從近十年國家出臺的文件看我國高等教育政策制定

康 寧，張其龍，蘇慧斌

（1.中國教育出版傳媒集團，北京 100089；2.新西蘭國立理工學院，新西蘭 羅托魯瓦3046）

一、問題的提出

作為發展的第一動力和民族復興基礎工程的重要結合點，高等教育的地位舉足輕重。進入中國特色社會主義新時代以來，我國已經全面開啟建設高等教育強國新征程。在高等教育承前啟后的這一歷史節點，回望過去，把握發展軌跡，對謀劃、選定下一段發展路徑將大有裨益。高等教育政策制定與發布是高等教育制度安排的主要內容。高等教育政策更替與演進過程推動高等教育制度的不斷創新與完善。在我國高等教育體制改革中，不同類型的政策指導不同的改革實踐，通過優化資源配置處理不同層級政府、不同區域內市場、不同類型學校、不同需求的社會群體之間的關系。仔細考察具體的政策文件有助于理解、把握政策制定的邏輯和軌跡，從而有助于為未來的政策制定提供參考。本文試圖通過對政策性文本的分析，歸納涉及高等教育體制改革、治理權限等重要課題的變化規律。通過對2007-2017年間國家出臺的政策本文分析，本文要回答的問題是：近十年來我國高等教育在政策制定上有哪些特征？

二、有關高等教育政策制定及政策文本分析的文獻簡述

過去的十年中，伴隨著我國高等教育事業的跨越式發展，高等教育領域的研究也日益豐富。大量研究涉及某一專題，如高等教育大眾化、高等教育國際化、高等教育體制改革、資源配置改革、高等教育投資體制改革、高等教育質量評估、高等教育治理現代化等。也有不少研究涉及高等教育事業發展微觀領域。但是，關于高等教育政策文本制定的研究并不多。僅有一些關于高等教育某一具體領域的政策研究，如中國高等教育改革與發展的政策工具分析[1]，產學研合作教育的政策分析[2]，我國高校創業教育的制度與政策選擇[3]，協同創新與高校創新人才培養政策分析[4]，民族預科教育政策的研究[5]，以及從教育政策看中國高等教育價值取向[6]等。

從研究方法看，文本分析法是一種在國際、國內政策研究領域廣為應用的方法。在國際上，已有研究者專題討論政策文本分析作為一種創新研究方法在高等教育研究中的應用[7]。有研究通過對政府文件中質量概念的分析揭示教育質量的意義和含義[8]，也有研究揭示文件、實踐和政策三者之間的關系[9]，還有的研究將內容分析用于高等教育政策分析[10]，并通過文本分析描述政策偏好[11]。在國內，有研究提出公共政策文本分析的理論框架[12]，也有研究開始定量分析我國高科技政策文本[13]，還有的研究集中闡述教育政策文本分析及其應用[14]，并較早將政策文本分析用于對我國高等教育政策制定的分析[15]。康寧在《中國高等教育資源配置轉型指標體系研究》一書中對1978-2008年高等教育體制領域文件文本進行了分析[16]。借助政策文本分析的方法，有研究回顧與反思中國高職教育改革與發展[17]，透視我國高新技術政策[18]，解析我國創業教育政策的價值結構[19],以及描述我國高考改革的價值取向變遷[20]。此外，研究者還通過政策文本分析，對我國民辦高等教育發展[21]、我國科技成果轉化[22]、“雙一流”建設的價值邏輯與實踐路徑[23]以及高等教育行政管理體制改革[24]等課題進行了有益探索。

但綜觀已有文獻，沒有發現專門針對最近十年國家高等教育政策制定的系統研究，也沒有使用文本分析方法對該課題進行的研究。相對于對具體政策內容的研究，對政策制定本身的研究更為重要，它相當于對思維過程的認知，在某種意義上是高等教育研究領域的一種元認知。因此，本文旨在填補這一研究空白。

三、研究方法

本研究采用政策文本分析的方法，對2007-2017年間中央政府關于高等教育體制改革的各類文件進行文本分析。按照該時段，我們收集了國家出臺的778件關于高等教育體制創新的政策性文件①。所獲得文件來源主要是教育部官網，還有少量來自財政部官網及中央政府官網。具體包括2007-2017年期間人大、中共中央、國務院、教育部和同級政府管理部門發布的有關高等教育的法律法規及政策性文件，也包括涉及與高等教育改革發展相關的政策性文件。不包含有關上屬部門的具體實施、通知要求、常規任命或一般備案形式之函文。作為公共服務政府改革的一部分，在國家近年來相繼出臺關于政府信息公開的條例后②，政府的政策文件發布公開比較規范，獲取途徑便利，因此，此次研究獲得的文件來源取決于政府信息公開可取性。

四、分析結果與討論

（一）發文量的類別和年代變化

本研究涉及的高等教育政策文件分為六大類別：辦學體制，管理體制，投資體制，招生就業，內部管理，教學體制。其中：辦學體制類（含民辦）政策文件有58件；涉及管理體制方面的政策文件有76件；有關教學體制（包括學位、學籍、考試、實驗室管理等）的政策文件有213件；關于內部管理體制（包括人事、分配、后勤、黨建、師資隊伍建設等）方面的政策文件有103件；關于投資體制（包括財務管理、收費、獎勵、貸款、基建等）方面的政策文件有108件；而涉及招生、考試、留學與畢業生就業創業體制的政策文件有220件，是政策文件體量最大的部分（見表1)。

表1 2007-2017年六類高等教育政策文件分布及所占的比例

從類別上來看，招生就業體制和教學體制方面的文件數量是最多的，都超過27%；投資體制與內部管理體制文件其次，占比接近四分之一；辦學體制和內部管理體制文件占比都在10%以下。對照改革開放后前30年的文件相關分析[16]，發現在兩個不同的時間段內不僅文件總量排序一致，而且比例基本一致。不過，近11年的招生就業體制與教學體制占比比過去高出近三個百分點，而前30年的投資體制與內部管理體制占比高出此次同類項近三個百分點。辦學體制與管理體制比例結構基本相當。也就是說，40年中這六類政策文件的發布數量占比排序沒有發生改變，只是招生就業與教學體制方面的文件數量大大超過以往。這是不是高等教育管理中的常態值得研究。

從年度上來看，發文的年度頻率呈現出明顯的特征。辦學體制、管理體制與內部管理體制類文件的出臺在2007-2015年間比較平穩，2016-2017年驟然增加。這兩年出臺的辦學體制類文件占11年總數的46.55%，管理體制類文件占11年總數的61.84%，內部管理體制類文件占11年總數的47.57%。投資體制類文件呈現出兩頭沉中間稀的狀況，2016-2017年出臺的文件數占11年總數的33.33%。招生就業體制和教學管理體制類年均文件數是17件與15件，而2016-2017年出臺的文件數分別是11年總數的29.09%與32.86%，且在各年的發文中這兩類政策文件數量都是排在前列。縱觀這11年的發文情況，發文最多的年份是2016年和2017年，發文量都遠遠高于年均數，兩年發文量分別占總量的17.10%與20.57%，接近11年發文總量的五分之一。辦學體制、管理體制與內部管理體制類文件在近兩年發文驟增的背后反映出中央政府治理及放權的改革力度。

（二）高等教育治理的權威部門

表2、表3都反映了中央相關部門在高等教育政策制定中的構成及相互關系。如表2所示，在10個中央一級或中央直屬的發布高等教育政策文件的機關③中，教育部在2007-2017年間所發的政策文件占總數的70.57%，教育部和其他部門聯合發文占總數的23.78%；全國人大、中共中央、國務院、中辦、國辦合起來的法規文件只占4.88%。如表3所示，2016年和2017年，教育部所發文件占11年發文總數的41.17%；國務院在2014-2017年中所發文件占11年發文總數的70.83%，如果加上2016-2017年中辦、國辦發文數，就占11年發文總數的77.42%。這一密集性發文特征與全局性改革相關，表明這屆政府更加重視高等教育領域，反映了中央主管部門對規模日益龐大的高等教育事業的管理模式傾向。另外，這一時期全國人大、中共中央、國務院和軍委以及國務院批轉的法規文件占8.44%，表明在改革發展的不同時期，高等教育一直都是中央重視并關注的焦點。

表2 2007-2017年間不同機構發布的高等教育政策文件分類別統計

表3 2007-2017年間不同機構發布的高等教育政策文件分年度統計

從我國政體及組織體例看，中央層面對高等教育政策制定的相關部門涉及全國人大及其常委會、中共中央、國務院以及所屬職能部門。《高等教育法》第一章第十三條規定④，國務院統一領導和管理全國高等教育事業。第十四條規定，國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為全國培養人才的高等學校。國務院其他部門在國務院規定的職責范圍內，負責有關的高等教育工作。同時，中國共產黨中央委員會作為全黨全國的最高領導機構，負有對國家重大戰略重要事項的決策決定權，因此，中共中央負有對高等教育的直接宏觀領導決策權。2018年3月21日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，提出組建中央教育工作領導小組，該小組秘書組設在教育部。這是新一屆政府在新時期加強國家教育優先戰略，在全國教育領導管理體制上的重要改革。由于改革開放前在計劃經濟體制下形成了高等教育主要由中央集中管理，同時涉及多個行業部門管理高校的格局，即使已改革多年，經過幾輪機構改革和政府管理體制變革，但沿襲傳統的多頭管理體制仍然制約著高等教育的不少方面。中央作出的這一黨政機構改革方案正是針對上述組織與制度創新不匹配所采取的重大調整。新機構改革有望根本解決這一多頭管理體制。

表2還顯示了2007-2017年間10個中央機關發布的高等教育政策在六個類別上的分布情況，其中：辦學體制方面教育部獨立發文占比為60.34%，教育部與其他部門聯合發文占比為20.69%，其他中央機關發文占比近19%；管理體制方面教育部獨立發文占比為73.68%，教育部與其他部門聯合發文占比為18.42%，其他中央機關發文占比近7.9%；投資體制方面教育部獨立發文占比為62.96%，教育部與其他部門聯合發文占比為30.56%，其他中央機關發文占比近6.5%；招生就業體制方面教育部獨立發文占比為80.00%，教育部與其他部門聯合發文占比為17.73%，其他中央機關發文占比近2.27%；內部管理體制方面教育部獨立發文占比為73.79%，教育部與其他部門聯合發文占比為19.42%，其他中央機關發文占比近6.80%；教學管理體制方面教育部獨立發文占比為64.79%，教育部與其他部門聯合發文占比為31.46%，其他中央機關發文占比近3.76%。上述數據表明，涉及這六類體制的高等教育政策文件，主要由教育部獨立發布，以占比從高到低排序依次為招生就業、內部管理、管理體制、教學體制、投資體制、辦學體制；其次是由教育部聯合其他部委發布的，以占比從高到低排序依次為教學體制、投資體制、辦學體制、內部管理、管理體制、招生就業；最后才是由其他中央機關發布的，以占比從高到低排序依次為辦學體制、管理體制、內部管理、投資體制、教學體制、招生就業。僅僅從這三個發文主管口徑來看，教育部自主能夠發文的依次順序與中央層面的依次順序多數成反向對應關系，越接近市場配置與學校內部事務的越由教育部門主管，但這類發文數量增大也值得分析；越是涉及辦學和外部管理體制以及投資體制的則中央及相關部門參與就多。比如，2017年7月，教育部、中央編辦等十四部門聯合印發了《中央有關部門貫徹實施〈國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見〉任務分工方案》的通知，具體涉及的部門包括教育部、中央編辦、國家發展改革委、公安部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、住房城鄉建設部、人民銀行、稅務總局、工商總局、銀監會、證監會。值得注意的是，投資體制類聯合發文較多是好理解的，因中央部屬公辦高校涉及專項資金及轉移支付等；但聯合發文中教學管理體制類卻排列第一位。詳細分析教學管理體制聯合發文的內容發現，雖然人才培養是高校的職能，但是近幾年社會經濟結構調整對人才培養有新的需求，市場的需求是高校人才調整的直接信號，中央對人才培養類別進行調整需要與其他部門協調商議。因此，怎樣將配置權限讓渡到區域地方是需要進一步探討的。還有一些教學管理體制類聯合發布的文件比重較大，值得研究。例如，教育部辦公廳、中央文明辦秘書局關于印發《全國高校文明校園測評細則》的通知，教育部辦公廳、國家衛生計生委辦公廳、國家中醫藥局辦公室關于報送深化醫學教育改革與發展有關材料的通知，等等。

（三）聯合發文較多的領域

表4列出在整個高等教育體制改革的政策性文件的聯合發布狀況。從表4可見，聯合發文占文件總量的四分之一。其中，聯合發文機構最多的為辦學體制類，達14家。聯合發文機構達到9家和8家的發生在招生就業體制領域，且該領域聯合發文數僅次于教學管理體制類的聯合發文數。這不僅反映了面對學生、面對市場需要，政府介入的頻率不是少了而是多了，而且也與大眾化后學生數量日益增長，為確保他們順利完成學業需要政府資助以及近年來政府重視高校創業教育與就業指導等有關。

表4 2007-2017年六類高等教育政策文件的聯合發布情況

首先，聯合發文最多的領域是教學管理體制。作為教育部主管的高校教學領域卻有這么多的部門介入，幾乎難以想象。教學管理體制作為2-3個部門聯合發文最多的領域，反映出高校在教學自主權方面仍然存在較多的外部約束性。其次，聯合發布數量較多的類別還包括招生就業體制、投資體制與內部管理體制。我國公辦高校占絕大多數，因而高等教育與財政部門、發改委的政策緊密關聯，與人事管理部門密切相關。教育部與財政部聯合發文在聯合發文總量中占比為28.38%，與發改委聯合發文占比為11.15%，與人力資源與社會保障部聯合發文占比為10.47%，這三個部門與教育部門的聯合發文占比達到聯合發文總量的50%。尤其值得注意的是，占發文總量24.81%的政策性文件都是聯合發布的，且教育部與其他部委聯合發布的文件占其中的96.35%。這意味著教育部在整個政策制定中，每4個文件就有1個要與其他部門協調。這既反映出高等教育牽涉國家重大戰略布局的關聯度增加，也與中央層面關于高等教育管理權限分布多頭以及涉及改革深水區的體制性矛盾愈加復雜有關。這一“四分之一現象”與涂端午研究發現的“多達50個以上部門協調發文現象”[15]是一個規律或是權威體制的特征，還是中央職能交叉與責任劃分不清，甚至體制改革不徹底、過多應該讓渡的管理權限沒有下放呢？雖然上級部門的文件不會簽會影響下級部門和高校執行的難度，但是實質上仍然還是中央層面高等教育管理職能劃分與放權沒有到位問題。按照我國政府機構上下管理的一致性，省級政府管理機構在執行中央政策中，勢必也同樣面臨省級同類部門的協商與發文程序。由此可見，制度創新在原有組織框架與程序中必定要經過來自各個方面的“制度耗散”。如果組織治理機制不能匹配相應的創新需求，所帶來的制度成本不僅僅只是制度誕生成本，還包括由于組織權限不清等造成的各式成本。這種“制度耗散”現象廣泛存在于改革深水區中各層級職能部門。因此，在鎖定的權限范圍下，制度創新周期與制度決策的層級與協調周期呈正相關，制度創新的活躍程度與制度決策的層級與協調周期呈負相關。

（四）審批性政策文本

表5統計了文件的四類屬性：政策性、審批性、備案性、法律性。政策類文件占總量的80.98%。在其他類別劃分中，直接標明審批或備案的文件才分類統計到這兩類中。實際在對政策性文件的性質劃定上，嚴格來說有不少在界別的邊緣上。雖然據不完全統計⑤，總量上審批類僅占16.45%，但其中教學管理體制類卻大大出乎意料，占審批類總量的57.03%。備案類文件僅占總量的2.06%。

表5 2007-2017年高等教育資源配置相關文件構成一覽表

教育審批制度與審批項目“原都是對高等學校辦學、廣大學生的權益有很大影響的管理措施”⑥。這意味著在過去的行政管理中，制定這些制度是從維護辦學主體和利益主體的角度出發的。這一出發點有一定的“合理性”，雖合法性不夠，但仍然長期影響著教育管理模式。所謂“合理性”，是指政府隨著改革波及的領域與項目的擴展，實施不少需要通過放權試點或引領改革來帶動的項目，逐步產生了不少各種形式的政府審批規則與項目，這是以審批配置增量改革最有效的方式。從改革初期制度設計的角度看，這似乎是政府在破除傳統行政配置上不斷推進改革的一個合理行為，因為這場改革不是一次性或一個部門介入，而是一場波及全國各個領域的制度重建，它呈現為漸進、反復、交錯的制度變遷過程。隨著改革進入深水區，加上法律制定滯后，政府間不斷新增的權力與責任邊界難以理清，利益集團與某些政府部門間形成了固化的利益格局。因此，政府長期審批行為的盛行有其深刻的制度背景。有不少學者認為，該制度是計劃經濟體制的制度安排遺留的[25]。但從上述分析可見，雖然計劃經濟時期也有審批制度，但大部分資源權力都以集中配置為主，放給下面的權力大多也是確定的，一切按計劃行事是計劃經濟條件下資源配置的主要方式，不可能有更多的審批項目。而改革后出現的審批制度從主觀意識上看，更多地呈現為政府主導改革意識的社會強化。一方面政府通過審批制度的過程性約束，強制并推行政府的改革意向；另一方面那些希望實行改革的機構和地區為了取得自主配置資源的份額，只有爭取并承受審批的“苛刻條件”，并“自覺”接受審批制度這樣的制度安排，才能獲取到原政府手中配置的資源并享受到先行接受審批的改革收益，因而才有了地方“跑步進京”的形象說法。從一定意義上說，審批制度是轉型期政府強制性制度變遷中必然導致的一種制度安排，是政府主動讓出配置資源權力，但又控制權力配置的一項改革成本。它的合理性只體現在主導改革的動機上，是在一種歷史演進中制度環境約束下生成的合理性[26]，實質上它“體現了以計劃手段推動市場的改革悖論”[25]。任何以監管行為出發的審批制度都以高昂的成本為代價，因為實行這類審批的前置條件通常是認為被審批者不具備自我約束能力，且認為政府組織審批的程序公正、公開、公平，用這類審批替代了自我約束生態環境的培育。是讓學術競爭的市場來選擇淘汰，還是依靠高昂的審批成本來淘汰；是把機制放在培育競爭約束的學術生態上，還是放在“過五關斬六將”的審批程序上；是讓學術激勵成為學術組織的內在動力，還是依賴外部學術行政力量推動。這些都是高等教育資源配置微觀層面制度創新的重要細節。

行政審批是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段⑦。改革開放前，在傳統的高度集中的計劃經濟體制下，行政審批成為政府廣泛運用于行政管理領域的一種國家管理行政事務的重要制度。隨著中國社會主義市場經濟的建立和完善，特別是2001年我國加入WTO后，行政審批制度存在的問題越來越突出，成了發展的體制性障礙。

政府審批制度的改革推進與政府組織機構改革相關。1981年以來，黨中央部門進行了4次改革，國務院機構進行了7次改革，逐步建立起具有我國特點的黨和國家機構職能體系。但是，一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位；一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理[27]。這說明改革不是一勞永逸的靈丹妙藥，部門利益隨著改革的擴大與深化，日積月累地固化形成的利益聯盟成了制度阻力。2013-2017年，每年取消和調整行政性審批事項沒有間斷過，不僅涉及中央政府與地方政府，還涉及社會組織與行業職業資格許可與認定等。至此，2013年以來國務院已公布的取消和下放國務院部門行政審批事項共分9批審議通過，取消和下放行政審批事項共618項，其中取消491項、下放127項。據公開報道，從2001-2017年，先后取消和調整行政審批事項共3115項。在這樣的制度背景下，教育部門同樣深度參與了這一改革。從2000-2017年，教育部先后取消和調整的行政審批事項達105項，占同期國務院部門取消和調整的行政審批事項總數的3.37%。2015年5月教育部發布的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》中提出了建立教育行政權力清單和責任清單制度。同時各地也開始運用這一工具對地方或高校內部進行清理，構建權責清單制度。

如上所述，我們看到了中央政府在行政審批制度改革上的成果，也看到教育部門其間改革的力度與成效。然而，由于法治和市場的不完善，政府與市場邊界以及政府間邊界的不清晰，特別是行政審批的“好處誘惑”，使得這一制度改革成為伴隨政府管理體制改革的長期任務。教育部門的行政審批改革同樣體現為對高等教育資源配置方式轉變的長期性、伴生性與共存性。隨著制度創新，新的審批會以新的形式出現，甚至與相應的改革舉措共生共處，我們并非都能完全意識到。

在分析2007-2017年高等教育政策性文本時，我們也與改革開放的前30年的高等教育政策性文本做了比較分析[16]。1978-2017年40年間中央有關高等教育體制的政策性文件總數為1343件。總體上，改革開放40年來的高等教育政策性文件具有連續性、可比性、也是有質量保證的。在改革開放不同階段，根據高等教育事業發展的特殊時期，政策出臺的密集程度是不同的。相對而言，1987年、1995年、1999年、2002年、2006年、2016年、2017年都是高等教育政策文件出臺較多的年份，而這些節點都與中央決定高等教育重大改革之后的相繼落實有關。縱觀近11年中發文最多的年份是2016年和2017年，兩年發文量分別占17.10%與20.57%，接近11年發文總量的五分之一。值得關注的是，辦學體制、管理體制與內部管理體制在近兩年發文驟增的背后反映出中央政府治理及放權的改革力度。因此，作為研究對象的一部分，能夠大概率反映整個制度轉型中中央政府對高等教育制度創新的基本面貌；同樣，這些政策性文件也反映了全國整個事業以及基層高校參與改革、貢獻制度創新的基本面貌。

五、結論

研究制度變遷的基本路徑之一，是研究國家正式制度在制度轉型中的變革。高等教育資源配置正是通過這一宏觀管理體制的政策制定逐步實現配置方式的轉型。定期觀測中央有關高等教育體制改革政策性文本的特征，了解六種分類體制內容的特性以及整個體制在正式制度走向上的特征，對自省、反思高等教育資源配置制度創新應有裨益。通過上述分析，得到以下幾點初步結論。

1．中央政府通過政策性文件配置資源的方式在數量比重與體制分類結構比重上占主導地位。盡管政府不斷在下放職能、轉變職能、廢止職能，并用新的職能方式替代了原有職能，但從結果來看，文件數量特別是針對高校微觀管理的文件比重仍然很大。盡管中央政府不斷在下放原有權力，特別是屬于學校的自主權，政府也通過職能轉變運用法律手段、經濟手段、備案手段、評估監管手段等管理模式，但是這些新管理的表現模式最集中體現為加大命名方式⑧、項目推動方式、評估監管模式。在2015年新修改的預算法出臺之前，中央預算外資金在教育領域使用中多數依賴著上述新配置方式。因此，在新管理模式下，基層高校想要獲取更多資金就要爭取更多的項目，由于中央項目具有路徑依賴的“鎖定”功能，使得后續項目具有獲得更多競爭力的基礎。因此，項目“治理”成為新的資源配置且表面更趨向“公平競爭”的模式，成為主管部門“引領性”“矯正性”“監管性”的通用手段。從具體文件分析可見，項目管理特征必然是管到基層、管到過程、管得更細，即管得更微觀。因此，過去，我們看到的是一個指導意見，現在我們可能看到是一個實施項目的管理手冊。這不僅大大增加了項目管理者對具體項目執行運作全過程的指導監管，而且使得學校更像工業流程中的工程項目，更多地將學術研究被納入有計劃、有預期、有目標的項目運行中。教育部發布的《2016年高等學校科技統計資料匯編》披露的64所中央直屬高校在當年的14.8萬個“學校研究與發展項目”中，共拿到約431億元的撥入經費。在地方1375所高校當年約24萬個“學校研究與發展項目”中，共獲得約293億元撥入經費[28]。這些驚人的項目數據在配置給高校更多資金的同時也同樣帶來更多的“副產品”，包括獲得項目需要投入的各種“附加成本”。這樣就不難理解為什么在學校內部管理與教學管理體制類型文件上，學校自主權在落地的同時，主管部門的文件卻日益增多。

2．理論上，文件的權威性和執行力度與發布層級有關，并非與發布機構多少關聯度大，但在基層，由于相關機構職權的確定性決定其一項政策執行的確定性，所以，實際操作意義上，后者比前者更重要。因此，在鎖定的權限范圍下，制度創新周期與制度決策的層級與協調周期為正相關，制度創新的活躍程度與制度決策的層級與協調周期呈負相關。占發文總量24.81%的政策性文件是聯合發布的；其中，越傾向高校內部管理的事務、越傾向由基層或市場配置的事務，中央層面的文件卻趨向要與更多部門協調。這意味著教育部在整個政策制定中，每4個文件就有1個要與其他部門協調，這既反映出高等教育牽涉國家重大戰略布局的關聯度增加，也與中央層面關于高等教育管理權限分布多頭以及涉及改革深水區的體制性矛盾愈加復雜有關。盡管基層反映，上級部門不聯合會簽會影響下級部門和高校執行的難度，但這實質上表明了中央層面存在管理職能交叉與責任劃分不清問題，甚至還表明體制改革不徹底、過多應該讓渡的管理權限沒有下放。

3．教育行政性審批文件仍然占據一定比重，而且在學校微觀管理上占據不小空間。教育審批制度與審批項目的建立雖合法性不夠，但是具有一定的“合理性”，這一思想長期影響著教育管理模式。從一定意義上說，審批制度是轉型期政府強制性制度變遷中必然出現的一種制度安排，是政府主動讓出配置資源權力，但又控制權力配置的一項改革成本。它的合理性只體現在主導改革的動機上，是在一種歷史演進中制度環境約束下生成的合理性。其實質是，它“體現了以計劃手段推動市場的改革悖論”。我們雖然看到了中央政府在行政審批制度改革上的成果，也看到了教育部門其間改革的力度與成效，但正因為法治和市場的不完善，政府與市場邊界以及政府間邊界的不清晰，特別是行政審批的“好處誘惑”，才使得這一制度改革成為伴隨政府管理體制改革的長期任務。

4．在大量獲取的政府發布的政策文件中，尚未尋求到有關教育政策評估的制度。雖然2017年5月國務院辦公廳印發了關于對省級人民政府履行教育職責的評價辦法的通知（國辦發〔2017〕49號），但是這是上對下的要求。建立教育政策評估制度是考察長期制度演進與階段性制度創新的公共工具。長期以來，我們只滿足于對政策執行的對象實施政策情況的評估，且這類評估的數量已達到數不勝數的地步，但是卻嚴重缺失對制定政策部門和政策本身的評估制度。雖然2015年以來，教育部門開始對《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》進行了中期評估，并提出對國家“十三五”規劃綱要開展規劃實施情況動態監測和評估，但我們并沒有看到評估后的意見反饋，且整個教育“政策執行評估是目前政策評估過程中相對薄弱的環節”[29]。即使評估了，既無法“保證政策評估的獨立性、規范性和法制化”，也無法“確定評估組織的權責體系，推動政策評估結論的應用，使評估結論與政策改進密切聯系起來”[29]。王蕊提供了發達國家政策評價制度建設的有關情況，如法國的《研究政策與技術開發的評估》、英國的《政策評估綠皮書》、加拿大的《評估政策》《評估職能指令》和《加拿大政府評估標準》、日本的《政策評估法》、韓國的《政策評估框架法案》等，都對政策評估主體、評估類型、評估程序、評估結果的使用和公開等內容做出了明確、詳細的規定，為政策評估提供了有力保障。美國每項教育法案都有專門針對該項法案的評估的章節，專門闡明有關的經費和規定等[29]。作為一個負責主導全國高等教育的中央主管部門，對自行確定的制度體系的自省將是政府公共治理能力建設的一部分，不光應在我國的教育法律法規中明確教育政策評估，建立教育政策評估制度，而且需要從過去的政策演進中分析制度創新的規律和特點，避免公共服務型政府在公共產品提供上越位、缺位、錯位。

注釋

①本研究收集的文件主要按照研究所需，即與高等教育體制改革相關的政策性文件，不包括全口徑高等教育范圍的文件。

②《中華人民共和國政府信息公開條例》經2007年1月17日國務院第165次常務會議通過，自2008年5月1日起施行。2015年1月23日，國務院已著手修訂《中華人民共和國政府信息公開條例》。2015年10月14日，教育部辦公廳關于進一步落實高校信息公開清單做好高校信息公開年度報告工作的通知。2016年2月17日，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于全面推進政務公開工作的意見》。

③中央人才工作協調小組、國務院教育督導委員會、國家教育體制改革領導小組辦公室均為2007-2017年期間新增加的內設機構。

④1998年8月29日第九屆全國人大常委會第四次會議通過。1998年8月29日中華人民共和國主席令第7號公布自1999年1月1日起施行。根據2015年12月27日第12屆全國人大常委會第18次會議《關于修改＜中華人民共和國高等教育法＞的決定》修正。

⑤指本研究主要選取的文件盡可能為政策性文件，不包括程序類的。

⑥見《教育部關于報送行政審批項目清理工作情況的函》（教政法函（2002）5號）。

⑦行政審批是行政審核和行政批準的合稱。行政審核又稱行政認可，其實質是行政機關對行政相對人行為合法性、真實性進行審查、認可，實踐中經常表現為蓋公章；行政批準又稱行政許可，其實質是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或實施某種行為，實踐中表現為許可證的發放。行政審核與行政批準經常聯系起來使用，只有符合有關條件才能獲得許可證，而且還需定期檢驗，如果沒有違反規定的情況出現，就由有關機關在許可證上蓋章，表示對相對人狀態合法性的認可。總之，行政審批是根據法律規定的條件，由實際執法部門來審核是否符合條件的行為。

⑧例如，在人才計劃上由中央部門確定的命名項目。我國在不同層級的組織中形成了一系列的人才計劃。目前，國家人才體系主要包括：兩院院士、千人計劃（海外高層次人才引進計劃）、萬人計劃（國家高層次人才特殊支持計劃）、長江學者獎勵計劃、百千萬人才工程、國家杰出青年科學基金、國家自然科學基金委創新研究群體學術帶頭人等。各地方也參照中央人才計劃推出了具有各地特色的配套人才計劃。