優化營商環境視閾下“放管服”改革的邏輯與推進路徑
——基于世界銀行營商環境指標體系的分析

文｜宋林霖 何成祥

營商環境優化是以習近平同志為核心的黨中央提出的經濟發展新方略，也是十九大之后“放管服”改革的新目標。營商環境涉及到經濟、政治、文化、社會、生態等一般環境與政企關系、勞動力市場、金融機構等具體環境。在2015至2017連續三年的“放管服”改革電視電話會議上，李克強總理均提到中國在世界銀行營商環境報告中的排名變化，并以此來衡量國內放管服改革的進展，提出“營商環境就是生產力”。營商環境作為改革過程中出現的新熱詞受到各級政府的高度關注。但是，國內改革的強勢推進與世界銀行的營商環境報告排名存在較大差距，從2014至2017年，中國從96名升至78名，2018年仍是78名。國內鮮有文獻關注營商環境與“放管服”改革之間的關系，相關理論解釋不足。那么，究竟是什么原因導致了中國的“放管服”改革效果與營商環境指標評估結果之間的差異？與世界排名靠前的國家相比，中國政府營造優良營商環境能力的差距在哪些方面？下一步的改革中，如何加強政府優化營商環境的能力？本文試圖通過世界銀行營商環境指標體系的分析予以初步回應。

一、招商環境至營商環境的概念演變

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央準確把握我國經濟發展的階段性特征，提出經濟新常態的戰略構想，同時也對我國經濟發展提出了新要求。在我國市場經濟日益完善，社會組織發育日益成熟的背景下，為解決招商引資存在的根本問題，政府適應從招商引資向優化營商環境的角色轉變，學習“造環境”的新本領。

“營商環境”作為專業術語經世界銀行研究為公眾所熟知。為衡量各國營商環境情況，從2003年起，世界銀行每年都會發布一份營商環境報告，通過開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、執行合同以及辦理破產十個指標，對經濟體的中小企業營商環境進行全面評估并排名。基于對世界銀行衡量營商環境的指標體系分析，本文認為營商環境可理解為在一定時期內，某一經濟體政府為改善國內經濟以及拉動對外貿易，通過政治、經濟、法治及對外開放等多領域的系統改革，所營造的影響投資主體從事商業活動的經濟環境、政治環境、文化環境、法治環境以及國際化環境等各種環境的有機復合體。

二、優化營商環境的指標體系特征分析

世界銀行為了衡量各國營商環境情況，推動各國積極制定有利于商業活動的監管法規，特此成立Doing Business小組，負責營商環境指標體系的構建，并從2003年起每年發布一份營商環境報告。營商環境報告作為世界銀行的旗艦產品，由全球頂尖科研團隊進行持續跟蹤研究，經過15年的不斷完善，建立的指標體系已經相對成熟、穩定。營商環境報告選取190個（2018年最新數據）經濟體中的一個大城市，超過1億人口的選取兩個大城市，通過搜集、計算指標體系的相關數據，對經濟體的營商環境進行排名，并對營商環境指標體系的變化（見表1）以及一些國家營商環境的改革進行說明。

經過15年不斷調整，世界銀行的營商環境報告通過的數據收集，從最初的5項一級指標（開辦企業、員工聘用與解聘、執行合同、獲得信貸和辦理破產）、20項二級指標，逐步完善到現在的10項一級指標、43項二級指標。上述10項一級指標可大體從便利化、法治化和國際化的維度分為3類，一類是側重于衡量企業在創設、發展等生命全周期的復雜程度和費用支出，包括開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、納稅等5項指標。一類側重于反映對于企業的法治保障程度。包括獲得信貸、保護少數投資者、執行合同、破產辦理等4項指標。一類是側重于反映國際化的程度，主要指跨境貿易。

（一）營商環境指標體系的便利化屬性。世界銀行對于營商環境便利化的衡量主要體現在手續、時間及成本三個方面。手續通常是指中小企業完成特定運營環節與外部的互動次數。手續的數量與營商環境的優劣成反比。世界銀行不僅會公布各個國家相應指標的手續數，而且還會公布每個國家手續的具體內容。時間一般以天為單位進行計算，對于時間計算的起止點，世界銀行都有嚴格的規定，例如辦理破產，所測量的時間段就是從公司違約之時開始，直至其拖欠銀行的款項部分或全部償付之時結束。各方可能采取的拖延戰術，比如提出拖延時間的申訴或延期申請等，均考慮在內。此外，從交易成本理論來看，任何制度的運行都需要成本。成本的大小對于企業的運營起到關鍵性作用，因此合理控制制度成本是營商環境便利化的重要方面。世界銀行對于成本的衡量采用百分比進行計算，通過研究各國法律法規及企業運營，針對各項指標采用具體的計算方法。

表1 世界銀行營商環境指標體系

（二）營商環境指標體系的法治化屬性。推進改善監管法規是營商環境報告的宗旨。良好的監管法規，一方面要有完備的制度，建立起透明、可執行的規則，另一方面要有高效的監管程序。營商環境指標體系對這兩方面都加以衡量：它所包括的指標，一部分用來衡量關于獲得信貸、保護少數投資者、執行合同和解決破產等法律法規的完善程度；另一部分用來衡量企業生命全周期監管程序的公正程度。需要注意的是，監管法規的數量少并不意味著監管實施的質量好。以辦理施工許可證為例，如果經濟體缺乏相關法規或者有法規而不執行，那么得分就不高。就某些指標而言，更好、更完善的監管意味著會得到更高的分數，例如在保護少數投資者中，對關聯方交易的披露要求越嚴格，得分就越高。因此，法治化的營商環境，一方面需要建立推動市場交往和保護公眾利益的法律法規，另一方面要具備低交易成本的監管程序。同時，經濟體需要在“提供良好監管規則”和“保持企業活力”兩個方面保持動態平衡。

表2 中國與新加坡、新西蘭、美國的營商便利化比較

（三）營商環境指標體系的國際化屬性。營商環境指標體系的國際化，主要體現在指標的對比借鑒性以及便于各國貿易的對接性。對比借鑒性是指營商環境指標體系的指標選擇來自企業生命周期的必備階段，全球經濟體的企業實際運營中都會經歷指標階段，因此選取的指標經過量化后，在各個國家具有可比性。同時各國政治經濟體制雖有不同，對于指標實際操作內容規定也不盡相同，但是技術性的相互借鑒對于改善營商環境具有重要意義。例如將開辦企業的相關程序在網上公布，甚至在互聯網上完成相關審批，歐美等發達國家已經完成相關進程，中國正在進行“互聯網+政務服務”的改革，對于非洲相對落后的國家就具有重要的借鑒意義。便于各國貿易的對接性主要體現在指標體系相關數據的公開透明性上，從跨境貿易指標來看，任何商品的跨國交易都需要首先在國內獲取單證（以電子或者書面方式呈現的與貨物相關的所有信息），并在港口或邊界裝卸以及報關報檢過程中提交單證，以完成商品的跨境交易。世界銀行對于相關程序時間和成本的數據公開，有利于提高跨國交易效率，減少雙方貿易摩擦，推進經濟全球化進程。

三、新加坡、美國、新西蘭與中國營商環境的比較與啟示

新加坡在2007-2016年連續十年居于全球榜首，2017、2018年，新加坡居于第二位。新西蘭營商環境排名一直保持前三位，2017、2018年更是超過新加坡，成為全球最適宜營商的國家。美國作為傳統發達國家在2006-2018年營商環境排名中，穩居在3-8位。因此，本文選取新加坡、新西蘭、美國三個國家與我國營商環境進行對比。

（一）便利化環境的對比。營商環境便利化與實踐操作層面結合的最為具體，也更便于量化，因此世界銀行對營商環境指標體系的便利化屬性搜集的數據最為詳實。表2反映了中國與優良營商環境國家在手續、時間、成本三個維度的營商便利度對比，通常數值越低，代表國家營商便利度越佳。從圖表整體分析來看，我國各個指標的數值都普遍高于其他三個國家，表現最差的是辦理施工許可證和獲得電力兩個指標，這兩個指標在三個維度上都呈現絕對高值。其中在我國辦理施工許可證需要247.1天，而新加坡僅需要54天，在我國獲得電力的成本為人均收入的356%，是新加坡（25.3%）和美國（23.7%）的十余倍。此外，手續、時間及成本三個維度密切相關，通常三個維度的數據呈正相關，即指標所用手續越多，用時也就越長，相應的成本也就越高，但由于各國基本國情不同，三個維度的國家間對比未必遵循正相關規律。以開辦企業為例，我國與美國在開辦企業手續上大致相同，但用時卻多出17.3天。究其原因，美國開辦企業所辦理的6道手續，其中提交公司基本信息、登記失業保險等4道手續都是通過網上辦理，而我國7道手續都是通過線下辦理，這說明我國正在進行的“互聯網+政務服務”改革，還需要進一步深化落實。此外，我國在開辦企業過程中的部分手續用時過多，其中僅申請營業執照一項就需要7天，這已經超過其他三個國家在開辦企業的全部用時（新加坡2.5天、新西蘭0.5天、美國5.6天）。這個差距表明我國近年來開展的商事制度改革，雖被世界銀行于 2015年、2017年、2018年記錄為進步舉措，但與優良營商環境國家相比，仍有較大提升空間。

（二）法治化環境的對比。商業活動的開展需要政府提供完備的法治環境，使企業能夠在公平的市場中充分競爭，同時保護私有產權，以最小成本解決商業糾紛，引導企業健康發展。在知識產權保護方面，新加坡擁有健全的法律體系，自1995年始，先后出臺專利法、商標法、設計注冊法、版權法、集成電路設計保護法、屬地品牌保護法、植物品種保護法等多部法律。在《2017年世界銀行營商環境報告》中，新加坡在保護少數投資者指標上居全球首位。美國是全世界知識產權保護最好的國家之一，擁有完善的立法體系，并得到強有力的執行，此外，大多數州都制定了本州的知識產權立法。我國是世界專利申請第二大國，2016年我國受理發明專利、實用新型專利和外觀設計專利達到346.5萬件，其中發明專利133.9萬件相當于美國、歐洲、日本和韓國的總和。但是我國對知識產權的保護還不夠，山寨現象橫行，制假售假屢禁不止，知識產權的維權成本過高。在糾紛調解方面，新加坡、新西蘭、美國作為有著法治傳統的國家，都已建立相對完善的司法審判制度，幫助企業解決利益糾紛，同時大力推行替代性糾紛解決機制，用最小成本和沖突解決商業糾紛。而我國建立市場經濟的時間相對較短，解決商事糾紛的法律法規體系不完善，尤其對國際商事糾紛解決缺乏經驗。此外，我國非訴訟解決機制應用不到位，大量的協商、調解由于沒有法律效力，因當事人的反悔作廢，反而浪費社會成本。

（三）國際化環境的對比。新加坡擁有亞洲最廣泛的自由貿易協議脈絡（FTAS），已與中國、美國、新西蘭、歐洲自貿協會、澳大利亞、韓國、日本等世界主要經濟體簽署自由貿易協定。新加坡政府致力于打造國際化營商環境，簽署避免雙重征稅協議，確保所有在新加坡成立的公司公平征稅。同時與其他經濟體達成36項投資擔保協議（IGAS），以保護新加坡企業在國外的合法權益。新西蘭是《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》（P4）的發起國之一，這也是《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）的前身，與歐美國家有密切的經濟合作。新西蘭政府采取措施鼓勵跨境貿易，簡化進出口行政審批，提高效率并降低成本。美國在國際貿易中扮演著重要角色，在美國倡導下，2013年美國與歐盟等20個WTO成員國正式啟動《國際服務貿易協定》（TISA），美國于2013年6月和歐盟正式啟動《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》（TTIP）的談判，在雙邊領域，美國于2012年4月22日公布了2012版《雙邊投資協定》（BIT）的示范文本。與此同時，近年來以美國主導的西方霸權為壓制我國經濟發展，“諸（多）邊服務業協議”“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”“跨太平洋伙伴關系協定”等國際主要貿易協議框架，都將我國排除在外。由于歷史原因，我國仍存在著與WTO規則不一致的法律法規，營商慣例和通行規則與國際通用標準還有差異，這些問題會阻礙國際貿易往來并產生貿易摩擦。

四、基于優化營商環境目標的放管服改革推進路徑

（一）建設透明高效的政務環境。政府作為優化營商環境的主體，其自身革命是改善營商環境的關鍵。我國政府應繼續深化行政審批制度改革，推進簡政放權，同時提高政務服務水平，打造“陽光”政府、服務型政府，從而建設透明高效的政務環境。一方面深化行政審批制度改革，加強頂層設計，從行政職權體系的合理分工出發，精簡事項，優化流程，公開各級政府各部門審批事項清單。全面推行“一個窗口”受理和限時辦結制度，參照《行政許可標準化指引（2016版）》進一步規范審批服務全過程。繼續推進“互聯網+審批”建設，要打造大數據橫縱貫通的全系統審批平臺。在橫向上，便利審批數據在各部門之間的互聯互通。在縱向上，中央政府加強頂層設計，實現中央政府與地方政府以及地方政府之間審批數據的交換、共享。逐步實現大部分審批事項網上辦理。繼續推進商事制度改革，在全面落實“五證合一”“一照一碼”的基礎上，開展“多證合一”的試點工作。另一方面，打造“陽光”政府、服務型政府，“陽光”政府要求其管理過程向社會公開，提高政府的透明度和公眾參與度。我國政府是一個超大的信息庫，所以“陽光政府”首先就意味著政府信息共享。其次，陽光政府也是廉潔政府，將行政權力暴露在人民監督之下，將能從根本上解決權力尋租問題。各級政府要高度重視和加強網上和實體兩個政務服務大廳，堅持“三集中、三到位”的改革思路，強調“用戶視角”，加強行政許可標準化建設等一系列配套改革。

（二）建設公平正義的法治環境。優良營商環境需要公平正義的法治環境“護航”，一方面應加強知識產權保護。逆全球化浪潮的到來，中國繼續保持自己的貿易大國地位的關鍵在于創新。同時，當前國內經濟發展也需要深入實施創新驅動發展戰略，推動實體經濟優化結構。鼓勵創新需要加強知識產權的保護。習近平強調，“產權保護特別是知識產權保護是塑造良好營商環境的重要方面。”因為知識產權不具有排他性和獨占性，如果不采取強制的方式即通過知識產權制度來保護企業研發主體對研發成果的占有權，研發成果很容易成為公共產品，任何經濟主體都可以同等的享有研發成果，這樣將極大降低企業創新的積極性。因此，政府需構建更加嚴格的知識產權保護體系，完善相關法律法規，樹立知識產權保護意識，打造知識產權強國。另一方面應完善商事糾紛解決制度。健全商事糾紛非訴訟解決機制，如協商、調解、商事仲裁等形式。培育多元包容的社會文化，力圖通過雙方談判的方式以最小成本解決糾紛。同時提高解決商事糾紛訴訟效率，在全國分區域設置專門的商事法院，對于小額糾紛案件采用快速通道程序處理。

（三）建設競爭有序的市場環境。競爭有序的市場環境為企業家提供平等競爭的“舞臺”。政府要處理好與市場的關系，在釋放市場活力的同時，為市場運行提供完備的制度環境，優化市場準入機制，健全市場監管體系。首先，尊重市場本身的內在規律。政府在發揮好宏觀調控作用的同時，不能濫用政府權力在國際或國內貿易中保護特定群體利益，發揮市場在資源配置中的決定性作用。其次，優化市場準入機制。對行業領域進行系統梳理，建立市場準入負面清單制度，對法律法規未禁止的領域，允許各類市場主體進入。強化市場準入機制的公平性，凡向外資開放的領域，保證國內民間資本的同等競爭機會。降低市場準入門檻，清除妨礙國內外資本進入市場的障礙，在一定時期可以適度放寬條件吸引國際資本進入，同時創造條件鼓勵民間分散資本進入市場，釋放萬眾創業的活力。最后，健全市場監管體系。制定市場監管規則、流程和標準，強化市場監管科學化、規范化。健全市場監管責任制，使監管責任到部門，必要時責任到人。創新監管方式，結合互聯網和大數據分析技術，實現智能監管，及時發現企業違法違規行為。

（四）建設互利共贏的國際化環境。當前，貿易、投資保護主義潮流再次興起，TTP、TTIP等排他性區域化機制不斷浮現。中國作為世界大國，應主動承擔起推進全球化的責任，以更加開放的胸襟與國際接軌，加強自貿試驗區建設，擴大與世界各國的經貿合作。一方面，建立與國際接軌的營商規則體系。主動對接國際慣例和通行規則，引入國際通用的行業規范和管理標準，加強在國際經貿規則制定方面的主導權，支持企業積極參與制定國際標準，建立與國際接軌的營商規則體系。調整我國法律法規使其與WTO規則相符，貿易雙方遵守WTO規則以減少商業糾紛，同時在逆全球化的背景下充分運用WTO規則來維護本國企業利益。另一方面，繼續推進自貿試驗區建設。在自貿試驗區推行準入前國民待遇，將國民待遇延伸至投資發生和建立之前，吸引外國投資者在國內開辦企業。在穩步發展現有自貿試驗區的基礎上，增加自貿試驗區試點，利用自貿試驗區優勢，打破國際貿易壁壘，應對當前全球化危機。與此同時，擴大與各國經貿合作。通過“一帶一路”倡議，加強與沿線國家（多為發展中國家）的合作，充分發揮我國在基礎設施、工業方面的優勢，拉動沿線國家相關產業發展，同時增加我國外貿出口量，形成良性互利合作。繼續加強與歐美發達國家以及新興經濟體貿易往來，通過貿易促進生產要素充分利用、優勢互補，提升我國的國際聲望和國際地位。

優化營商環境，是順應政府改革需求的重要目標，承載著行政體制改革的新責任與新使命。世界銀行營商環境指標體系的研究，為我們較為科學地定位政府與市場關系的改革起點提供了參考維度和用以運營優化營商環境的具體藍圖。但是，任何一個指標體系都會有其局限性和價值偏好，因此，下一階段，研究者應針對中國的實際情況，歸納和梳理世界銀行營商環境報告中的指標選取規律，構建與世界接軌同時適用于衡量和反映中國改革的指標體系，指導中國實踐，解決中國問題，并加強與世界通用的評估指標體系對話的能力。

（據《中國行政管理》2018年第4期）