從地方債務問責看隱性債務處置

8月底，國務院辦公廳印發《地方政府隱性債務問責辦法》，與此同時多地也出臺化解隱性債務的方案。

目前披露的違法違規舉債行為主要集中在違規承諾上，包括違規出具承諾函、承諾以財政資金償還債務和承諾回購。另外，銀保監會對金融機構參與地方違法違規舉債的監管也從很早就開始了，監管的重點主要有兩點：一是金融機構違規發放政府融資平臺貸款；二是違規接受或要求地方政府提供擔保。

海通證券首席經濟學家姜超認為，問責機制的建立將約束地方隱性債務擴張，這也意味著化解存量債務將更多依靠地方政府“自力更生”。

從時間上來看，2017年起銀保監會對金融機構參與地方違法違規舉債擔保的監管開始變得嚴格，問責數量也明顯上升，而且銀保監會對金融機構的問責可以具體到個人，如宜良縣農村信用合作聯社違規向平臺公司發放社團貸款的相關責任人就受到了警告和罰款。

事實上，各地省級政府在2017年的省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告中就已經開始披露各市縣存在的違規舉債現象。部分省份披露的具體的違法違規舉債擔保現象有以下幾點：一是部分市縣采用BT模式、政府購買服務等方式進行了不規范融資；二是一些政府單位違規向企業進行借款；三是一些平臺公司通過棚改等項目舉債政府債務；四是一些政府通過質押公益性資產進行融資。

總體來看，各地方政府披露的違規舉債方式與中央披露的相近，但無論是地方還是中央，披露的數量和涵蓋范圍仍相對較小。

目前存量債務風險的化解依靠兩種途徑：一是新一輪隱性債務的擴張（如2015-2017年PPP和政府購買服務新增隱性債務）；二是依靠地方政府財政支出或處置資產的收入。

“地方官員要用基建拉動短期經濟和就業，欠的債下任來還，所以地方政府隱形債務不斷擴張。由于缺乏問責機制，在違規新增隱性債務的成本極低的吸引下隱性債務規模仍迅速增長。問責機制的建立將降低上述投融資沖動，政府新增隱性債務的意愿將大大降低。”姜超說。

7月以來積極財政意圖明顯，但基建投資仍在探底，雖然今年新增了1.35萬億元專項債，但姜超測算，過去三年隱性債務年均增量高達8萬億元左右。姜超指出，專項債增加難以抵消隱性債務的萎縮，而隱性債務問責機制的實施將對隱性債務擴張形成抑制，從而持續拖累基建投資。

2017年初，國家開始嚴查地方違法違規舉債現象，并通過審計署（披露違法違規舉債現象）和財政部（披露違法違規舉債問責結果）進行披露。2017年12月以后，財政部公布的地方政府問責結果數量明顯提升。

姜超表示，問責機制不會加強政府對于存量債務保剛兌（剛兌就是剛性兌付，指的是投資某個理財產品到期了，必須、必然、必定要按照先前約定的本金和利率進行返還）的意愿。姜超從三個方面進行了解釋：一是存量債務如果由前任所舉借，屬于歷史遺留問題，終身追責原則下，現任無需對其負主要責任；二是如果是在2017年7月以前舉借，由于國內的追責機制一般遵循新老劃斷，政府對防范新增債務的積極性將明顯高于化解存量債務；三是現有的問責案例來看，國家層面尚未出現因存量債務出現風險而進行問責的案例。

從問責的違規債務舉借時間來看，多發生在2015年至2017年7月之間，即2015年新預算法實施之后到2017年全國金融工作會議召開之前。

姜超強調，中央政府對違法違規舉債的整改要求十分嚴格，所形成的隱性債務或者違規債務需要全部清除。

值得注意的是，對地方違法違規舉債擔保負有直接責任的責任人，大多受到了行政撤職或降級處分，其中部分直接責任人被移送司法機關依法處理。

“2018年7月以前在進行問責時候涉及的時任責任人相對較少，而近期的問責中幾乎都涉及了對時任責任人的處罰，這反映了‘終身問責機制有所加強。”姜超說。

（文/劉璐 來源/經濟觀察網）