我國地方政府債務信息分析體系探究

姜宏青　李科辰

【摘 要】 地方政府債務信息分析是加強政府債務管理能力，化解債務風險，減少政府與外部信息需求者之間信息不對稱的重要途徑。傳統的政府債務分析體系在滿足不同信息需求者的需求方面存在局限性。考慮到我國債務資金管理的特點，基于債務管理理論和利益相關者理論要求，將債務管理流程和不同層次信息需求者的需求相聯系，構建全流程管理的政府債務信息分析體系，既滿足政府宏觀決策和評價風險的需要，又滿足政府內部提高債務資金管理績效的需要，還滿足公眾評價和知情的需要。

【關鍵詞】 政府會計改革； 債務信息分析； 債務管理流程； 信息需求者

【中圖分類號】 F812.7；F230 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）15-0034-06

一、問題的提出

雙系統的政府會計核算體系要求全面提供政府債務資金的預算會計信息和財務會計信息，那么這些債務信息如何分析利用才能夠滿足信息使用者有效控制債務資金的運營、全面評價債務資金的績效、有效預警和防范債務風險，需要做前瞻性的研究。目前對我國地方政府債務信息的分析研究主要集中在以下兩個方面：（1）基于政府部門償債能力的分析研究。陳穗紅等[ 1 ]對我國政府各類資產的特點及其與償債能力的相關程度進行了分析，開始從資產保障視角研究政府的償債能力。吉林省財政廳課題組[ 2 ]主要從保障性流動資金和負債本身兩方面進行考核，通過調研提出具體的考核指標來評價政府的償債能力，進而評價政府的財政風險。郭玉清等[ 3 ]從宏觀經濟運行層面和微觀債務管理層面論述了影響政府償債能力的因素，打破了傳統償債能力分析的局限性，擴大了償債能力分析的范圍。（2）基于債務風險預警與評價分析。債務風險預警是為了防范債務發生所設置的警戒線，基于債務風險預警的研究多是通過構建相應的數學模型進行探討。許爭和戚新[ 4 ]采用模糊綜合判斷法和層次分析法來構建債務預警模型，通過對借債、用債和償債三個環節設置風險預警指標體系，從債務發生的過程進行防范，具有科學性與整體性。除了從債務發生過程的角度來探討風險預警模型外，還有學者從債務形成的因素與風險形成的原因視角[ 5 ]，從債務種類劃分的視角[ 6 ]，從宏觀經濟風險、財政體制風險、財政收支風險、財政赤字風險和財政債務風險等宏觀經濟視角來構建債務風險預警模型[ 7 ]。而王振宇等則結合宏觀經濟與微觀債務管理視角進行預警模型的構建，模型主要包括宏觀經濟環境、償債能力和債務壓力三個方面[ 8 ]。

對于政府債務信息分析的研究主要集中在償債能力、債務風險預警評價兩個方面，這兩個方面涵蓋了政府債務信息的主要內容。隨著債務信息披露的不斷完善，研究方法逐漸從定性分析向定量分析轉變，研究成果一方面對指導地方政府債務管理實踐有重要意義，另一方面為完善債務信息的分析利用、構建完善的債務信息分析體系奠定了基礎。然而，這些分析都是基于地方政府債務的結果性信息，為實現債務風險的控制目標而建立的指標體系，只注重債務資金的使用效果而忽略了管理的過程；只滿足了一部分信息使用者的需要，難以滿足更多關注政府債務信息使用者的需要，存在局限性。隨著政府會計信息體系的不斷完善，利用信息化智能化的技術條件，全面研究地方政府債務信息的分析體系，構建滿足各方會計信息使用者需要的分析指標體系不僅必要而且可能。鑒于此，本文以權責發生制的政府財務報告為基礎，結合預決算報告來探究多層次的信息需求者對于政府債務信息需求的分析，在此基礎上結合債務管理的流程構建債務信息分析板塊，建立全過程的債務信息分析體系，提高債務信息的利用率，滿足不同層次信息需求者的需要。

二、地方政府債務信息分析的基礎

（一）政府會計改革為債務信息分析帶來契機

政府會計承擔了債務信息公開的角色，它可以提供高質量和高透明度的信息集。雙系統的會計信息框架對政府預算管理體系帶來了沖擊，從而引發對政府財務管理框架重構的客觀需求[ 9 ]，其中編制權責發生制的政府綜合財務報告，并結合以往的預決算報告來對地方政府債務進行確認、計量、報告與披露是政府會計改革的重要內容。權責發生制的會計基礎有利于對資產和負債進行持續性管理，能夠使隱性債務顯性化。通過政府綜合財務報告等相關財務報表可以完整地披露政府的財務信息、債務信息以及凈資產信息，為或有負債的確認和政府債務信息分析提供了準確的數據信息支持，使得建立相應的分析指標體系切實可行。

（二）政府債務信息需求者分類與信息需求分析

政府與企業不同，一般不存在類似于企業利益相關者那樣與其只存在經濟利益的相關主體，為政府提供資源的人或集團往往不要求經濟回報，那么，“利益相關者”的稱謂難以符合政府債務信息使用者。也就是說，納稅人都是政府資源的提供者，如果所有人都是利益相關者，也就無所謂區分利益相關者和利益無關者了。然而，這并不意味著所有人對政府債務信息的需求具有同等性，使用政府債務信息的目的具有一致性。相反，由于政府信息使用者的廣泛性，目的的多元性，其對信息的利用程度千差萬別，有必要進行有效分類，以便于有針對性地研究政府債務信息分析主體的不同目的與指標設計。鑒于此，可以把地方政府債務信息需求者分為以下幾類：

核心需求者：主要是指政府以及相關組織機構中直接對債務資金進行決策、運營和管理的信息需求者，該類信息需求者不僅需要而且控制全面的債務信息。一方面，需要了解地方的經濟發展狀況，以判斷外部的宏觀經濟環境是否有利于債務的舉借，用于宏觀決策和評價；另一方面，需要了解當前政府所面臨的債務風險狀況和資金的運營過程，評價債務資金運營績效來判斷政府是否還具有相應的舉債能力以及所能承擔的債務容量。

中間需求者：指不能直接掌控債務信息的生成與報告，但是通過利用政府信息用于經濟決策或通過監督與評價影響政府相關政策的制定，因而需要持續關注政府債務信息并滿足多重目標需求的信息需求者。該類需求者通過掌握政府債務資金的使用狀況和余缺情況來監督政府債務資金使用的合規性和合理性。通過分析政府目前債務的收支流量、規模、結構來衡量政府債務管理能力和債務風險狀況。同時，還要關注可用于還債的資產存量、所擁有的可支配資源和債務的可持續性。該類信息需求者還承擔了信息傳遞的作用，通過相關信息分析向外部的其他信息需求者傳達有針對性的債務信息。

其他（或松散）需求者：指既不掌握債務信息的生成與報告也不會持續關注政府債務信息，只是在特定方面或者特定時間關注政府信息并針對特定目的使用政府債務信息。涵蓋外部社會公眾、專家學者和政策分析家在內的具體債務信息使用者，與前幾類信息需求者相比較，此類信息需求者主要是為了滿足自身特定的信息需求，具有單一性和獨特性。

通過上述分析可以看出：核心需求者，既是債務信息的內部需求者，又是債務信息的主要生產者和披露者，其在信息需求者中居于核心地位。中間需求者可以說是債務信息的再加工者，承擔了對政府所披露的信息進行再加工利用并二次傳播的角色，其傳遞的信息質量決定了其他需求者對債務信息的了解程度和深度。而其他需求者則處于信息鏈的末端，既接受政府披露的原始信息，又接受中間需求者披露的二次加工信息，會根據自我需要有選擇地利用信息。這三類信息需求者之間的關系影響著債務信息的生產、傳遞和利用，核心需求者提供原始的債務信息，一方面用于自身的決策，另一方面向外部進行傳播。傳播的信息經過中間需求者的加工分析，在滿足自身信息需求的同時又可以向其他需求者提供有關的債務信息。其他需求者和中間需求者通過利用債務信息既可以進行自身的決策又可以影響核心需求者的信息披露，這三者之間存在連續性、繼承性和互動性的關系。

三、我國地方政府債務信息分析的現狀與國外經驗借鑒

（一）我國地方政府債務信息分析的現狀

我國并不存在嚴格意義上的地方政府債務信息分析體系，有的只是政府部門、評級機構等從各自評價視角來分析地方政府的債務償債能力以及風險評價。目前我國的地方政府債務信息分析大多數集中于債務風險預警和償債能力方面，在政府債務管理條例中，為了防范地方政府債務危機，在債務風險防范方面，政府部門通常會建立債務預警機制，通過機制的建立及時地反饋政府部門的債務狀況。其中政府部門自身的償債能力分析主要是以預決算財務報告為基礎來建立的，分析方法主要采用比率分析法和趨勢分析法，分析指標主要包括債務規模、債務分布、債務資金去向、債務率和逾期債務率等微觀數據指標。

現存政府層面的債務信息分析局限性主要體現在：（1）分析目標只限于滿足預算管理的需要，旨在評價地方政府的債務預算管理能力。（2）分析指標體系主要局限于宏觀層面的總量分析。（3）債務信息分析體系主要是以收付實現制的預決算報告和政府公開的債務信息提供的數據為基礎而建立起來的。（4）分析方法不全面，只是基于債務總量的分析對比，缺少跨部門、跨區域、跨時間的橫向和縱向對比分析。

（二）國外政府的債務管理經驗借鑒

據統計，世界53個主要國家中有37個國家允許地方舉債，其中部分地方政府債務管理的經驗做法對于規范我國地方債務管理、進行債務信息分析具有參考意義。（1）償債能力評估方面：美國州政府對地方政府負債能力設立的基本評估指標既包括用來償還項目收益債的專項收入，又包括債務本息占不指定用途資金的比重；既包括本級地方政府的債務負擔能力，也包括上一級政府的償債能力。這樣的評估方法不僅僅局限于本身的償債能力，外部收入保障和上級政府的償債能力也納入到考核本級償債能力的范圍之內。（2）設定債務限額、建立債務風險預警模型方面：巴西利用地方政府債務率、新增債務率和擔保債務比重限制舉借新債。波蘭通過《財政透明和責任法》建立債務預警系統，評估為紅燈區的禁止舉借新債，黃燈區給予警告，預警指標大多以債務規模占償債能力之比表示，如總量、流動性、收入支出等，以此衡量財政壓力。日本規定，債務依存度在20%～30%之間的地方政府不得發行基礎設施建設債券，30%以上的地方政府不得發行一般事業債券。在債務風險預警方面，國外政府大多數是基于風險模型的建立來考核地方債務風險狀況，具體的數據衡量標準也要根據各自地方經濟發展狀況和債務狀況進行設定，并不是統一的。（3）關于債務信息披露方面：美國要求地方政府債券發行人和使用人及時、定期更新披露信息；巴西地方政府每年向聯邦政府匯報財政賬戶收支情況，每4個月須發布政府債務報告；澳大利亞要求地方政府須將借款分配及其使用情況按照統一要求嚴格定期報告。

從國際社會已有的債務管理經驗來看，值得借鑒的地方有：（1）明確的法律準則規定，口徑統一，標準一致，使得債務管理規范化；（2）具體的考核指標，有據可依，有數可用，將數據在不同維度進行對比分析；（3）準確地確認、計量和報告債務信息，改進債務信息披露的方式，加快債務信息披露的頻率，及時進行反饋和修改；（4）建立有效的風險預警機制和完善的償債準備金制是化解債務風險的有效措施。

（三）國際信用評級機構的債務信息分析

20世紀90年代，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發展中國家相繼爆發地方政府債務危機，地方財政償債能力評測越來越受到國際信用評級機構的重視[ 10 ]。在國際信用評級業中最具影響力的三大評級機構——標準普爾公司、穆迪投資服務公司、惠譽國際信用評級公司。這三大信用評級機構各自擁有一套關于政府信用狀況的評級體系，其中政府債務狀況是信用評級評價體系中的重要組成部分。三大信用評級機構對于政府信用評級中關于政府債務信息狀況評價的主要內容如表1。

三大國際評級機構對于政府部門信用評級中關于債務信息狀況的評價分析主要基于以下幾個方面：（1）債務自身狀況：債務結構、債務規模、流動性等反映債務最基本情況的指標分析。（2）債務管理能力：該方面主要是基于債務風險的管理、債務利用效率的管理以及債務利息率的確定等方面來進行分析。（3）債務保障能力：債務保障能力主要從收入方面進行分析，政府部門的收入是保障其償債能力最基本的因素，收入保障狀況直接決定了債務利用狀況。（4）其他影響因素：匯率變動、行政體制、政府部門面臨的投資機會等都會對政府的償債能力產生影響。

（四）對已有關于政府債務信息分析體系的評述

現存的有關國外政府及評級機構的債務信息分析體系，其可借鑒之處在于有明確的法律條文規范，具體的考核指標以及行之有效的風險預警機制和完善的償債準備金制。在有足夠多的數據支撐和具體的指標引導下，更側重于用定量分析來評價政府債務狀況，在關注自身債務狀況的同時還注重外部的影響因素。因此，國際上對政府債務建立的分析框架一方面基于完善的法律法規體系、有效的市場化信息利用機制而形成；另一方面公開的債務信息分析體系是個基本的、通用性的框架，可以基于政府的管理機制用來對政府的債務風險和償債能力做基本判斷。同時，對結果性債務信息的分析旨在預警未來。但是，我國的政府債務資金管理和風險預警環境與國外發達國家相比具有較大差距，地方政府債務的風險涉獵因素較為復雜，舉債行為的規范體系尚不健全，需要更為細致地建立債務信息分析體系，不僅關注債務結果，而且關注債務資金運營過程；不僅關注債務風險預警，而且要關注債務資金運營績效；不僅關注政府決策者對債務信息的利用，而且要關注其他信息使用者對信息的利用。因此，應當建立基于債務資金全流程管理的債務信息分析體系，滿足多元化債務信息使用者的需要。

四、我國地方政府債務信息分析體系的構建

我國政府債務資金主要用于資本性項目，具有資金量大、期限長、涉及相關主體多的特點，政府債務管理是一個從決策到運營再到評價的全過程管理，債務風險實質上蘊含在債務管理的各個環節中，進行政府債務信息分析是化解債務風險的有效途徑[ 11 ]。新《預算法》規范了政府部門的債務管理過程，包括債務的舉借、使用和償還環節，那么債務信息分析從制度要求方面就需要按照這幾大環節來建立。同時，由于政府債務信息需求者的不同，不同的信息需求者有不同的信息需求，只是從單一的管理流程方面進行債務信息分析并不能夠滿足所有信息需求者的特定信息需求。換句話說相同信息需求者在不同的管理階段和不同的信息需求者在相同的管理階段所需要的信息是不一樣的。為了使債務信息分析體系更加系統化、層次化和細致化，筆者在債務管理理論和利益相關者理論的指導下，以權責發生制的政府財務報告和收付實現制的預決算報告等相關財務報告為基礎，嘗試將債務管理流程和債務信息需求者相結合，構建信息需求與管理流程交叉融合的政府債務信息分析體系。沿著債務資金運動的脈絡，將地方政府債務管理的具體業務流程分為：債務決策、舉借、使用、償還和評價五個主要環節。將債務的管理流程與不同信息需求者的信息需求進行交叉融合，嘗試構建分析模塊（見表2）。

A1：該部分是對核心需求者而言在進行債務決策時需要進行的信息分析。主要包括經濟發展狀況、政府收支流量、區間債務分布現狀以及國家的發展規劃四個方面。通過橫向與縱向對比、上級與下級對比可以準確地了解本級政府的債務狀況。進行該部分的信息分析主要是幫助核心需求者了解到債務所處外部的風險狀況以及自身債務的整體狀況。債務決策是債務管理流程中的起點，是否要舉債是政府債務發行主體所需重點關注的問題。

A2：該部分主要涉及債務資金在具體運行當中所需要分析的內容。主要包括資金使用效率、債務風險警戒線設置、債務披露體系的完善等微觀債務管理內容。核心需求者在進行債務的舉借、使用和償還過程中需要關注債務資金使用的效率，及時了解債務資金的存量、需求量，以便合理高效地安排舉債規模、償還期限以及償還方式等具體的資金運行管理。

A3：該部分是債務管理流程的最后一個環節，評價分析。主要包括償債能力的評價、績效評價、債務負擔公平性和債務可持續性評價。對于核心需求者而言，通過對償債能力的評價來評估自身的債務狀況，是有效化解自身債務風險，確保財政平穩運行的關鍵。分析債務負擔的公平性可以從另外一個角度來考察地方財政支出的公平性，為決策者做出相應的決策提供參考依據。分析政府債務的可持續性可以判斷政府財政是否平衡、能否舉債或償債、擔保債務轉嫁的可能性等，為化解地方政府債務風險提供參考依據。

B1：在決策階段中間需求者作為債務信息的傳遞者，通過分析債務來源、債務規模與結構、債務發行機制和債務政策變動來了解政府部門債務管理最基本、最原始的信息，為以后階段的評價分析奠定基礎。同時，通過對政府部門披露原始信息的再加工為其他信息需求者了解政府決策階段的相關債務狀況提供信息。

B2：與決策階段相比，中間需求者更加注重債務資金的使用過程與后期評價。他們不是政府債務的決策者，只能通過了解債務資金的運行過程來滿足自身需求，同時還承擔了監管者和信息傳遞者的角色。作為政府債務管理的監管者，比如政府內部審計監管部門和外部的新聞媒體等監管機構，他們需要的債務信息主要包括債務資金的風險狀況和種類、新增債務、存量債務以及隱形債務等。著名的“財政風險矩陣”模型[ 12 ]將政府債務從兩個維度劃分為四種類型，其中就強調關注了隱形債務的重要性。目前地方政府債務正以PPP項目、政府購買服務、政府承諾等多種隱蔽渠道積累，關注政府部門的隱形債務是評價政府債務狀況的重要方面。

B3：該部分主要評價政府部門的償債能力和債務資金的管理能力。通過對這兩個部分的評價分析可以了解到政府部門真實的債務管理狀況，減少政府與外部信息使用者信息不對稱的問題，提高政府的債務信息透明度。同時，中間信息需求者通過對政府債務信息的進一步加工分析向社會公眾等松散的需求者傳遞簡化精確的信息。

C1：其他（松散）需求者在履行監督權時應當對政府債務管理的全過程信息進行分析。通過中間需求者提供的加工過的債務信息來分析債務來源、債務規模與結構、債務發行機制和債務政策變動，通過橫向同級政府之間和縱向本級政府的不同時間段進行對比分析，以了解政府債務狀況，滿足自身的需求。

C2：在“借用還”階段其他（松散）需求者主要關注債務的自身狀況，比如債務資金保障狀況、債務運營機制和債務資金使用效率，通過分析債務自身狀況來了解政府的債務管理能力，為其評價分析提供信息支撐。

C3：在評價階段其他（松散）需求者為了滿足個性化的信息需求而選擇性地選取政府部門相關的債務信息。例如：社會公眾和國外組織機構通過分析政府償債能力等相關指標來為自身的投資決策提供相應建議，專家學者以政府的債務規模、結構等信息為視角來研究政府財政狀況等。

在債務管理流程基礎上，基于不同層次信息需求者的信息需求建立相應的債務信息分析體系，在該體系中不同的信息需求者可以獲得所需的債務信息而滿足自身的信息訴求（見圖1）。

五、總結

政府會計改革為政府財務報告的編制和分析提供了契機，在政府財務報告還沒有正式編制并公布之前進行政府財務報告分析研究具有前瞻性，其中政府債務信息分析又是政府財務報告分析的重要組成部分。依據“互聯網+”、大數據和云計算等新興技術的支持，能夠將政府債務資金運動過程和債務信息使用者的需求進行結合，構建全流程管理的債務信息分析框架體系，在滿足不同信息需求者信息需求的同時進一步優化地方政府財政資源的配置效率，提高財政公平性，助力政府部門績效評價、降低債務風險、引導官員勤政、促進政府問責等。當然，本文只是對債務信息分析體系構建的一個嘗試，具體的指標設計和實證運用分析將是以后的研究課題。

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