推進公共服務供給側結構性改革的研究

韓琳

摘 要：針對大連市公共服務領域存在著體制機制難以適應人民日益增長的美好生活需要和不斷提高的高質量服務需求的問題，必須完善政府購買公共服務制度，建立競爭性的公共資源配置機制；積極發展社會組織，構建多元主體協同的公共服務供給機制；健全公共服務供給的資源保障機制。

關鍵詞：供給側改革；公共服務；公共管理

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）09-0073-02

習近平在黨的十九大報告中明確提出了“加快推進基本公共服務均等化”目標，在讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進的過程中，必須堅持推進公共服務領域供給側結構性改革，突出改革重點，完善運行機制，堅守公平底線，提升基本公共服務均等化。

一、大連市公共服務供給領域存在的主要問題

目前在公共服務領域存在著體制機制難以適應人民日益增長的美好生活需要和不斷提高的高質量服務需求的問題，同時，在城鄉之間、區域之間、群體之間還存在著巨大的不平衡性甚至不公平性。

（一）公共服務供給市場化程度不足，公共資源競爭性配置機制尚未形成

政府是公共服務天然的供給主體，可以通過財政保障，并采用多種方式提供公共服務。“行政性單一主體秩序”使得承擔公共服務供給主要責任的地方政府過度依賴中央政府的激勵與約束。面對政府的低效和財政支持不足的弊端，先進國家均主張引入市場機制改進政府公共產品供給機制，但我國公共服務供給的市場化程度明顯不足。主要表現在我國現行的財政體制，只明確了中央政府與省級政府間的轉移支付制度，對省以下轉移支付制度未做明確規定，一般性轉移支付往往規定資金用途，而專項轉移支付一般要求配套資金，這些使得地方政府不能根據實際情況使用資金，難以自主提供充足的公共服務。根據《大連統計年鑒（2017）》，全市一般公共預算支出870.3億元，其中社保、教育、醫療衛生、文化體育、農林水、城鄉社區、交通運輸、住房保障等公共服務相關的支出合計完成633億元，占財政支出的72.7%。由于缺少對地方政府公共服務資金使用的監督和績效評估，資金的使用率普遍偏低，甚至在某些領域仍然存在權力尋租現象，導致了地方政府公共服務的無序和混亂。

（二）社會組織發展不足，多元主體供給機制尚未形成

目前大連市的社會組織發展已經走向了健康、規范的良性軌道，截至2017年底，全市登記備案的社會組織總數是14 072個。其中社會團體1 459個、民辦非企業單位3 870個、基金會9個，行業協會511，備案的社區社會組織8 734個。由于社會組織具有志愿性、公益性、獨立性、非營利性等特點，不易受利益驅動的影響和長官行政意志的支配，便于解決一些特定的社會問題。而且社會組織自下而上的服務機制使其具有貼近基層、貼近人民群眾的優勢，能對人民群眾的需求做出及時反應，提供公共服務。但是社會組織內部存在局限性，易出現如財務管理、組織管理、人事安排和決策監督等問題，無法單靠自己的力量來推動公益事業的發展，只能作為政府的補充方式。

（三）公共服務供給的基礎設施保障機制嚴重滯后

在我國，公共服務基礎設施建設城鄉之間存在明顯較大差距。根據中央農村工作領導小組對城鄉基本公共服務和公共投資的研究，發現人均財政投入在村、鄉、鎮、縣級市、城市之間的比值是1：2：3.8：10.7：16.1，城市人均財政投入是村的16倍余。在大連市，根據市財政局2017年決算數據，社保、教育、醫療衛生、文化體育、農林水、城鄉社區、交通運輸、住房保障等公共服務相關的支出合計完成679.3億元，增長7.3%，占財政支出的73.8%。由于地方政府對公眾需求缺乏應有的重視，導致基本公共服務供給與民眾現實需求脫節：一方面是基本公共服務供給不足，不能滿足民眾日益增長的需求；另一方面是基本公共服務供給的錯位與無效，提供了民眾并不需要的服務，而民眾急需的服務卻不能也不愿提供。

（四）社會工作專業人才培養和激勵機制欠缺

公共服務能力提升的瓶頸在于人才。但在大連市明顯存在著公共服務專業人才隊伍建設不足問題。現存的社區社會工作專業人才隊伍的建設面臨缺乏教育培訓，基本待遇水平低，缺乏激勵機制等問題。來自大連市民政局的數據顯示，截至2016年，大連市社會工作專業人才總量達到2.5萬左右，其中具有社會工作者職業水平證書的人才2 712人，2017年上升為3 192人，僅占社會工作專業人才總量的12.8%。

目前駐大連市的省屬高校中僅有兩所大學開設了社會工作本科專業，年均畢業生不足百人。根據高校調研我們也發現，超過70%的社會工作本科專業受訪大學生認為從事本專業薪資水平低，畢業后會選擇轉行。同時根據社區調研我們發現，超過90%的受訪社區社工自認為工資水平處于中等以下水平。

二、對策建議

（一）完善政府購買公共服務職能，實施負面清單管理模式，建立競爭性的公共資源配置機制

隨著政府公共服務范圍的日益擴大，公共服務提供主體也呈現出多元化發展趨勢。中共十八屆五中全會的建議指出，“創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦，能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。”這為深化公共資源改革特別是政府財政資源的配置方式的改革指明了方向，關鍵就在于探索如何更好地改革資源配置的具體路徑和制度安排。

首先，政府應承擔起責任，發揮好市場機制在資源配置中的決定性作用，發揮公開競爭制度在公共服務領域的應用效能，讓更多有意愿且有實力的國有企業、民營企業以及社會組織進入公共服務供給領域，通過政府購買以及政府和社會資本合作來實現公共資源配置得更加公平，提升供給效率，提高人民群眾的獲得感和滿意度。其次，盡早出臺政府購買服務的負面清單。通過負面清單明確政府購買服務中暫時不宜由社會力量承擔的公共服務，其他則對社會力量全面放開，改以往的“市場準入”為“市場禁入”，使政府部門的工作更加集中于事中和事后的監督，通過降低準入門檻、簡化準入手續，縮小政府權力的運行范圍，最大限度地減少政府權力對市場經濟的不當干預。還要采用科學的績效考核手段，加強政府績效考核，努力提高政府行政效能，并探索建立第三方考核評估機制來提高公共服務效能和水平。此外，還應參考借鑒國外先進經驗，結合國情特點與地區經濟發展階段，總結地方經驗，綜合使用多種政策框架內提高公共資源綜合效益。

（二）積極發展社會組織，構建多元主體協同的公共服務的供給機制

黨的十九大報告中指出，要“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”這對于社會組織的發展方向具有戰略性和前瞻性意義。

第一要培育多元主體供給機制。公共服務的供給側結構性改革強調政府、市場和社會組織之間的緊密結合，通過多元主體的共同參與，打破過去政府唱“獨角戲”的局面，來保障公共服務的有效供給。同時，政府要對自己承擔的公共服務職能進行全面梳理和評估，適時適當地從一部分適合社會化的公共服務中退出，“抓大放小，應退盡退”。第二是創新政社協作機制。推動公共服務供給方式的多樣化，繼續推進政府向社會組織購買公共服務，并逐步繼續加強政府與社會資本合作（PPP）。同時，鼓勵發展志愿和慈善服務，包括推進志愿服務立法，建立健全志愿服務記錄制度，探索建立志愿服務時間銀行儲蓄、志愿者保險制度等，加快志愿服務制度化、規范化發展。此外還要積極發展“互聯網+公共服務”，以網絡基礎設施作后盾，搶抓互聯網機遇，轉變政府管理職能，利用信息技術，為人民群眾提供更方便快捷的公共服務。第三，完善政府購買公共服務機制。一方面完善公共服務領域市場準入應立法規制，應盡早制定政府購買公共服務以及政府和社會資本合作的相關法律法規，以保證公共服務信息的公開透明。防止權力尋租，貪污腐敗，官商勾結。另一方面通過立法規制對于參與公共服務供給的社會組織，要對其資質進行明確的要求和考察，如健全的組織結構，獨立的財務管理制度，固定的辦公場所等。

（三）健全公共服務供給的資源保障機制

一要加強基礎設施建設。與城市目前公共服務發展水平相比，與廣大農民對美好生活的期待相比，農村地區有些公共服務基礎設施仍然十分薄弱，區域間差距仍然較大，仍然是全面建成小康社會和新時代社會主義現代化的突出短板。為了進一步實現城鄉融合發展，農村地區的公共服務基礎設施必須得到應有的提升。如設置便于居民使用的文化、體育健身、休閑、保健等公共服務設施，繼續建立和完善社區的老年之家、圖書室、多功能活動室、培訓室等社區公共場所，并在開放時間和服務范圍上更加人性化。二要加強公共服務專業人才隊伍建設，制定和完善《公共服務人才規劃》，結合公共服務人才隊伍發展現狀，確定目標，堅持原則，以人才培養為基礎，以人才使用為重點，努力建設一支數量充足、結構合理、素質優良的公共服務人才隊伍，提供人才和智力支持。同時完善政策配套，努力形成以人才庫建設、社會組織登記管理建設、社會服務行業規則建設、崗位設置管理、人才考核評價、社會監督激勵為重點的完整配套的政策制度體系。三要加強電子公共服務體系建設。首先通過推動電子政務建設推進公共服務電子化；其次通過電子信息技術建設“智慧型”服務體系；最后力爭突破電子公共服務的被動回應性特征，推進積極主動的個性化公共服務。

參考文獻：

[1]習近平.習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話[N].人民日報，2016-05-10.

[2]錢紅.完善農村公共服務體系的思考[J].中共云南省委黨校學報，2005（5）.