從上海走向全國的住房公積金制度

采訪：黃金平 許 璇 整理：許 璇

時間：2018年3月28日

[口述前記]

沈冠軍，1936年4月生。1984年至1993年任上海市建委副秘書長，1993年8月至1996年7月任市建委副主任，1991年任上海市住房改革委員會主任、上海市公積金管理中心主任。先后主管全市的住房改革、住宅建設和房地產開發等工作，曾親歷市委、市政府決策住房制度的全過程。

1949年解放初期，上海的人均居住面積只有3.9平方米，人口是400萬左右。從新中國成立到1979年這30年間，全市的職工住宅是由市財政統一投資、統一建設、統一分配的體制。要租、住房，都要向房地局登記。這是前30年的一個體制。這種無償的低租金住房投資和分配體制存在著很大的弊端：一是投資有去無回；二是由于無償分配而帶來需求無限膨脹；三是低租金無法維持自身的維修；四是容易造成分配中不正之風，再加上國家財力有限，住房供求矛盾日益突出。

從“誰家孩子誰家抱”到“三個一點”

針對住房制度，早在1980年4月，鄧小平同志就說過，要考慮城市建設住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。時任上海市委第一書記陳國棟說，住房是天字第一號問題，是個爆炸性的問題。1980年，中共上海市委召開住房工作會議，對計劃經濟體制下的住房投資和分配機制作了相應的改革，明確企事業單位職工的住房問題由本單位負責解決，凡是有條件的部門和單位都要從內部挖潛，自建職工住宅，也就是我們通常說的“誰家孩子誰家抱”。這個方針提出后，實際上是體現了從過去的一元投資變為兩元投資，住房建設資金從單一的地方財政投資改為由政府和企業共同投資的機制。各單位的積極性較高，所以上世紀80年代起形成了一個各單位各系統自建住宅的高潮，自建的住宅自己分配、安排。企業投資的比重大幅度上升，成為住房投資的主渠道，80年代住房的年竣工量從年平均70萬平方米上升至300萬平方米，1989年竣工住宅達470萬平方米。

但是到了90年代初期，年新建設住房面積反而下降了，只有370萬平方米，比1989年下降了100萬平方米。朱镕基同志時任上海市委書記兼市長，他看到這個年新建住房量大幅下降，也很著急。他說“房改勢在必行，不改不行”，認為住房制度已經到了非改不可的程度，不改的話老百姓的住房問題就沒有解決的希望。改的方向可以概括為“三個一點”：政府出一點，企業出一點，個人出一點，共同解決住房問題。投資體制從兩元結構轉變到三元結構。住房改革方向基本確定了之后，朱镕基同志親自率領考察團到香港和新加坡，去調研他們住房建設的相關情況，詳細了解他們解決住房問題的途徑和辦法。隨后，我們作為具體執行部門，也組團去新加坡、香港進行考察。學習過程中我們了解到，香港由政府投資建房，然后供應中低收入家庭，由房屋署來負責，價格比市場價低三分之一。至于新加坡，70%的民眾住房都是政府提供的，但也不是無償，自己住房也要靠自己的力量來解決，它較早實現了中央公積金制度，基本上實現了居者有其屋，當年的人均居住面積已經達到十幾個平方米。

我們對國內的住房改革先行單位也進行了走訪，還到國家建設部、體改委，做了一些調研，表達了上海老百姓這么一個想法，上海對全國做了那么多貢獻，但是市民的住房還那么艱苦。在這個基礎上，又做了組織準備，由分管城市規劃管理工作的倪天增副市長負責，由市建委老領導葉伯初同志牽頭，成立市住房改革調研小組，起草房改方案。

在全國率先施行公積金制度

通過近半年的努力，房改方案初稿基本形成，主要內容是五句話：推行公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會。其中，推行住房公積金制度是基礎。

1990年底，在征求各方面意見的基礎上，根據朱镕基同志的要求，組織全體市民進行關于住房改革的大討論。我們把方案初稿在《解放日報》《文匯報》等報紙上全文公布，發動全體市民進行討論。討論下來，方案基本確定后，我們制定了實施細則，并做好相應準備，搞了個試運轉。這是在向中央匯報時，中央給出的建議。當時找了幾個區，先行實施幾個月，進行空轉，模擬運行，即一切工作都按照方案的各項規定來做，但不涉及實際的貨幣，不展開資金支付，通過運轉來模擬方案實施過程中會出現哪些問題。在試運行過程中，朱镕基同志每個星期都找我們開會，關心進展情況，并對方案進行逐條研究，逐字逐句琢磨。

1991年2月，《上海市住房制度改革實施方案》經市第九屆人民代表大會常務委員會第24次會議原則批準，上海正式啟動住房制度改革，出臺“推行公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會”五位一體的房改方案。4月，《<上海市住房制度改革實施方案>實施細則》頒布實施，出臺《上海市公積金暫行辦法》《上海市公房提租和補貼實施辦法》等14個實施細則，住房制度改革在全市全面推開。其中，建立公積金是建立住房新制度的核心。住房公積金是一種長期性的義務儲金，它是由個人按收入一定比例繳交資金，職工所在單位也按相應比例繳交資金，兩者均歸個人所有，專項用于住房消費支出。因此，公積金具有義務性、政策性、保障性和長期性等特征。

在實施中要解決的一個關鍵問題是公積金繳交的渠道，由什么機構來具體操作。最初我們設想成立住房儲蓄銀行，負責公積金的繳交管理、放貸。但是這個成本很大，并且我們建設系統也沒有金融人才管這個事情，所以我們還是委托金融單位去做。我們找到中國建設銀行，它們愿意成立專門管理機構，出錢買設備，增派人員負責管理運行。現在看來，建設銀行很有遠見，僅當時全市就有幾百萬人和幾萬個單位去建行開戶，繳交的公積金金額也在不斷上升，至2017年底，全市累計繳交公積金總額已達到8100億元，我估計再過兩年，這個數字要上萬億了。公積金基數每年隨著工資的提高在不斷地上升，有些單位還有補充公積金，所以這個總額在不斷增加。公積金的交、貸的手續都是由建設銀行來負責，我們給它管理費。建行還成立了房地產信貸部，專門有窗口負責公積金的歸集。

為了加強對住房公積金的管理，1991年5月，市公積金管理中心成立，主要職能包括：負責管理和運作全市住房公積金的歸集、提取和使用；負責住房公積金核算；負責住房公積金的保值增值和歸還；負責編制歸集使用計劃和執行；依法履行行政處罰職能。

上海的住房制度改革也不是一帆風順。當時對于為什么要實行公積金制度，為什么解決職工住房要單位交相應比例，有些單位思想上還沒有轉變過來。我們規定，這個公積金是一個強制性的長期性的住房基金積累機制，并且單位交的這個公積金要屬個人所有。這一點很多單位就想不通。還有一個問題是一些近年來虧損企業，職工工資也發不出，更別提要交公積金，這是一個突出的矛盾。我們實行暫緩繳交公積金的政策，等到企業經營好轉了再實施；但是這個暫緩要取得職工代表大會認可，因為這個暫緩繳交損害了職工的利益。對于企業繳交的公積金歸個人所有的問題，我們的觀點很明確：就是我們長期以來實行的是低工資制，職工的工資沒有包括住房結構成分。所以現在拿出5%來補貼給職工，實際上是體現了結構工資當中住房成分的架構。

另外，當時有這么一種理論，認為住房公積金解決不了什么大問題，公積金比例小，基數低，百分比也低。其實，這是一種缺少長遠眼光的觀點。另外，當時新華社有兩個記者，到上海來了解房改方案的情況。后來寫了個內參，它的基本觀點是認為上海房改方案走入歧途。后來我們為了這個事情，專門到國家體改委，做了一次詳細的匯報，說服了他們。說我們這個是市委、市政府決策，全體市民討論認可的，經過市人大常委會通過的，至于這兩個記者的意見我們作為參考，再加上我們實施一段時間再看看成功與否。什么東西都要實踐，實踐是檢驗真理的唯一標準。

隨著房改制度的推行，中央住房改革領導小組覺得上海這個方案很好。1993年12月，第三次全國房改工作會議召開，讓我們介紹經驗。會后，全國來上海取經的單位很多。1994年4月，國務院頒布了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，決定全面推行住房公積金制度。1994年11月，財政部、國務院住房制度改革領導小組、中國人民銀行聯合下發了《建立住房公積金制度的暫行規定》。

住房公積金制度建立之初，大家的工資水平比較低，個人的公積金賬戶金額有限，對于個人買房解決不了問題。我們采取按單位繳交公積金總額向單位自建住房提供貸款。所以公積金最初的功能是支持單位建房融資。當然，這里也有一個問題，如果貸款還不出來怎么辦。我們當時就建立了追溯制度，企業如在還款期倒閉，就通過法律途徑來解決。即企業倒閉后進行國有資產清算時，第一還款人是公積金中心。那么一旦出現壞賬，公積金也有自己留存的保險基金來處理。

1994年起，公有住房集中出售階段，全市累計出售了190萬套左右公房，其中將近三分之二約114萬戶職工家庭在購買公有住房時使用了住房公積金，有力推進了住房制度改革。進入新世紀以來，住房公積金制度功能轉向全面支持個人購房貸款，截至2017年11月底，累計向全市242.61萬戶職工家庭，累計發放個人購房貸款7028億元。公積金購房貸款利率比銀行的商業貸款低，但是有額度限制；光靠公積金貸款還不夠的，可以疊加商業貸款，這就是我們說的組合貸款。這樣結合起來以后，也提高了銀行的積極性。現在，住房公積金功能進一步拓展，積極支持廉租房等保障性住房建設和經濟適用房貸款。從2015年起，在本市沒有購房的職工都可以提取公積金支付房租，住房公積金的使用范圍更加廣泛。

2004年3月，上海市成立了住房公積金管理委員會。主要職能是對本市住房公積金的重大政策、重要事項進行決策審批，批準增值收益分配方案的各項工作。

“公積金，讓我獲得了新生活”

公積金制度建立二十多年來，無論是對于新的住房體制的建立，群眾住房條件的改善，還是房地產市場的發展，都起到了很大的推動作用。

這一改革首先是停止福利性實物分配，建立與市場經濟相適應的雙軌住房體制。構筑了適應市場經濟體制要求的城鎮住房新制度，逐步建立起了與市場經濟相適應的住房體制以及房地產交易、權屬登記、稅收、中介服務等一系列配套制度。并且改變以國家、單位為主的住房投資建設與管理模式；改變了城鎮住房投資嚴重不足的情況，促進了住房建設和投資，擴大了住宅建設規模，住房供應主體開始變得多樣化，市民“等、靠、要”的住房觀念發生根本轉變。

其次，極大改善了市民的居住條件。上世紀90年代初，市區人均居住面積僅為6.6平方米，住房困難問題非常突出。住房制度改革實施后，住房的投資建設及供應量大大提升，居民住房狀況得到明顯改善，至2017年，市區人均住房建筑面積已達到36.7平方米。記得有位小伙子，用公積金買到新房后，激動地告訴我們說，“住房公積金，讓我獲得了新生活”，因為沒有婚房，女朋友差點和他分手；經朋友提醒，可以用公積金貸款買房，他非常順利地買下了龍華附近的一套獨用的新房。還有一位朋友告訴我，剛工作的時候，從每月工資里扣除近百元的公積金，心里很不舒服，覺得就那么一點點的工資，要扣掉這么多。到買房子的時候，用上公積金里的錢，享受了低息的貸款，不由得感謝上海率先建立起的住房公積金制度，甚至還比養老保險統籌早了1年；尤其是她還享受到了14萬元的裝修貸款，更是覺得解了燃眉之急。

再一個是形成房地產一、二、三級市場聯動格局。1996年，上海以已售公有住房上市交易試點為突破口，出臺搞活房地產二、三級市場的相關規定，大大促進了存量住房的流通，適應了居民改善居住的需求，有效提高了房地產市場的活躍度。住房制度改革對上海房地產一、二、三級市場的形成，起了很大的推動作用。

作為我國住房公積金制度的首創城市，上海公積金制度建立以來，也在不斷創新制度發揮作用。一方面，支持“四位一體”住房保障建設。2009年以來，按照國家新要求，上海積極開展利用住房公積金結余資金貸款支持保障性住房項目建設。另一方面，支持職工多層次改善住房條件需求，研究出臺了困難家庭提取住房公積金支付房屋租賃費用、物業管理費用等政策。

另外，值得一提的是利用市場資源推進制度創新。鑒于住房公積金是封閉式、以繳定貸的管理模式，2015、2016年，房地產政策和利率不斷寬松，住房市場異常火熱，住房公積金也被動出現大規模資金流動性緊缺，最高當月的缺口達到350億元左右，年度總資金缺口達到800多億元，造成貸款發放時間不斷延長，社會風險隱患較大。中心積極研究推進創新，經管委會審批，報住建部、人總行和財政部同意，以盤活信貸資產向市場發行資產證券化籌集392億元資金，同時通過與銀行合作采取公積金貼息貸款，解決350億元資金，多管齊下平穩解決了大規模流動性不足，滿足了廣大繳費職工的購房需求，降低了購房成本，也開辟了事業單位比照金融機構通過市場融資的新途徑，市公積金中心獲得上海市人民政府頒發的金融創新一等獎。

總體而言，建立公積金制度的改革是成功的。它提高了職工可支配的住房消費收入，這是個長期激勵機制，是個不斷的積累過程，額度也在不斷增加，一定要堅持公積金制度，并且應該做得更好，不斷完善。再一個，公積金制度在創新上可以再做文章。像公積金所有權是屬于個人的，最初的時候只適用于購房，現在使用范圍也擴大了，裝修、房租、物業管理費、翻修都可以。將來發展到一定階段，當住房問題基本解決，也可以考慮用于其他方面。比如，生大病的治療費用，這是一筆很大的花銷，醫保卡里面的醫療費可能也不夠，可以使用公積金賬戶中的余額。在新加坡，公積金可以用于醫療，也可以支付到國外求學學費，就像一卡通一樣。我們有一個深切的體會，任何改革要取得成功，對老百姓的切身利益，只能做加法而不能做減法！

責任編輯：周奕韻