于基礎設施項目，這些基礎設施項目隨著社會經濟和城市的發展，資產價值也得到了提升。融資平臺投資的城鎮基礎設施建設、水務、供熱、供電、軌道、交通等基礎設施建設，有穩定的現金流，是資產證券化比較理想的標的。地方融資平臺應抓住新時代的發展機遇，積極盤活自身資產，不斷降低存量債務。此外，對于那些公司治理完善、經營良好、預期有較好發展前景的融資平臺，可以通過與債權人溝通開展債轉股方式降低債務負擔，并在合適的時候推動融資平臺上市來化解債務。

第三，借助混合所有制改革，降低融資平臺債務風險。融資平臺作為一種特殊性質的國有企業，本質上屬于國有改革范疇，因此，化解融資平臺債務風險，也需要配套國有企業改革的相關措施。在地方融資平臺轉型發展過程中進行混合所有制改革，通過出讓部分股權、合資合作等方式吸收社會資本，改善公司治理結構。政府通過制定鼓勵和保護民間資本參與地方融資平臺重組整合的政策，允許民間資本以投資入股或控股的方式，參與地方融資平臺重組整合。

【參考文獻】

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