徐圩新區(qū)工業(yè)用地出讓管理問(wèn)題研究

蔣路遙 吳偉

摘要：隨著我國(guó)工業(yè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，工業(yè)用地效率低下或者圈而未用的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，工業(yè)用地出讓及使用過(guò)程的監(jiān)管不到位、缺乏政策引導(dǎo)的情況進(jìn)一步加劇了工業(yè)用地的供需矛盾。在此背景下，開(kāi)展徐圩新區(qū)工業(yè)用地出讓管理研究，以期找到一個(gè)相對(duì)平衡合理的工業(yè)用地出讓管理方式，旨在為工業(yè)用地出讓監(jiān)管提供積極的理論借鑒作用。

關(guān)鍵詞：徐圩新區(qū)；工業(yè)用地出讓；監(jiān)督管理；改進(jìn)策略

現(xiàn)階段，中國(guó)的工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷提高，大量建設(shè)項(xiàng)目的入駐必然導(dǎo)致工業(yè)用地量大大增加，加劇土地的供需矛盾。在種種行政干預(yù)的作用下，工業(yè)用地出讓的“招拍掛”工作更加流于形式，市場(chǎng)配置作用不斷減小，缺乏健全的監(jiān)督管理機(jī)制進(jìn)行約束，直接導(dǎo)致工業(yè)用地需求規(guī)模的迅速擴(kuò)大和低效利用。在此背景下，國(guó)家不斷重視對(duì)工業(yè)用地的管理調(diào)控，出臺(tái)多項(xiàng)政策及規(guī)定，限制及約束工業(yè)用地的出讓及使用，工業(yè)用地的集約節(jié)約利用成為一個(gè)重要的、鮮明的發(fā)展方向。

一、工業(yè)用地出讓管理存在的問(wèn)題

（一）缺乏健全的管理機(jī)制

徐圩新區(qū)缺少專門負(fù)責(zé)工業(yè)用地出讓工作的職能機(jī)構(gòu)，出讓工作由不同的工作部門跟進(jìn)，容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)混亂的情況。這種多頭管理工作模式缺少良好的協(xié)調(diào)配合，缺乏健全的管控機(jī)制，沒(méi)有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門，那么在工作過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題后就會(huì)導(dǎo)致各部門之間的相互推諉，很難發(fā)揮政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控作用。

（二）缺少統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)》（2014版）中規(guī)定了相關(guān)行業(yè)的用地標(biāo)準(zhǔn)，包括不同行業(yè)的容積率、用地面積標(biāo)準(zhǔn)、在不同地區(qū)的投資強(qiáng)度等等。《中共連云港市委連云港市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》（連發(fā)〔2014〕45號(hào)）在上述標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上對(duì)全市的不同區(qū)域的用地提出了更高的要求，但有些要求明顯相悖，執(zhí)行起來(lái)困難重重。比如《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)》（2014版）中雖然規(guī)定了相關(guān)行業(yè)的用地標(biāo)準(zhǔn)，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，技術(shù)的不斷革新，總會(huì)出現(xiàn)一些新的行業(yè)類別，沒(méi)有相應(yīng)的用地參照標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致辦理用地手續(xù)困難，需要額外進(jìn)行其他程序，通過(guò)后才能進(jìn)入用地流程。

（三）缺少閑置土地及責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《閑置土地處置辦法》中規(guī)定了閑置土地的處置原則，但是沒(méi)有能夠明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定到底什么是閑置土地，所提到的“動(dòng)工”應(yīng)該以什么樣的方式進(jìn)行界定，由此就使得閑置土地的界定變得更加模糊化。其中典型的情況就是部分土地僅進(jìn)行了一小部分的開(kāi)工，甚至是一些圈而不用的土地也算是動(dòng)工，政府在閑置土地的認(rèn)定工作中也就缺乏依據(jù)，由此導(dǎo)致土地的閑置或者低效利用。

（四）批后監(jiān)管體系不健全

目前徐圩新區(qū)的建設(shè)用地批后監(jiān)管是由國(guó)土分局負(fù)責(zé)用地批準(zhǔn)業(yè)務(wù)的同志兼管，建設(shè)用地批后監(jiān)管工作涉及面廣，情況復(fù)雜，僅僅依靠國(guó)土部門用地批準(zhǔn)的同志負(fù)責(zé)此項(xiàng)業(yè)務(wù)根本不夠。

（五）用地出讓秩序混亂

在徐圩新區(qū)工業(yè)用地出讓過(guò)程中，存在部分以招商引資為主要形式的土地出讓，在這些出讓過(guò)程中存在較多行政干預(yù)，為了加大吸引投資，相關(guān)部門將土地以協(xié)議或者劃撥的方式低價(jià)出讓給外部投資商，破壞了市場(chǎng)對(duì)于工業(yè)用地資源的配置作用。土地“招拍掛”形式化現(xiàn)象較多，為了能夠讓特定的土地購(gòu)買者拿到地塊，相關(guān)部門設(shè)定一些特殊的前提條件，由此導(dǎo)致很多意向購(gòu)地者被擋在大門之外，在土地出讓過(guò)程中，陪標(biāo)、串標(biāo)的現(xiàn)象也經(jīng)常存在。

二、工業(yè)用地出讓管理改進(jìn)策略

（一）完善土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度

建立健全土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度的主要內(nèi)容及手段，健全土地利用巡查隊(duì)伍，明確責(zé)任分工，實(shí)行專崗專人，形成完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)察體系。要加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)轄區(qū)土地利用動(dòng)態(tài)巡查工作的監(jiān)督及指導(dǎo)，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)監(jiān)察工作沒(méi)有落實(shí)、監(jiān)察結(jié)果沒(méi)有通報(bào)、土地利用情況較差、閑置土地想象嚴(yán)重的情況開(kāi)展嚴(yán)肅追究，督促土地利用監(jiān)察工作的順利推進(jìn)。

（二）完善行政審批制度，提高手續(xù)辦理效率

要緊緊圍繞徐圩新區(qū)發(fā)展實(shí)際，積極推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，努力把新區(qū)建成“審批事項(xiàng)簡(jiǎn)、辦事效率高、服務(wù)質(zhì)量佳、創(chuàng)新活力強(qiáng)”的示范性園區(qū)，要積極推進(jìn)“全鏈條”審批模式、“全程代辦”服務(wù)、“模擬審批”模式、區(qū)域評(píng)估試點(diǎn)建設(shè)。

（三）改進(jìn)工業(yè)用地出讓方式，推動(dòng)多元化發(fā)展

對(duì)那些對(duì)工業(yè)用地位置、特征等要求不高的建設(shè)項(xiàng)目可實(shí)行掛牌出讓的方式，而對(duì)那些占用面積較大的園區(qū)工業(yè)用地，則應(yīng)當(dāng)采取招拍掛的方式，對(duì)各類新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地項(xiàng)目，可采取協(xié)議的出讓方式，同時(shí)要加大相關(guān)管理部門對(duì)該類用地的監(jiān)管，嚴(yán)格核驗(yàn)指標(biāo)，切實(shí)保證該類用地按照約定內(nèi)容使用。

（四）合理確定出讓底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行差別化管理

進(jìn)一步細(xì)分工業(yè)用地出讓底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于那些收益低、污染嚴(yán)重的項(xiàng)目要提高底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要根據(jù)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位條件、投入產(chǎn)出水平等調(diào)整區(qū)域工業(yè)用地出讓底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要建立工業(yè)用地出讓底價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保證其能夠不斷適應(yīng)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求。

三、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，做好區(qū)域工業(yè)用地出讓管理和相關(guān)配套政策研究，有利于更大限度地發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)域的示范引領(lǐng)作用。工業(yè)用地出讓及管理是區(qū)域建設(shè)用地研究中的重要組成部分，并且涉及到的內(nèi)容較為復(fù)雜，當(dāng)前對(duì)該方面的研究基礎(chǔ)仍然相對(duì)薄弱，這也必將是未來(lái)工業(yè)用地研究領(lǐng)域的重點(diǎn)之一。

（作者單位：江蘇蘇北土地房地產(chǎn)資產(chǎn)評(píng)估測(cè)繪咨詢有限公司）

參考文獻(xiàn)

[1] 楊其靜，卓品，楊繼東.工業(yè)用地出讓與引資質(zhì)量底線競(jìng)爭(zhēng)——基于2007～2011年中國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究[J].管理世界 ，2014（11）：24-34.

[2] 張孝宇，陳華飛. 工業(yè)用地彈性出讓難在哪兒[J].中國(guó)土地，2016（10）：24-34.