國家監察委體制下內部審計的創新發展路徑

王海兵　王慧秋

【摘 要】 國家監察委體制對于促進反腐法制化具有重要意義。文章闡述了國家監察委體制改革的特征和意義，分析了監察委體制與內部審計的聯系與區別，并從內部審計機構獨立性、人員職業勝任能力、審監結合、資源整合、成果運用、自我監督六個方面提出內部審計在監察委體制下的創新發展路徑。

【關鍵詞】 國家監察委； 內部審計； 發展路徑

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）15-0134-03

2016年11月，中共中央辦公廳發布《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）[ 1 ]，標志著國家監察委員會試點改革啟動。2018年3月，第十三屆人大會議通過了《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），成為反腐敗國家立法，各省市建立監察委員會的戰略規劃已在全國范圍內逐步展開。國家監察委體制的建立和監察法的實施，為我國加強對所有行使公權力公職人員的監督、實現國家監察全覆蓋、深入開展反腐敗工作、推進國家治理體系和治理能力現代化提供了法律保障。國家相關監察制度改革政策和法規表明，國家對反腐倡廉采取的是強硬高壓態勢，并計劃通過強化監管推動全面深化改革。新設立的國家監察委必然會對內部審計的發展產生影響。本文在闡述國家監察體制特征和意義的基礎上，分析監察委員會和內部審計的聯系與區別，總結監察委制度經驗，旨在為內部審計的創新發展提供思路。

一、國家監察委體制改革的特征和意義

（一）國家監察委體制改革的特征

當前監察委體制改革的主要任務是建立起“集中統一，權威高效”的監察機制，將反腐斗爭堅持到底，產生壓倒性態勢，形成不能腐的制度約束和不敢腐的法律震懾。我國監察委體制經過漫長的發展和試點探索，根據《試點方案》和三省市試點經驗的階段性總結，以及十三屆全國人大會議通過的《監察法》，改革內容具有以下四大特點：一是監察權與監察機關的獨立。本次改革將監察權從行政權中抽離出來，形成與行政、司法權并立的權力，監察機關不再附屬于行政機關，形成獨立辦公的機構，極大提高了監察委的地位。二是整合機構職能。改革將各個反貪力量聯合在一起，形成合力。試點方案已經明確檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪部門合并到國家監察委員會[ 2 ]，并實行紀委合署辦公。三是實現監察對象全覆蓋。改革后監察對象由原來的所有公務人員擴展為所有行使公權的公職人員，有利于掃除監察的死角與盲區。四是監察手段的完善。監察委員會設置后，監察手段也與時俱進[ 3 ]，在現有監察手段的基礎上，用留置取代“兩規”，是法制創新與務實精神治理腐敗的具體體現。

（二）國家監察委體制改革的意義

自2016年11月國家監察委試點改革啟動以來，各省設立國家監察委的戰略規劃已在全國范圍內展開。國家監察委員會體制的設置，在政治、司法、組織結構以及運行機制上都進行了改革創新，從根本上改變了國家權力格局，對于我國整合各方反腐力量打擊貪腐，提高國家治理能力具有重大現實意義。一是推動國家權力機構改革。此次監察體制改革使國家監察權獨立出來，從原來歸屬于行政權的地位提高到和行政、司法并立的權力，和行政、司法權一樣由各級人民代表大會選舉產生，對同級人大及其常務委員會負責，并接受監督。這種制度創新從根本上改變了國家權力機構的格局，極大加強了監察委的獨立性和權威性，也是一種資源整合安排，用一種權力采取監督的形式將另一種權力關進籠子，用權力制衡優化國家治理。二是促進全面依法治國。此次制度改革規定，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的監察體系[ 4 ]。實施對監察范圍的全覆蓋，監察委員會“對所有行使公權力的公職人員依法實施監察”，有利于在構建全方位監察監督體系的基礎上，推進無死角全面依法治國的戰略規劃。三是促進權力監督的再監督體系構建。十八大以來反腐倡廉取得了令人矚目的成果，實踐表明，治國理政，必須走法制化、制度化路線。監察體制建立和監察制度改革在極大強化監察權的同時也強調對權力的制衡，建立了黨內監督與人民監督的權力監督的再監督體系，保證了監察隊伍的公正執法。

二、國家監察委員會與內部審計的聯系和區別

在反腐倡廉的新時代和大背景下，國家監察委在推動從嚴治黨、提高國家治理水平方面發揮著舉足輕重的作用，同時，監察委體制改革從根本上改變了國家的權力機構格局。國家監察委與內部審計既有區別也存在聯系，理順兩者之間的關系，有助于在現行監察體制框架下探索我國內部審計的創新發展路徑。

（一）國家監察委員會與內部審計的聯系

國家監察委員會和內部審計是履行監督職能的兩大主體，都是通過行使監督權力維護經濟社會的安全有效運行，對于反腐倡廉具有巨大推動作用，兩者存在著天然的聯系。首先，在職能上都是行使監督權力。雖然兩者的地位存在區別，但是都是監督體系的重要成分，內部審計監督組織財務和經營狀況，評價并改善組織面臨的風險；監察委監督國家權力運行，在反腐大背景下，形成權力監督和制約的法制鏈條。其次，最終目標都是促進單位可持續發展。內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營，通過應用系統化、規范化的方法，評價并改善風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標[ 5 ]；國家監察委作為國家反腐利劍，通過監察手段治理貪污腐敗，促進廉政建設以維護國家政治經濟安全，促進單位的健康可持續發展。最后，在監督內容上存在重疊。內部審計主要包括但不限于對經濟運行領域的監督，如預算、資產、收支等；監察委花大力氣監督黨規黨紀、廉政建設方面的遵守情況，而這方面案件的產生往往來自于財政經濟領域，都與經濟監督有關。

（二）國家監察委員會與內部審計的區別

國家監察委員會與內部審計的區別分別體現在職能定位、治理對象以及在治理中發揮的作用方面。首先，職能定位不同。國家監察委員會是站在國家宏觀的角度，基于國家戰略考慮推出的統一規劃統籌安排的頂層設計，致力于建設權威高效的監察體系，是推動反腐敗體制改革的重大頂層設計，對構建規制腐敗行為的長效機制具有重要現實意義[ 6 ]；而內部審計站在企業微觀的角度，對自身企業進行風險管理，用風險控制和監督手段改善組織運營，幫助實現組織目標，對企業的生存發展發揮支持促進作用。其次，治理對象不同。監察委體制改革促使監察范圍進一步擴大，遍布全國各地各級機關機構，具體來說包括六大類：國家公職人員、依法被授權委托行使公職的人員、國企管理人員、公辦科教文衛體等單位的管理人員、群眾自治組織的管理人員、其他行使公職的人員；而內部審計的作用范圍主要是行政、企事業單位，各單位的內部審計工作各不相同，且呈現行業性特征，內部審計對象則是被審單位財務收支活動、業務經營活動以及內控與管理活動。最后，發揮的作用不同。國家監察委體制的形成有利于打擊經濟職務腐敗犯罪、維護黨風黨紀、促進依法治國和從嚴治黨的落地，是國家反腐敗體制的重大創新；內部審計致力于防范本單位經營管理風險，加強組織治理水平，促進管理效果和管理水平的提升。

三、監察委體制下內部審計發展新路徑

《中華人民共和國監察法》立法層次高于《審計署關于內部審計工作的規定》和《中國內部審計準則》，國家監察相關法律法規和政策制度的發布，在促進監察體制改革落實的同時對內部審計的發展也起到了很好的支持和推動作用，但也對內部審計工作提出了新要求。在理順國家監察委的聯系與區別的基礎上，作為國家監察范圍內的內部審計機構，可以學習借鑒監察委制度，在機制體制運行上多角度參考國家監察委的運作形式，探索企業內部審計的創新發展路徑。

（一）保證效力，強化內部審計機構獨立性

改革前的監察機關是政府部門的一部分，由于缺乏獨立性和權威性，其監察公職人員的工作開展受到了很大的限制[ 7 ]。改革試點后，我國現行監察委獨立于政府部門，與行政機關、司法機關平行，由“一府兩院”轉變為“一府一委兩院”。“一委”即國家監察委員會，對“一府”“兩院”都有監督職責。換言之就是從“政府監察”升級為“國家監察”。這項制度安排極大提升了作為監督機關的監察委的地位、職能和權限。審計署2003年發布、2018年修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》），均強調加強內部審計獨立性，但目前我國除央企、國企和行政事業單位內審部門直接由本單位最高領導負責外，大部分私企的內審部門隸屬于財務部門或其他部門，審計部門依附于審計對象，這就從根本上失去了獨立性，削弱了審計評價和成果的客觀和有用性。因此，為強化內部審計獨立性，更好地監督企業經濟活動，防控風險，可參考監察委制度，將內審部門獨立出來，由內審主管領導，地位與單位各部門平行，對整個單位負責。內部審計機構獨立性提升，有助于內部審計系統和監察委系統實現優勢互補協同，在更高層面發揮更大作用。

（二）職業化建設，提升內部審計人員勝任能力

監察委員會依法監督國家公職人員[ 8 ]，而在所有監督對象中，黨員人數占比達到了80%以上。從監察對象與內容出發，就需要監察委隊伍熟黨規通法律。其一，要求隊伍成員本身是黨員身份，具有較高的黨性；其二，具有較高的法律素養才能在辦案時將所依憑的程序正義地貫徹始終，所以也有學者提出對監察官設立硬門檻，要求其擁有法律職業資格。雖然我國內部審計正在蓬勃發展，但內部審計任職資格方面，相關法規尚存空白，缺乏諸如會計專業資格（初級、中級、高級、正高級）層次分明的內審資格要求設置。隨著我國內部審計職業化進程的加快，內部審計應建立層次化、系統化的資格等級要求。除設置“硬門檻”外，對內部審計加強“軟條件”也很有必要。如上所述，將內審部門獨立出來以加強內審獨立性，獨立出的內審部門從業人員不僅需要具備內審專業資格，還應具備過硬的綜合專業素養，才可以勝任內審工作。因此，建議建立健全內審相關的從業法規條例，制定分行業的內部審計工作指引，并建立有梯度性的內審資格認證制度。在明確“硬門檻”的基礎上，根據內審級別輔之以“軟條件”設置，促使內審人才培養機制的形成。軟硬結合，剛柔并濟，走內部審計職業化建設路線，從根本上提升內部審計人員職業勝任能力。內部審計的規范化、職業化發展，順應廉政建設和法治建設大趨勢，符合國家設置監察委體制的環境需求。

（三）良性互動，建立健全審監結合機制

監察委和內部審計都是行使監督權力。內部審計往往掌握了本單位經營管理的第一手資料，對本單位的情況最為熟悉，因此監察委可以與內部審計產生良性互動，建立起審監結合機制。一是溝通協調機制。內部審計發現本單位領導違法亂紀行為線索，根據相關管理權限和問題的重要性，通過與紀檢監察部門建立的溝通協調機制，將審計證據移交到相關監察部門進行處理。同時，在溝通方式上，內部審計采用信息化溝通可以極大提高溝通速度和效果，降低溝通成本[ 11 ]。二是審監人員配合借調機制。在監察委開展巡視工作過程中，內審人員需要依靠自身專業特長多渠道為巡視組提供專業支持，監察委不僅可以參考內審報告，還可以借調所需內審人員參與到巡視組的工作中，并且在對本單位監察工作結束后，內審還可以繼續對監察巡視組跟進提供后續支持。三是建立審監日常協調配合工作機制。內部審計與監察委在工作目標、內容、職責范圍等有相似領域，除加強日常溝通交流外，還應根據各自專長，建立起協調互補的工作機制，這樣做不僅可以減少任務的重復性，還能加強任務完成效率與效果，共同推動國家反腐倡廉工作。

（四）協同合作，整合各方資源加強內部審計力量

當前國家監察委員會建立了一個先進的反腐體系，整合反腐資源，促進了資源共享和反腐領域的優勢互補，提高了案件的效率與效果。改革后，檢察機關反貪腐、反瀆職、預防職務犯罪的職能移交到國家監察委員會[ 9 ]，并納入政府的行政監察部門、預防腐敗部門。此制度設計擴大了監察委職能，將原來孤立的相關反貪力量整合到一起，解決了過去反貪腐力量過于分散的問題，強化了監察委反腐工作的效力與效果。同樣，內部審計可以借鑒監察委制度，基于資源整合的考慮，聯合各方力量更高效地完成審計任務。首先，建立國家審計與內部審計協同合作機制[ 10 ]。2018年5月，習近平主持中央審計委員會會議時指出對于深化審計制度改革方面，國家審計要加強對內部審計工作的指導，在全國范圍內實現審計工作集中統一，統籌安排實現全面覆蓋。我國內部審計也應積極配合國家審計的工作，利用“互聯網+”、大數據平臺等技術建立起審計網絡以實現資源共享，雙方通過專業方面的交流建立緊密的業務聯系，協同合作，避免審計工作重復進行，推動國家反腐工作，達到1+1>2的效果。其次，2018年的《規定》提出，促進內審與內控協同共生。企業內部控制活動囊括了企業各類生產經營管理活動，內審歸屬于內控而高于內控，要求在內控的基礎上實施，并能通過內審實現內部控制的再控制。所以從審控結合的視角實現審控協同合作，能在規范內審流程的基礎上降低內部審計的風險。最后，內部審計和監察委之間可以建立人才共培和業務互補機制，從業務、制度、政策、法律、廉政等各個層面增強內部審計力量。

（五）成果運用，落實內部審計整改方案

改革試點后國家監察委具有監督、調查和處置三大職責。監察委案件監督的兩大重要部門包括國家監察委案件監督管理室和案件審理室，對于監察委和國家內部其他部門的監察案件辦理和監察跟蹤整改起著重要作用。反觀內部審計的權限包括審核檢查、調查取證等8項，但不包括處理、處罰權，也不包括審計成果挖掘和追蹤整改落實。未來內部審計發展方向可借鑒監察委制度，加強審計成果的運用。對于出具內部審計報告之后相關的整改工作和具體部門及人員的整改落實情況，在規定的合理期限內進行后續審計，最大限度地將審計成果落到實處。除了對具體審計人、事的整改和責任的追究外，內審人員對于審計出的問題更應該關注企業的內部控制、風險管理和治理問題，基于審計成果對企業頂層建設提出專業、合理、可行性強的建議，在制度或者流程上防控風險，提高企業的治理水平。除了采取約束性手段外，內部審計還應該創新工作思路，對于本單位好的做法和行業最佳實踐，進行表彰、宣傳、推廣，激勵先進，鞭策后進，對標促使流程優化。為了增強審計成果的能見度和影響力，在建立良好內部審計人際關系的基礎上，可以運用內部審計溝通技巧和內部審計營銷策略，實現內部審計增值。

（六）加強制約，實行內部審計全面監督與自我監督

為防止監察委權力和職能的擴大而產生種種問題，需要利用監督手段來加強制約。在全面依法治國背景下，監察委將黨內監督和人民監督合二為一，重點解決了外部監督環節相對薄弱的問題。現行監察委施行全面監督制度，接受本級人大及常委會、上級監察機關以及司法機關的監督，在此基礎上接受民主、社會與輿論監督。外部監督固然重要，但在監察機關中也有必要設立專門的監督機構。同時，對于監察工作中出現的重大人員失職違法、案件證據不實或不足等情況將追究直接領導和責任人。監察委監督制度對內部審計制度建設具有啟發意義，筆者認為可以在保證企業內部審計獨立性與權威性的基礎上，對內部審計和審監協作機制進行必要的監督，以形成全方位的監督以及自我監督機制，對內部審計工作進行有效制約。具體做法是內部審計部門和內部審計人員接受本單位領導、上級主管部門、相關行政機關和內部審計協會的監督指導，接受本單位監察、紀檢等部門以及社會公眾的監督。在不泄露單位機密的前提下，內部審計部門選擇合適的時間節點，在一定業務范圍內，對一定受眾對象以適當的形式發布內部審計報告和披露相關信息。此外，對內建立嚴格的內部審計自我監督制度體系，包括審計取證過程備案、內部審計溝通、審計底稿復核、內部審計制度優化、內部審計質量控制、內部審計績效考評和內部審計人員追責等方面。

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