《管子》稅收原則思想對當前結構性減稅的借鑒

付志宇

【摘 要】 結構性減稅是供給側結構性改革的重要內容，在當前財稅體制改革中具有明確的方向指引作用。但是一些專家未能結合中國的歷史文化傳統和現實社會環境考慮問題，提出的觀點與國家減稅政策的總體方向相悖。《管子》一書是記載中國傳統經濟思想最豐富的經典著作，蘊藏著深刻的財稅思想，對當前財稅改革具有歷史借鑒意義。為了響應國家關于理論自信與文化自信的號召，文章從分析《管子》財稅思想中的稅負合理、結構優化、稅基擴大、征管便利四項原則出發，為我國未來的財稅改革提出降稅負、調結構、寬稅基、重征管四個方面的政策建議。

【關鍵詞】 《管子》; 稅收原則; 供給側結構性改革; 結構性減稅

【中圖分類號】 F810.4 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）15-0002-05

十九大報告明確指出要以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，其中財稅體制改革領域的重要內容是要深化稅收改革，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。在這一方針指引下，2017年全國經濟工作會議突出強調當前積極的財政政策取向不變，要大力降低實體經濟成本。隨后召開的2017年全國財政工作會議具體提出要繼續實施降費減稅政策，進一步減輕企業負擔。

結構性減稅是供給側結構性改革的重要組成部分，是積極財政政策的重要內涵，是降成本的重要舉措，在當前財稅體制改革中具有明確的方向指引作用。從2015年開始實施的“營改增”作為當前減稅政策的主要內容取得了一定實效，累計減稅近2萬億元，降低了企業的生產成本，從供給側釋放出較大的制度紅利。但是在近期經濟增速放緩的情況下，應該如何正確看待減稅與經濟發展之間的矛盾成為全新課題。一些專家從工具理性的視角出發，運用技術主義的方法論得出了一些與減稅總體方向相悖的研究結論。如當前我國的宏觀稅負跟西方發達國家相比并不算高，還可以適度提高①;我國在稅制改革中直接稅為主不是方向，間接稅為主的結構不變②;我國目前的稅種覆蓋范圍不夠廣，還可以繼續開征新稅種③;我國現行的稅收征管效率低下，要清理整頓稅收優惠，做到應收盡收④等。這些觀點未能考慮到中國的歷史文化傳統與現實社會環境，孤立地看待西方經濟學中的稅收理論，盲目學習西方國家的稅收實踐，得出的論斷不具有可行性與可操作空間。

黨中央提出要實現中華民族的偉大復興，要堅定道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。偉大的中華民族在自身歷史文化的形成與傳承過程中創造并積累了許多優秀的經濟思想，能夠為當前的經濟實踐提供豐富的精神營養與可行的制度借鑒。《管子》一書被認為是中國歷史上記載傳統經濟思想最豐富最系統的著作，近代以來受到梁啟超、孫中山等眾多思想家的高度重視。本文從以史為鑒角度，從《管子》的財稅思想中歸納出四條稅收原則并加以評析，為未來我國進一步深化結構性減稅提供歷史借鑒。

一、稅負合理原則

《管子》財稅思想中的第一項稅收原則是稅負要合理，即要處理好國家與納稅人之間的分配關系。首先，取與用的關系：“地之生財有時，民之用力有倦，而人君之欲無窮。以有時與有倦，養無窮之君，而度量不生於其間，則上下相疾也。……故取於民有度，用之有止，國雖小必安;取於民無度，用之不止，國雖大必危。”⑤從全社會的角度看，物質財富的配置是有限的，在政府與納稅人之間要有一個合理的比例。國家征稅要適度，支出要有節制，才能保證經濟的秩序與政權的穩定;反之，即便是國力雄厚，如果橫征暴斂揮霍無度還是會走向危亡。用中國的歷史來檢驗，前者如西漢初年國力貧弱，“天子不能具醇駟，而將相或乘牛車”⑥，通過文景之治的輕稅政策到漢武帝時由貧轉富確保了國家強盛。后者如隋朝初年國家財力豐厚，隋煬帝時實行高稅負高征發的財政政策，開運河征遼東，最后導致身隳國破。其次，府與民的關系：“野與市爭民，家與府爭貨，金與粟爭貴，鄉與朝爭治。故野不積草，農事先也;府不積貨，藏於民也;市不成肆，家用足也;朝不合眾，鄉分治也。故野不積草，府不積貨，市不成肆，朝不合眾，治之至也。”⑦這里提到了城市與農村、政府與人民、計劃與市場、中央與地方四組矛盾關系，其中第二組關系中提出的“府不積貨，藏於民也”對正確看待財富在政府與納稅人之間的取舍具有很好的指導意義。再次，稅負與稅源的關系：“賦斂厚，則下怨上矣;民力竭，則令不行矣。”⑧如果稅收負擔過重，納稅人就會對國家的稅收政策不滿;稅源枯竭了，稅收政策也沒法得以真正貫徹執行。最后，稅負與稅收遵從度的關系：“與之分貨，則民知得正矣;審其分，則民盡力矣。”⑨制定一項與納稅人負擔能力相符的稅收政策，明確其征收標準，納稅人自然會按章依法納稅。

依據稅負合理原則，在當前宏觀經濟普遍下行的新形勢下，減稅降費工作應該繼續深入推進，以確保納稅人的稅負維持在較低水平。李克強總理在2016年全國“兩會”上明確提出要讓所有行業的稅負只減不增，但在實踐中仍有不少行業與企業反映因為“營改增”導致企業稅負有所增加。特別是近來有關“死亡稅率”的爭論折射出中國民營企業原材料與人工成本提高、利潤空間收窄的經濟背景下因稅負加重導致生存困境。工信部中小企業發展促進中心發布的《2015年企業負擔調查評價報告》顯示，企業對各種負擔與經營困難的感受有所增強，呼吁國家出臺“稅收減免”政策的樣本企業比例高達80%⑩。波士頓咨詢公司2014年8月發布的各國制造業成本分析報告按制造成本競爭力將國家分為四種類型，中國屬于面臨挑戰型。飛漲的勞動力與能源成本削弱了中國的競爭力，中國的制造業成本指數為96，相比美國已縮小至不足5%{11}。因此，國家應遵循“取于民有度”的思想，適當調低稅負水平，企業才有可持續發展的源泉與擴大再生產的動力。那種不結合中國國情，盲目與西方高福利國家進行對比的做法本質上是一種邯鄲學步的錯誤觀點。發達國家的名義稅負雖然比中國高，但是東西方的歷史傳統與社會環境存在較大差異，不能簡單類比。比如在社會保障制度方面西方基本上是社會養老，而中國則主要由家庭負擔;相應的西方國家社會保障稅負較重，而中國則應減輕稅費以保留較多的家庭儲蓄。目前我國財政預算報告將社保基金預算與一般公共預算分列的做法掩蓋了納稅人真實的負擔。如果把個人和企業繳納的社保費率加在宏觀稅負之內，恐怕就難以得出中國稅負低的結論了。又如西方國家教育支出的來源結構中，很多國家承擔了從幼兒園到大學教育的完全費用，且教育資源配置基本沒有或較少有地區及城鄉差異，因此教育專項收入的負擔較重。但中國因為人口基數大，義務教育學齡短，學前教育與高中以上教育支出都需要由家庭承擔，如果繼續提高個人或企業的所得稅稅負，可能出現更為嚴峻的家庭教育資金缺口。橘逾淮則為枳，那種隨便類比西方稅收制度的觀點并不值得參考。同樣是西方稅收理論，供給學派就有關于稅負和稅收收入關系的拉弗曲線，有關于稅收禁區的設定，我們應該吸收和借鑒其中有益的成分。另者，衡量一個國家的稅負水平不能單一比較征稅的一側，還應該從用稅的一側進行考察。如果財政支出的去向透明公平，高稅負可以保障國家有充足的財政收入集中力量辦大事，進行強有力的宏觀調控，縮小貧富差距。但是我國現階段財政支出結構不盡合理，支出程序不夠透明，尤其是專項轉移支付的比重過大，“跑部錢進”現象時有發生，納稅人的稅負痛苦感比較強烈，相應的稅收遵從度就會降低。因此，從總體上看，我國在相當長的歷史時期內還是應該涵養稅源，維持較低的稅負水平，確保經濟發展的動能與可持續性。只有真正做到藏富于民，才能最終實現民富國強。

二、結構優化原則

《管子》財稅思想中的第二項稅收原則是結構要優化，即要保持稅收的中性，不隨意侵蝕稅基。《管子》分析了市場對治國的作用，提出一系列運用市場調節經濟的措施。如“夫以室廡籍，謂之毀成;以六畜籍，謂之止生，以田畝籍，謂之禁耕;以正人籍，謂之離情;以正戶籍，謂之養羸。五者不可畢用，故王者遍行而不盡也”{12}。又如“桓公問于管子曰：‘吾欲藉于臺雉，何如？管子對曰：‘此毀成也。‘吾欲藉于樹木。管子對曰：‘此伐生也。‘吾欲藉于六畜。管子對曰：‘此殺生也。‘吾欲藉于人，何如？管子對曰：‘此隱情也。”{13}這兩段話都強調了不同稅種對稅源會產生一定的侵蝕與遏制作用，因此在設計稅收制度時需尊重市場特性，盡可能達到中性的要求。還有“征于關者，勿征于市;征于市者，勿征于關。虛車勿索，徒負勿入”{14}則強調了稅種的設置要盡量避免重復征稅，對沒有收入的納稅人要實行免稅，這也符合稅收結構優化理論的基本規律。另外，還要考慮稅收政策的差異性。如“賦祿以粟，案田而稅。二歲而稅一，上年什取三，中年什取二，下年什取一;歲饑不稅，歲饑弛而稅”{15}，這也是管仲在齊國推行“相地而衰征”稅制改革的理論總結。根據納稅人的經濟狀況分別實行不同的稅收優惠政策，既是級差地租理論在稅收領域的體現，又對稅率結構調整提供了可操作的空間。此外，《管子》中還有關于納稅期限、納稅地點、納稅環節等稅制要素的記述，都從不同側面反映出稅收結構優化的重要性與積極性。

依據結構優化原則，當前的財稅體制改革務必要沿著十八屆三中全會提出的逐步提高直接稅比重的方向發展。我國現行的稅制結構中間接稅比重過大，尤其是“營改增”后商品勞務稅成為主體稅種，占到總體稅收收入的三分之二以上，增值稅一稅獨大，占到百分之四十{16}，不利于所得稅與財產稅等直接稅的發展壯大。隨著改革開放的不斷深入推進，中國社會的貧富差距日益拉大。由于直接稅的功能主要是調節收入分配，因此運用直接稅的杠桿作用調整收入分配不公就顯得日益急迫。在未來的稅收立法工作中，個人所得稅法的修訂與房地產稅的出臺是重中之重，將對宏觀經濟的健康發展起到保駕護航的作用。同時，在設置具體的稅制要素時也要注意確保貫徹稅收中性原則的實現。比如企業所得稅的稅收優惠措施應從“點”（對個別企業）、“線”（對行業、區域）向“面”（對國家產業政策鼓勵的企業）轉變，以消除差別待遇帶來的企業間的不平等競爭。尤其要注意克服制定稅收政策時重國有企業輕民營企業、重大企業輕小微企業、重制造業輕服務業等不良傾向，打破制約企業發展的稅制瓶頸。從稅種稅類的搭配結構來看，有的專家提出在近期內開征新稅種的觀點，應該分情況區別對待。從整體而言，應堅持減稅的大方向。參考供給學派的經濟理論，減稅是促進經濟復蘇，提供有效供給的政策工具。當前實行的積極財政政策的一項重要抓手就是結構性減稅，在整體經濟下滑時期，不宜輕易提高稅率或者簡單推出新稅種，否則就會抵消減稅的正面影響。從具體的稅種功能發揮而言，進行有增有減的結構性調整也具備一定的合理性。如2018年開始實施的環境保護稅就是優化稅種結構的有力措施，能夠克服原來實行的對排污行為收費所導致的產權與責任界定模糊的弊端，是國家“費改稅”政策繼提高燃油消費稅率之后的進一步深化，體現出征稅的優越性。但是，對于開征遺產和贈與稅以及推動社保費改稅則不宜盲目樂觀，還是應該根據國家的宏觀經濟形勢及出臺稅種的條件成熟程度加以客觀分析。比如現有技術手段對個人和家庭財產進行國際轉移的監控乏力，全社會信托行為尚不普遍，征收遺產及贈與稅的收入效果可能會受限。又如在我國社保基金從現收現付向完全積累模式轉變過程中“空賬”問題嚴重的歷史背景下，過早改征社保稅可能會出現較大的社會波動。稅收結構的優化要結合具體的時代背景與政策取向進行，要認識到動態調整過程的適應性與長期性，要避免抱殘守缺的僵化觀點與不切實際的盲動傾向。此外，稅收結構優化的應有之義是優化中央和地方之間的稅收分配結構，這也是十九大報告提出的稅制改革的方向，即健全地方稅體系。在基本維持甚至適度降低宏觀稅負水平的前提下對現有稅種進行調整分配，培養地方主體稅種，是形成中央和地方合理的財力格局，為各級政府履行事權和支出責任提供有力保障的必經之路。因此，在“營改增”后新開征的增值稅五五分成和2018年新開征的環保稅收入全歸地方的同時，進一步加強地方主體稅種建設也是稅收結構優化的關鍵性工作。

三、稅基擴大原則

《管子》的第三項稅收原則是適度擴大稅基，即盡量使稅收的覆蓋范圍廣闊以防產生市場扭曲。如“天子籍于幣，諸侯籍于食。中歲之谷，糶石十錢。大男食四石，月有四十之籍;大女食三石，月有三十之籍;吾子食二石，月有二十之籍。歲兇谷貴，糴石二十錢，則大男有八十之籍，大女有六十之籍，吾子有四十之籍。是人君非發號令收嗇而戶籍也，彼人君守其本委謹，而男女諸君吾子無不服籍者也”{17}。這段話的意思就是政府征稅應考慮課稅對象的普及性，只有課及納稅人日常采用的生產與生活資料如貨幣與糧食，才能體現出公平與普遍，才能得到納稅人的自覺遵從。如果出現特殊情況，則應該給予納稅人適當的稅收減免。又如《管子》借齊桓公與管仲的對話提出“官山海”的思想，說明了擴大稅基的重要性。管仲通過對鹽鐵課稅的例子用大量數據加以論證，如“一女必有一針一刀，若其事立;耕者必有一耒一耜一銚，若其事立;行服連軺輂者必有一斤一鋸一錐一鑿，若其事立。不爾而成事者天下無有。令針之重加一也，三十針一人之籍;刀之重加六，五六三十，五刀一人之籍也;耜鐵之重加七，三耜鐵一人之籍也。其余輕重皆準此而行”。最后得出結論“今夫給之鹽策，則百倍歸于上，人無以避此者，數也”，“然則舉臂勝事，無不服籍者”。這就是西方稅負轉嫁理論中關于對必需品課稅，納稅人無法轉嫁稅負，因而避免產生替代效應的道理。當齊桓公問到沒有鹽鐵資源的國家是否就不可能富強，管仲則提出可以通過國際貿易來加價征稅：“因人之山海假之。名有海之國讎鹽于吾國，釜十五，吾受而官出之以百。”{18}這正是《管子》輕重論的核心思想，通過商戰來贏得國際地位，這比李嘉圖提出的比較優勢理論早了上千年。

依據擴大稅基的原則，未來財稅改革的重點內容之一就應該按照中央政治局會議通過的《進一步深化財稅體制改革總體方案》所指出的向適度擴大消費稅和資源稅的課稅范圍及采用從價定率課征的方向推進。首先，目前針對極少數消費品和消費行為課征個別消費稅，對部分資源性產品課征資源稅，都容易出現替代效應，不利于消費品市場與資源開發市場的公平競爭。只有普遍課及同類商品與資源，才能避免出現不合理的替代效應。在未來可以預期的消費稅與資源稅立法活動中，應進行充分的市場調研與產業升級預測，通過稅收杠桿淘汰落后產能，體現國家的產業政策與環保政策導向。如通過對資源能源消耗較高和環境破壞較突出的消費品及消費行為提高消費稅稅率的方式逐步加以限制直至退出，擴大資源稅的課稅范圍到森林草原資源、灘涂河流海域等水資源、風力太陽能等大氣資源等領域以形成資源使用補償機制。其次，我國的消費稅與資源稅改革應該與消費品和資源性產品的價格掛鉤，才能體現出稅收政策引導消費與調節收入的功能。此前實行的從量定額課征的稅制則無從反映消費品與資源性產品的價格變動，也無從收取因商品價格快速上漲帶來的稅收收入，這也正是燃油消費稅從價改革先行一步與征收石油特別收益金（俗稱暴利稅）的原因所在。從價計征的優點不僅是保障政府的財政收入及時足額，而且在于市場主體能夠根據商品價格的變化所負擔的稅收狀況進一步調整生產規模，這符合市場自發有效配置資源的基本規律。另外，政府也能夠運用稅收政策工具對某些壟斷性行業加以調控，比如國資委對“三桶油”（中石油、中石化、中海油）收取的國有資產收益比例調整就可以與其稅收貢獻掛鉤，體現國家一定時期特定的宏觀調控政策意圖。再次，我國的關稅制度也要符合寬稅基的要求。對于進口關稅稅則的修訂，應該本著普遍課征的原則對進口商品給予同樣的國民待遇，尤其是在獲得市場經濟國家地位后更要擴大關稅的課稅范圍，否則對不同國家貨物采取差別稅率就會面臨關稅壁壘的訴訟。現行進口關稅制度既不利于我國關稅收入的增加，又容易導致關稅報復。同理，出口關稅稅率的設計也要注意統一政策，避免出現進口國對我國商品實施反傾銷與反補貼關稅。

四、征管便利原則

《管子》財稅思想的第四項稅收原則是征管要便于征納，即稅收征管的形式要考慮納稅人的承受能力與遵從心理。《管子》中的“租籍，君之所宜得也;正籍者，君之所強求也。亡君廢其所宜得而斂其所強求，故下怨上而令不行。民，奪之則怒，予之則喜。民情固然。先王知其然，故見予之所，不見奪之理”{19}和“民予則喜，奪則怒，民情皆然。先王知其然，故見予之形，不見奪之理。故民愛可洽于上也。征籍者，君之所強求也，租稅者，所慮而清也。王霸之君去其所以強求，去其所慮而請，故天下樂從也”{20}說明了征管對稅收的重要性。這和西方重農學派代表人物柯爾貝爾提出的“拔最多的鵝毛而鵝的叫聲最小”的理論是一樣的道理，只有采用便利納稅人的征管模式才能提高稅收遵從度，減少稅收對抗行為。另外，《管子》中還有“塞民之養，隘其利途。故予之在君，奪之在君，貧之在君，富之在君”{21}和“夫富能奪，貧能予，乃可以為天下……故善為天下者，毋曰使之，使不得不使;毋曰用之，用不得不用也”{22}的話，也都說明國家征稅的目的之一是要調節社會公平，奪富予貧，調劑余缺。實際上一個社會的稅收成本是由征稅部門和納稅人雙方組成的，在一個相對成熟的技術水平下征管成本固定不變，可變的是納稅人的繳付成本。要實現稅收社會總成本最小化就應該盡量為納稅人提供便利以減少其繳付成本。從效益角度來分析，稅收征管效能的發揮取決于稅收收入再分配職能的實現程度，只有實現了社會福利總水平的提高，稅收征管才談得上是有效率的。否則就算稅收收入增加了，但如果全社會的福利水平，尤其是低收入群體的福利狀況并未因此得到改善，就違背了稅收政策的本意，用現代經濟學的術語來說就出現了稅收的無效損失或無謂犧牲。

依據征管便利原則，我國未來稅收征管改革的方向是實現納稅服務與稅收征管規范化。首先，傳統的專管員管戶征管模式導致不少納稅人的對抗心理，尤其是“營改增”后在某些行業和企業仍然采取定額征稅的人為核定辦法，給予專管員較大的自由裁量權，甚至出現了少量尋租行為，不利于維護稅收征管行為的公正性與嚴肅性，降低了稅收在納稅人心目中的權威性。因此，加快推進“金稅三期工程”建設，運用現代化的信息手段征稅報稅和稅收檢查將是解決征納雙方矛盾，實現稅收征管公開公平公正的有力措施和必然選擇。其次，1994年分稅制改革時設置的國地稅分征的征管體制不僅因兩套機構與隊伍的設置加大了稅收征管成本，而且也增加了納稅人的繳付成本。同一個課稅對象，既要到國稅局繳納商品勞務稅，又要到地稅局繳納所得稅和城市維護與建設稅。同一項營業收入，既要支應國稅局的檢查，又要應對地稅局的清繳。納稅人不堪其擾，深化征管體制改革、簡化納稅程序的呼聲日高。因此，2018年3月公布的《深化黨和國家機構改革方案》明確提出：為降低征納成本，理順職責關系，提高征管效率，為納稅人提供更加優質高效便利服務，將省級和省級以下國地稅機構合并實行國地稅合并。到2018年7月底，省、市、縣三級稅務機構已逐級分步完成集中辦公、新機構掛牌等改革事項。再次，導致傳統稅企關系緊張的一個重要原因在于政府在處理與納稅人的關系時重集權輕放權、重管理輕服務、重實體法輕程序法，從而出現不少納稅人提請稅務行政復議乃至稅收行政訴訟，稅務機關敗訴的案例也屢見不鮮。因此，稅務機關要認真落實黨中央、國務院的“放管服”改革要求，做到“應放盡放”，深入推進行政審批上的簡政放權，細化和規范其他權力事項，同時大力推進稅收管理方面的簡政放權，充分信任和尊重納稅人，持續推進辦稅服務便利化，優化營商辦稅環境，簡化業務辦理流程，提高服務質量和辦稅效率。最后，稅收征管不是稅務機關孤軍作戰的陣地，尤其是基層稅收治理如果脫離了社區服務平臺就會失去群眾基礎。雖然大多數稅務機關對重點稅源、重點行業建立了專門的工作機制，但對數量眾多、分布零散的中小稅源則較少關注，同時受“營改增”后人少事多及自動申報納稅模式的約束，稅收征管部門下戶少，調查弱，情況不熟悉的問題顯得更加突出。因此，未來的稅收征管改革應主動將稅收管理服務沉下去，融入到社區網格化管理服務中，通過建立多元化、制度化、常態化的協作機制，借助街道、社區等基層政府以及法院、公安、社保、民政、衛生等其他部門的力量，實行定格、定人、定責管理，從而實現“全社會綜合治稅”的網格化管理服務。

【參考文獻】

[1] 司馬遷.史記[M].北京：中華書局，1982.

[2] 黎翔鳳.管子校注[M].北京：中華書局，2009.

[3] 馬非百.管子輕重篇新詮[M].北京：中華書局，1979.

[4] 巫寶三.管子經濟思想研究[M].北京：中國社會科學出版社，1989.

[5] 葉世昌.古代中國經濟思想史[M].上海：復旦大學出版社，2003.