民辦學校分類管理改革的碎片化及對策
——基于整體性治理的視角

李文章

（廣東省教育研究院民辦教育研究室，廣東廣州510035）

2016年，全國人大常委會通過的《關于修改＜中華人民共和國民辦教育促進法＞的決定》（以下簡稱新法），正式確立了營利性與非營利性民辦學校分類管理改革的法律依據。隨后，國務院頒發《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），要求“地方各級人民政府根據本意見，因地制宜，積極探索，穩步推進，抓緊制定出臺符合地方實際的實施意見和配套措施”。2018年，《教育部工作要點》明確提出“加大對各地配套政策督察力度，推進現有民辦學校平穩有序分類”。落實分類管理改革，促進民辦學校分類發展，儼然是當前我國民辦教育領域的中心任務。然而，從實踐情況來看，地方貫徹落實新法新政不平衡，存在部分省份工作進展緩慢、配套文件仍未出臺、部分文件操作性不強等問題。因此，探究民辦學校分類管理改革緩慢的緣由，剖析分類管理改革進程中遇到的阻力要素，并提出相關解決策略，對促進新時期民辦教育健康發展具有重要的政策價值和實踐意義。

一、整體性治理理論分析分類管理改革的適切性

整體性治理的突出優勢之一是回應和契合了當前越來越復雜、多變、關聯的社會特征。民辦學校分類管理改革的復雜性決定了應從系統性、整體性的視野思考和推進分類管理改革。

（一）整體性治理理論的基本內涵

整體性治理20世紀90年代發端于西方國家，背景之一是盛極一時的政府新公共管理的衰微。新公共管理改革以市場化、分權化為核心特征，其在效率激勵等方面的作用明顯，但內在的缺陷也日益突出：強調個人市場利益，忽略社會公共價值；強調自主分工，導致各自為政，治理“部門化”“孤島化”“碎片化”等現象普遍，越來越難以適應世界的復雜性、動態性、不確定性。整體性理論體系創建者的代表人物是英國的佩里·希克斯（Perry Hicks）。希克斯在《邁向整體性治理》一書中，對整體性治理產生的背景、主要內容、目標等主題作了較為全面系統的論述。希克斯認為，整體性治理作為一種解決方式，針對的是在20世紀80年代和90年代初政府改革所強化的碎片化狀況，整體主義的對立面是破碎化。[1]2碎片化問題必須在設計合理的整體性工作程序中加以解決。[1]36整體性治理理論并不徹底否定和摒棄官僚制，而是對現有的官僚結構體系進行變革與升級。整體性治理“主張政府組織機構間通過充分溝通與合作，達成有效協調與整合，彼此的政策目標連續一致，政策執行手段相互強化，達到合作無間的目標”[2]。整體性理論有三大特征。一是注重公民需求和結果導向。突出以滿足公民需求為主導的理念，也就是“將個體的生活事件列為政府治理的優先考慮項目，將‘政府組織’的研究重點轉移到‘個體問題’的解決”[3]。二是注重整合。整合是“與新公共管理對立的回答”[4]，是針對新公共管理所導致的碎片化而提出的，整合的對象包括政策、規則、服務、監督、層級、功能等。三是注重協同。要求不同部門、不同主體之間建立規范化、制度化、常態化的深度合作交流，形成各種契約性的合作伙伴關系、網絡化結構等協調機制。構建部門協同機制，主要內容包括對話交流機制、利益分享和利益補償機制、誘導與動員機制等。

在整體性治理的視野中，政府改革方案的核心是通過政府內部的部門間及政府內外組織之間的協作達到以下四個目的：“排除相互拆臺與腐蝕的政策環境；更好地使用稀缺資源；通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起合作產生協同效應；向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務。”[5]作為一種新型的現代政府公共治理模式和前沿理論，整體性治理為全球政府改革、公共治理方式變革提供了新的觀察視域和新的路徑參照。

（二）分類管理改革的復雜性

分類管理，意味著對民辦教育利益格局的重新調整，對民辦教育制度體系的重新構建，對民辦教育發展戰略的重新布局。分類管理改革涉及方方面面，其復雜性、系統性主要表現為以下三個方面：

一是分類管理改革對象的復雜性。同經濟社會發展不平衡類似，我國各地區各級民辦教育發展迥異。第一，區域發展差異大。我國民辦教育區域發展極為不平衡，不同區域所面臨的問題不同。有的地方是民辦教育發展動力不足，有的地方則是民辦教育發展比例失衡；有的地方是民辦教育規模問題，有的地方是民辦教育質量問題。第二，學校發展差異大。不同層次、不同類型的民辦學校，所存在的問題不同。例如：民辦學前教育的主要問題是無證辦園、小作坊式辦學多，“小學化”模式嚴重；民辦中小學的問題是應試教育；民辦中職教育的問題是生存壓力大，招生困難，缺乏競爭力；民辦高等教育的問題是整體辦學層次水平偏低，科研及社會服務能力欠缺，缺乏高水平的一流民辦高校；民辦教育培訓機構的問題是數量龐雜，不規范，監管乏力；等等。

二是分類管理改革主體的復雜性。今天的中國教育改革不僅涉及物，更多地、更根本性地是涉及人，需要在多元主體、多重關系、多種矛盾中協調和整合。[6]民辦學校分類改革主體的復雜性，一是表現為主體面廣。既涉及中央政府，又涉及地方政府；既涉及教育部門，又涉及編辦、發改委、工商、稅務、民政、人社、國土、住建、公安、銀行、銀監會、證監會等眾多部門；既涉及民辦學校舉辦者、社會資本，還涉及民辦學校教師、學生及家長，以及社會企業等。二是表現為主體自身的多樣性。既有投資辦學尋求物質利益的理性經濟人，也有少數純粹捐贈辦學的社會道德人；既有滾動發展、逐漸壯大的民辦學校，也有一次性高標準、高投入、高起點的民辦學校。改革主體越是多元、復雜，主體間的相互牽扯、相互角力也就越頻繁。

三是分類管理改革任務的復雜性。這主要體現在分類管理所面臨的政策任務的綜合性和雙重性。例如：既要大力扶持民辦學校優質發展，提升民辦教育整體競爭力，又要妥善處理民辦學校與公辦學校之間的協調關系，防止此消彼長；既要支持民辦學校快速發展，擴充一定規模，又要規范民辦學校辦學秩序，注重民辦教育質量標準；既要大力吸引社會民間資本進入教育領域，增加教育資源和教育活力，又要防止資本綁架教育，避免教育成為資本尋利的工具；既要積極引導非營利性民辦學校的發展，吸引捐資辦學，也要公平對待營利性民辦學校的發展，給予適當的投資空間；等等。既要實現民辦教育發展的長期教育目標，也要兼顧民辦教育的短期市場目標。

二、整體性治理視角下民辦學校分類管理改革的碎片化表征

所謂碎片化，是指完整的東西散碎分裂成諸多的零塊。[7]具體到民辦學校分類管理改革，其政策碎片化可以理解為本應完整、系統、協調的政策內容、目標或過程由于主客觀原因而導致的零散狀況。目前，營利性與非營利性民辦學校分類管理改革實踐中存在較為明顯的政策碎片化問題。

（一）政策制定碎片化

政策制定作為政策過程的首要階段，科學合理的政策內容設計是保證政策順利實施的基礎條件。實施營利性與非營利性分類管理，是改革開放以來我國民辦教育領域的一次重大制度創新和變革，由此帶來的制度變化應是全方位的、全局性的、系統性的。所謂政策制定碎片化，是指在政策形成過程中，對政策內容的設計與構建缺乏統籌安排和系統思考，導致制度銜接性、配套性、完整性不足的現象。

目前，無論中央政府還是地方政府，在分類管理制度構建上都不同程度地存在政策碎片化問題。一是中央政府層面。由于各領域改革進程不一，現實中出現“各吹各的號、各唱各的調”的情況。譬如，關于營利性民辦學校融資問題，《擔保法》第三十七條規定，學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押。教育部等五部門印發的《營利性民辦學校監督管理實施細則》（教發〔2016〕20號）提出，營利性民辦學校舉辦者不得抽逃注冊資本，不得用教育教學設施抵押貸款、進行擔保。但2017年國務院辦公廳印發的《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發〔2017〕21號）提出，探索允許營利性的養老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資。又如，在頂層設計上，政策系統性存在諸多不足，表現為：新法修訂至今有近兩年，而作為新法重要配套文件的《實施條例》（修訂草案）目前仍處于意見征求及修改完善階段。從社會對修訂草案的反響來看，不同群體尤其是社會資本對集團化辦學、非營利性民辦學校的關聯交易等有關內容表現出較大分歧和爭論。從利益博弈的角度來看，《實施條例》（修訂草案）的最終出臺預計還需要一段時間。有《營利性民辦學校監督管理實施細則》，卻未制定“非營利性民辦學校監督管理辦法”；頒發的《關于非營利性組織免稅資格認定管理有關問題的通知》對非營利性民辦學校的稅務優惠已經明確，而對營利性民辦學校享受的稅收待遇仍不明確。二是地方政府層面。分類管理改革既是自上而下的，也是自下而上的。考慮到各地民辦教育發展和經濟社會發展的差異，中央將不少改革事項和權力下放到了地方政府，由地方因地制宜地制定本地的實施意見和配套文件。然而，受國家政策和地方政府自身等因素的影響，不少地方政府在民辦教育政策的制度設計上缺乏整體布局、周密考慮。截至2018年7月，全國22個省（自治區、直轄市）制定了地方《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，1個省制定了民辦學校分類登記和營利性民辦學校監管管理實施辦法。但是，同時又制定了分類登記、監管等相關配套細則的地方政府卻寥寥無幾（詳見表1）。僅有上海、浙江、陜西、河南、江蘇、海南、廣東等7個地區同步出臺了如民辦學校分類登記、營利性民辦學校監管實施辦法等部分配套文件。其中，出臺配套制度最多的省份是浙江省，共制定了7個相關政策文件。對大多數地方政府而言，落實民辦學校分類管理改革的任務才剛起步，更為關鍵性的政策細則，特別是現有民辦學校舉辦者高度關心的補償或獎勵、稅費繳納、分類登記、法人類型變更等問題，都亟待通過地方配套政策予以一一細化落實。

表1 各地民辦學校分類管理改革文件制定情況一覽表

（二）政策執行碎片化

再好的政策，缺乏強有力的執行力也是徒有空文。就民辦學校分類管理改革而言，政策執行的關鍵主體是各個地方政府。政府作為一個社會公共組織，其內部根據分工不同而形成不同的行政組織機構。理論上，各部門都應該是教育改革發展支持的子系統，但實踐中各部門都有其對本部門工作的獨特理解，在政策實施中往往都自成體系。所謂政策執行碎片化，是指多元政策主體基于自身局部利益考慮，在政策落實中各自為政、缺乏相互協同，導致政策落實缺乏合力的現象。政府碎片化最突出的一個特征是部門分割。許多部門在處理教育問題或進行教育政策制定時，習慣于從自身的政策體系出發，相互通融、協作與配合不夠，以至于教育部門的問題難以解決，教育政策的創新性不足。[8]

相比其他教育改革，民辦學校分類管理改革主體的多元性特征尤為明顯。除了業務主管直接對口的教育行政部門外，還牽涉其他諸多部門。例如：加大對民辦教育的財政扶持，涉及財政部門；落實稅費優惠等激勵政策，涉及稅務部門；實行差別化用地政策，涉及國土部門；實行分類收費政策，涉及物價部門；等等。因此，落實民辦學校分類管理改革，離不開相關政府部門的協同配合。但是，這種協同配合往往會遇到極大的部門利益阻力。這是因為，不同的政府行政部門之間既有分工，也有合作，有統一的政府公共利益，也有自身的部門利益。一個政府部門一旦成立，就會形成自身利益和權力的固化自利性傾向。面對分類管理改革，部門的利益和立場決定了各自不同的態度和傾向。缺乏非教育行政部門的支持，部際關系的碎片化，是目前各地方政府實施分類管理改革普遍遇到的障礙。

從各地政府貫徹落實民辦學校分類管理改革情況的報告來看，承擔政策執行任務的具體責任部門一般是各地政府的教育行政部門，教育行政部門為牽頭單位，其他如財政、工商、稅務、民政、國土、公安、銀行等13個部門作為成員單位參與配合。由于部門的自我中心主義與碎片化傾向，其他部門多是從自身部門的局部利益出發來思考分類管理政策的安排--對有利于增加本部門權力和利益的事項，則積極支持推動；而對可能給本部門增添義務或削減利益的事項，則希望輕描淡寫。作為同級政府行政職能部門，教育部門與其他相關部門處于同等的組織層級和權力層次，并沒有要求其他部門如何落實相關政策的強制性權力。相反，由于教育部門對外在資源的依賴性，在同其他權力或資源分配部門的交往中一般處于較為弱勢狀態。教育部門在溝通協同其他部門時難度較大，缺乏話語權。結果是，在政策執行上，尤其是落實民辦教育各項優惠扶持政策上，教育部門多是“有心無力”，在其牽頭起草的政策征求意見稿中很多良好的制度構想，在征求意見過程中往往被其他部門視為“不合適”之內容建議予以刪除。如，不少省份反映，相關部門參與配合力度不夠，由于職能、著眼點、政策理解各不相同，對教育部門提出的制度創新難以形成共識，在怎么管理、怎么支持等問題上存在不少分歧，部門協同作戰意識薄弱。

（三）政策監控碎片化

監控是政策執行過程中的基本環節。政策監控即對整個政策執行過程的監督和控制，進而采取懲罰或獎勵的手段督促政策執行。囿于公共政策本身、政策資源、政策環境以及政策執行主體自身等多種因素的共同制約，政策執行過程難免出現曲折和變形。保證政策執行真正落到實處，監督控制是不可或缺的一環。所謂政策監控碎片化，是指在對政策執行的監管控制過程中存在的監管主體不足和問責機制不健全的現象。

反思營利性與非營利性民辦學校分類管理改革，其政策監控碎片化主要表現為兩個方面。一是監控主體較為單一。從目前已開展的有關民辦教育改革發展的督查工作看，對分類管理改革落實的監控主體主要是中央政府部門。2017年12月，教育部會同工商局、稅務局、人力資源與社會保障部等部門，組織人員對安徽、廣東、四川、浙江、云南、北京等6個地區開展了關于鼓勵社會力量興辦教育及有關配套改革任務落實情況的實地督查工作；2018年5月，中組部、教育部組織開展了全國民辦學校黨建工作督查工作。作為廣大民辦教育利益相關者的非政府組織或個人，缺乏參與監控各地政府落實分類管理改革的合法渠道和機制。二是監控懲戒機制不齊整。政府部門在關于鼓勵社會力量興辦教育及有關配套改革任務落實情況的實地督查工作中發現了地方政府在政策落實中存在的問題。例如：有些地方推進力度不夠，對一些關鍵問題和重點環節還存在認識誤區；有的省份想等著國家再給些政策、定定調子，或者看看其他省份的情況再出臺本省文件；等待、觀望、畏難情緒不同程度地存在；等等。但督查結束后，對地方政府貫徹執行中央決策部署不力、政策落實懈怠與滯后等問題，中央政府并未啟動相應的問責機制或采取相應的懲罰舉措，督查與問責之間缺乏有機統一。

三、民辦學校分類管理改革的整體性推進策略

實施分類管理，堅持差異化扶持，是今后一段時期內我國民辦學校改革發展的基本導向。然而，實現分類管理改革的目標和初衷絕非一日之功，需要廣泛探索、廣聚智慧。從整體性治理范式出發，民辦學校分類管理改革應把握以下對策和思路：

1.完善政策體系，強化分類管理制度文件構建的系統性

民辦學校分類管理改革是一項系統性、整體性工程，牽一發動全身。實施營利性與非營利性分類管理，表面上是兩種不同民辦學校法人類型的產生，背后帶來的卻是對不同類型民辦學校制定更具針對性、差別化的監督管理體系和服務政策框架。

落實分類管理改革，不僅僅是制定單一的某個文件，而是構建一個結構嚴密、鏈條完整、相互銜接的復雜政策體系。具體來說，中央政府層面，應加快完善《民辦教育促進法實施條例》的修訂工作，抓緊研究制定營利性民辦學校稅收優惠、非營利性民辦高校財務監管、獨立學院發展、民辦高等學校內部治理等政策文件，繼續完善民辦教育改革與發展頂層規劃，為地方政府落實民辦學校分類管理改革奠定基本政策依據和方向指引。地方政府層面，各地應根據新法新政的精神要義，在做好“規定動作”的前提下，充分發揮地方政府教育改革發展的統籌權和國家給予的分類管理政策自主探索的活動空間，從實際出發，緊密結合本地民辦教育發展實際情況，除了制定出臺作為主導的“1”地方實施意見外，更為迫切的是要盡快制定與實施意見相關的“X”配套文件，如《現有民辦學校終止時補償和獎勵辦法》《民辦學校過渡財務清算辦法》《民辦學校退出機制》《民辦學校財政扶持辦法》《民辦學校收費政策》《民辦學校財務管理辦法》《民辦學校年度財務、決算報告和預算報告報備制度》《民辦學校信息強制公開制度》《民辦學校違規失信懲戒制度》《民辦學校第三方質量認證和評估制度》《民辦學校先進表彰獎勵制度》等系列制度文件，推進區域民辦教育制度創新，形成政策疊加效應。

完善上述民辦學校分類管理政策體系，提高政策法規文件的科學性、針對性、操作性、實效性，在政策制定過程中應把握兩個基本要求。一方面，注意政策之間的一致性。所有政策文件之間不能相互矛盾，目標不能相互抵觸，內容不能與其他法律制度相沖突。另一方面，注意政策設計的協調性，要樹立系統整體的思維方式，使各種政策手段形成相互協調的政策網絡。

2.整合部際關系，提升分類管理改革執行的協同性

由于不同的政策執行機構具有不同的職責范圍和管理權限，不同的政策執行人員在知識、經驗、智力、觀念、利益、性格和觀察問題的角度等方面存在差異，在政策執行過程中難免出現意見分歧、利益矛盾和沖突摩擦。因此，執行機關內部以及執行機關之間的整合是政策有效執行的必要前提條件之一。[9]

從中央到地方全面推進民辦教育的分類管理改革，是一項復雜的系統工程，需要各級政府、相關責任部門的密切配合。[10]應以整體性政府理論為指導，在堅持分工與合作并重的原則下，重塑政府民辦學校分類管理改革落實工作機制，加大政府部門之間的協調與合作效度。首先，建立邊界清晰、配置合理的部門職權。長期以來，政府在民辦教育管理中存在的失位、缺位、越位現象，以及相互推諉的治理弊端，其根源在于部門或部門內部之間的民辦教育管理權力分配不清、責任落實不明。因此，解決分類管理政策執行碎片化問題，關鍵任務是理順政府部門民辦教育管理權力結構，厘清各部門及部門內設機構在管理與服務民辦教育改革發展中的權責邊界，從法律上對部門民辦教育政策制定權力進行科學配置和清晰界定。其次，建立健全部門綜合治理協調機制。有分工必有合作。應成立由政府相關部門共同組成的跨部門的協作治理機構，統籌處理涉及多部門的復雜事項，協商解決民辦教育發展中的重點難點問題。目前，國家層面已建立部際聯席會議制度，各地政府也要建立健全區域民辦教育綜合治理協調機制，加強直接性的面對面對話，強化部門之間及教育部門內部的政策溝通網絡，整合行動資源，建設風險共擔、相互協同對接的合作伙伴關系，形成共同應對復雜事務的聯合行動能力。再次，建立政府部門政策信息共享平臺。在本質上，協調需要數據和信息的聚集、分離和重組，以及新的、共享的知識生成。[11]目前我國政府各部門對民辦教育改革發展的認識存在較大差異，由此導致了不同部門對民辦教育發展的不同態度和政策選擇，部門間信任程度低。可通過設立網絡化、電子化的區域民辦教育信息共享和大數據平臺，解決政策信息不對稱問題，發現部門政策間的差異或沖突，增進部門之間的理解和信任，進而達成協作意愿，這是協同治理的重要信息基礎。

3.健全監控機制，提高分類管理改革結果的實效性

由于公共政策本身、政策資源、政策環境、政策執行機構以及政策執行主體自身等多種因素的共同作用，現實的公共政策執行過程不可能總是一帆風順的。相反，它常常會遇到種種不確定性、風險和危機，出現政策執行走樣，甚至造成政策執行失敗。而且，政策的執行從來不是一成不變、一勞永逸的，需要結合實踐情況，根據反饋情況不斷進行調整、修正和更新。因此，加強對地方政府民辦學校分類管理整個政策執行過程的監控和指導具有重要意義。

政策監控應貫穿于分類管理改革的整個過程之中。針對目前民辦學校分類管理政策監控存在的問題，政府應從三個方面健全政策監控機制，促進分類管理改革政策目標的實現和政策效率的提升。一是增強政策監控主體的多元性。單個的政府主體不是現代治理，非政府組織或個人的參與治理是整體性治理的應有內涵。民辦教育改革發展，事關整個社會教育發展大局，攸關廣大人民群眾的教育利益，需要社會共同參與，需要人人共同支持。開展分類管理政策監控，除了主要的政府行政組織和人員監管主體外，還應吸納民辦教育中介組織、社會傳媒、人民群眾等非政府組織和個人，提高監控主體的廣泛性、代表性、多元性。二是提高政策監控活動的系統性。政策監控不是孤立的靜態活動，而是多樣化、多環節的動態系統活動。既要開展政策制定的監控，也要開展政策執行、評估、終結的監控；既要加強事前監控，也要重視事中、事后監控；既要實施自我監控，也要開展他我監控；既要實行總體目標的監控，也要實行重點內容的關鍵點監控。三是建立嚴肅的責任追究制度。加強對各地政府及部門落實情況的督查力度，將各地支持民辦教育發展、推進分類管理情況列入地方政府深化改革的重點任務和政府督查臺賬，從根本上提高各級政府部門對民辦教育的支持和重視程度。對于落實民辦學校分類管理改革政策不積極、不作為、選擇性執行或象征性執行的政府部門或個人，要進行嚴厲問責，予以懲罰，以維護國家推進分類管理改革政策的嚴肅性和權威性。