論新時(shí)代社會治理中的潛規(guī)則積弊及其清理

摘要：潛規(guī)則是指看不見的、非規(guī)定的、非制度的、約定成俗但又被廣泛遵循的一種規(guī)則。它隱藏在正式規(guī)則之下、卻在實(shí)際上支配著很多事情運(yùn)行的規(guī)矩。當(dāng)今時(shí)代的社會治理，越來越垂青于律令法度等“顯規(guī)則”的方式，然而在現(xiàn)實(shí)中“潛規(guī)則”力量不容忽視。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；社會治理；潛規(guī)則

一、潛規(guī)則逆化政府社會治理效能的理論體系

習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中圍繞加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理作出一系列重要部署。完成好這項(xiàng)任務(wù)，需要認(rèn)真分析我國社會治理形勢發(fā)生的新變化，弄清社會治理面臨的新問題和舊積弊，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想指導(dǎo)新時(shí)代的社會治理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)社會“善治”之格局。潛規(guī)則是指看不見的、非規(guī)定的、非制度的、約定成俗但又被廣泛遵循的一種規(guī)則。它隱藏在正式規(guī)則之下、卻在實(shí)際上支配著很多事情運(yùn)行的規(guī)矩，當(dāng)今時(shí)代潛規(guī)則對政府社會治理的逆化效應(yīng)積弊已深。

（一）潛規(guī)則逆化治理主體的權(quán)威效能

權(quán)威是推進(jìn)工作的重要基礎(chǔ)。無規(guī)矩不成方圓。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的建立和維護(hù)，歸根結(jié)底是以制度作為根本支撐的。制度是指人類社會在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的規(guī)則和程序體系。具體到領(lǐng)導(dǎo)活動來講，制度就是領(lǐng)導(dǎo)活動中各要素及各要素之間必須共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則。從這個(gè)意義上說，領(lǐng)導(dǎo)活動的最大權(quán)威，既不是領(lǐng)導(dǎo)班子的集體權(quán)威，也不是領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人權(quán)威，而是制度的權(quán)威。維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，首先要維護(hù)制度權(quán)威：依靠制度權(quán)威，才能保持領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的穩(wěn)定性、長期性和合法性。

但是，在實(shí)際工作中，有些領(lǐng)導(dǎo)者往往忽視制度的權(quán)威性，導(dǎo)致制度形同虛設(shè)，同時(shí)也使自己的做法備受質(zhì)疑，權(quán)威受到挑戰(zhàn)。一是有章不循。決定重大問題和處理重要事情時(shí)，本來有制度規(guī)定的，卻置制度于不顧，不講程序，不按流程，完全按自己的主觀意志來辦，把自己的想法強(qiáng)加于他人。或者，表面上講程序，實(shí)際上暗箱操作，用自己的意見“統(tǒng)一”他人的思想。二是無章可循。對于工作中的成功做法，或工作中需要規(guī)范的流程，不能著眼于規(guī)范的高度上升到制度的層面進(jìn)行建章立制，而是喜歡以言代“法”，憑經(jīng)驗(yàn)辦事，給自己留下“操作”空間。三是雙重標(biāo)準(zhǔn)。制度對下不對上。對下級凡事都講規(guī)矩、講流程，要求必須嚴(yán)格按制度辦事，對自己則自由主義，不受制度制約，想怎么辦就怎么辦。四是暗度陳倉。熱衷于“潛規(guī)則”，對體制內(nèi)無法解決的問題，甚至體制內(nèi)可以解決的問題，都喜歡用非制度規(guī)定的辦法和渠道去解決，從而使事情變得詭秘隱蔽，以顯示自己的權(quán)威和能力。

（二）潛規(guī)則逆化治理規(guī)制的約束效能

我們經(jīng)常聽說：“上有政策，下有對策”，其中的對策就是典型的“潛規(guī)則”，所以造成上面的政策規(guī)制貫徹不力。“當(dāng)某種行政潛規(guī)則被組織化時(shí)，既會阻礙行政的統(tǒng)一性與規(guī)范性，又導(dǎo)致行政系統(tǒng)的整體效率下降。”[6]據(jù)報(bào)道，中國的法令可以與某些其他頂尖國家相比，但問題是沒有辦法完全執(zhí)行，因?yàn)榈胤秸畬Ｗ⒂谌偣镜拇罄习濉＝陙恚袊m然有嚴(yán)懲貪官的案例，情況有所改善，但中央依然要努力說服地方官員配合政府政策。“如果潛規(guī)則大行其道，社會關(guān)系的調(diào)整事實(shí)上主要交由潛規(guī)則，法律的調(diào)整功能大打折扣、甚至被潛規(guī)則架空。”而且，潛規(guī)則有很旺盛的生命力，并且不以法律的改變而作多大的變化。一旦 “潛規(guī)則”盛行于社會，則意味著管理規(guī)制等“顯規(guī)則”在很大程度上成為一紙空文，法制遭到踐踏，制度受到損害。依據(jù)“破窗理論”分析，任何一種“潛規(guī)則”行為的存在，都源自于突破和踐踏規(guī)制的“首發(fā)現(xiàn)象”。每一個(gè)不“首發(fā)現(xiàn)象”都在傳遞著一種信息，都給人們帶來某種啟示。而這種啟示在一種特定的狀態(tài)下，又必然會引起這“潛規(guī)則”行為的蔓延和無限擴(kuò)展。“潛規(guī)則”的盛行，給我們正常的社會帶來許多消極的影響和危害。

（三）潛規(guī)則逆化治理過程的執(zhí)行效能

執(zhí)行，從根本上講是政府對社會利益進(jìn)行的權(quán)威性調(diào)控和再分配， 如果行政執(zhí)行不到位，執(zhí)行的權(quán)威就會受到損害， 嚴(yán)重的話甚至?xí)p害是管理的合法性。潛規(guī)則逆化管理過程的執(zhí)行效能便現(xiàn)在，它會導(dǎo)致執(zhí)行者的執(zhí)行過程往往決心在嘴上，行動在會上，落實(shí)在紙上；有的對上級決策部署實(shí)行實(shí)用主義作法，有利的就執(zhí)行，不利的就拖著不辦，一切工作的取舍完全取決于個(gè)人的好惡；有的投機(jī)取巧，不是把心思放在如何提高工作水平上，而是想方設(shè)法去打制度的“擦邊球”；更有甚者，陽奉陰違，弄虛作假、虛報(bào)浮夸、欺上瞞下，報(bào)喜不報(bào)憂，掩蓋問題和矛盾。或是責(zé)任心不強(qiáng)，只求過得去，不求過得硬，工作浮在面上；或是信心不足，舍難求易，消極保安全，慎重搞創(chuàng)新；或是人情味太濃，不敢動真碰硬，碰到問題時(shí)繞道走，追究責(zé)任時(shí)踢皮球；或是對問題的實(shí)質(zhì)不求甚解，得過且過，敷衍塞責(zé)，上下推諉；受市儈關(guān)系學(xué)的影響，工作中怕影響關(guān)系、怕傷和氣、怕失面子、怕丟選票，不敢較真碰硬，講人情、不講原則，講交情，不講制度。

（四）潛規(guī)則逆化治理體系的控制效能

治理體系的調(diào)控指管理主體根據(jù)計(jì)劃目標(biāo)的要求，對計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正計(jì)劃執(zhí)行中的偏差，以保證計(jì)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。現(xiàn)代社會潛規(guī)則的存在使得治理體系的控制效能大為弱減。主要表現(xiàn)為潛規(guī)則導(dǎo)致治理主體的失控，治理主體的作秀之風(fēng)便是其一斑之見。正如群眾所反映的，潛規(guī)則似乎給干部的作秀注入了新的靈感，作秀方式也變得“風(fēng)情萬種”。或工于偽裝矯飾，或善抓媒體眼球，或精于“轟動效應(yīng)”，或巧于弄姿作態(tài)，或秀出“親民風(fēng)范”亦或秀出什么數(shù)字、鏡頭、節(jié)會、園區(qū)、廣場等等，名目繁多，無奇不有。作秀的實(shí)質(zhì)只有一個(gè)字：假。如此上行下效，惡性循環(huán)，便成為影響政府公信力的又一痼疾。調(diào)查表明，決策與執(zhí)行脫節(jié)、部署與落實(shí)反差、講話與辦事矛盾、臺上與臺下迥異、匯報(bào)與工作斷層、宣傳與事實(shí)背離、承諾與兌現(xiàn)不符等是造成治理體系的控制危機(jī)的重要原因。作秀中“言”與“行”、“真”與“假”的反差越大，群眾對政府、對文件、對法令、對宣傳的信任度越低，治理體系的控制效能也就越差。

（五）潛規(guī)則逆化治理效果的目標(biāo)效能

調(diào)查表明，廣大群眾對無處不在的潛規(guī)則深惡痛絕。“明明國家有規(guī)定，他們卻揣著明白裝糊涂，凡事按自己定的規(guī)矩辦。老百姓上門辦事，如果不懂‘規(guī)矩，只能吃‘閉門羹。甚至有些部門利欲熏心，奉行潛規(guī)暗則而對國家規(guī)定置若罔聞。”一些群眾如是說。甚至一些“涉世未深”的干部無時(shí)無處不在的潛規(guī)則也苦不堪言。在很多時(shí)候，依從潛規(guī)則意味著放棄原則，挑戰(zhàn)潛規(guī)則只會被‘逆向淘汰。不懂政策可以，不懂潛規(guī)則不行；不懂法律可以，不懂‘規(guī)矩不行。很顯然，潛規(guī)則使公共權(quán)力按照另設(shè)的一套程序運(yùn)行，其所對抗的正是顯規(guī)則的政策、法規(guī)、紀(jì)律等，所逆化和扭曲的是執(zhí)行的公信力和管理效果的目標(biāo)效能。潛規(guī)則的發(fā)展已是社會的每項(xiàng)事件背后幾乎都難乏其影，幾乎每一樁“窩案”都能牽出一個(gè)“總后臺”；每一次礦難事故背后都有一宗“官煤勾結(jié)”；每一起違法批地案背后總“驚現(xiàn)”一張領(lǐng)導(dǎo)的“批示”；摧毀每一股黑惡勢力的背后都能揪出幾名“警匪一家”的干警??于是，執(zhí)法者成了違法者的保護(hù)神，監(jiān)管者成了被監(jiān)管者的護(hù)身符，警成了匪的通信員，上級成了下級的避風(fēng)港。社會治理效果的目標(biāo)效能再也不被社會公正所信賴。

二、多學(xué)科視域下規(guī)避和清理潛規(guī)則積弊的機(jī)制構(gòu)建

（一）深入扎實(shí)的法制建設(shè)

大多數(shù)“潛規(guī)則”是對法律的駁逆，屬于違法行為。因此，要對其進(jìn)行清理，首先必須明確地在法律中規(guī)定加以反對，并且嚴(yán)懲不貸，以律震懾之，使行為人不敢妄為。“只要刑罰的惡果大于犯罪所帶來的好處，刑罰就可以收到它的效果。這種大于好處的惡果中應(yīng)該包含的，一是刑罰的堅(jiān)定性，二是犯罪既得利益的喪失。除此之外的一切都是多余的，因而也就蠻橫的。”[1]自利欲望是人們行為的動力源，利益得失的權(quán)衡不可避免地成為人們行為抉擇的重要原則，一旦一種獲利的行為方式會有較大的法律風(fēng)險(xiǎn)或者其他風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，人們常常會迫于對風(fēng)險(xiǎn)畏懼而放棄行為[2]。此外，需要加執(zhí)法力度，讓想運(yùn)作潛規(guī)則的人難存僥幸心理，不給不軌者“后路”。“如果讓人們看到他們的犯罪可能受到寬恕，或者刑罰并不一定是犯罪的必然結(jié)果，那么就會煽惑起犯罪不受處罰的幻想，既然罪犯可以受到寬恕，那么，人們就認(rèn)為：無情的刑罰不是正義的伸張，反而是強(qiáng)力的凌暴。”[3] “如果社會上一部分人的非正義行為沒有受到有效的制止或制裁，其他本來具有正義愿望的人就會在不同程度上仿效這種行為，乃至造成非正義行為的泛濫。”[4]

（二）社會政治文化的再塑

基于中國傳統(tǒng)的社會政治文化——法治不足而人治盛行。延續(xù)幾千年并仍作于今的人治文化傳統(tǒng)為潛規(guī)則提供了深厚的生存土壤，因而要消除潛規(guī)則必須要從文化層面改造我們的傳統(tǒng)政治倫理文化，以適應(yīng)現(xiàn)代社會的法制和規(guī)則。工業(yè)文明的時(shí)代，必然帶來法治、民主、公平、正義觀念的擴(kuò)散。公共事務(wù)處理需要增進(jìn)透明度。與農(nóng)耕文明相對應(yīng)的人治、人情、人際網(wǎng)絡(luò)在社會轉(zhuǎn)型中需要加以改造。社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)為我們?nèi)Ω脑焐鐣挝幕峁┝似鯔C(jī)。尊重法治，尋求民主，追求社會公正，增強(qiáng)社會責(zé)任感和提升公民的公共精神是消除潛規(guī)則的文化條件。

（三）體制程序的優(yōu)化設(shè)計(jì)

顯規(guī)則中存在的大量自由裁量權(quán)和程序規(guī)劃中常見的可彈性操作，為潛規(guī)則的運(yùn)行提供了廣大的空間。消除規(guī)避和消除潛規(guī)則，要實(shí)現(xiàn)體制的優(yōu)化與完善，特別是在程序和環(huán)節(jié)上要避免出現(xiàn)或模糊籠統(tǒng)、或模棱兩可漏洞和隱患。對自由裁量權(quán)要做出具體的規(guī)定，避免操作的權(quán)力尋租和暗箱行為，保證自由裁量的公正嚴(yán)明。制定正式的規(guī)章制度時(shí)要遵循科學(xué)、民主、完善的原則，努力詳實(shí)嚴(yán)密。充分認(rèn)識程序科學(xué)和程序公正的反潛規(guī)價(jià)值，把公開公共事務(wù)的操作程序作為潛規(guī)則的克星。對宏觀性的制度規(guī)定要做出細(xì)節(jié)的程序補(bǔ)充規(guī)定。深入地進(jìn)行持久性規(guī)章制度的完善，杜絕規(guī)則執(zhí)行中的可能出現(xiàn)人為性、隨意性。“潛規(guī)則”只有在“陰暗”角落才會有施展的空間，一旦遇到光明，就會自取滅亡。因此，陽光是最好的“防潛劑”，而最好的陽光就是監(jiān)督和制約制度，發(fā)揮制度的“陽光”功能，使行為人不能由于權(quán)力的易膨脹性、異化性，而潛行竊私。

（四）強(qiáng)力監(jiān)督的普遍推行

潛規(guī)則的泛濫在一定程度上反映出了社會監(jiān)督的不力，潛規(guī)則在社會中的滋生，毒化社會風(fēng)氣，引發(fā)社會不滿。強(qiáng)力監(jiān)督是遏制和防治潛規(guī)則的有效手段，需要社會建立完備的監(jiān)督體系，形成綜合的監(jiān)督力量，發(fā)揮整體監(jiān)督的遞增功效。為此，要不斷健全法律體系、完善法律監(jiān)督的細(xì)節(jié)。強(qiáng)化法律監(jiān)督執(zhí)行力度，發(fā)揮典型案件的示范和警世作用。加大行業(yè)不正之風(fēng)的批評力度，建立民眾輿論監(jiān)督的論壇，對行業(yè)的潛規(guī)則進(jìn)行揭露和曝光，提高輿論監(jiān)督的威懾力。

（五）誠信體系的廣泛構(gòu)筑

《論語》有言：“民無信不立”。誠信，是一個(gè)人的立身之本，是一個(gè)民族的屹立之根，是一個(gè)國家民主法治之源！市場經(jīng)濟(jì)以來，出現(xiàn)了大量有悖于誠信的社會現(xiàn)象，也成為潛規(guī)則的滋長提供了現(xiàn)實(shí)環(huán)境。思想是控制一個(gè)人，甚至整個(gè)社會風(fēng)氣形成的重要因素。構(gòu)建社會誠信體系，轉(zhuǎn)變個(gè)人利益為重的思想，倡導(dǎo)誠實(shí)信用為依托，在全社會形成以誠實(shí)守信的輿論導(dǎo)向，可以從源頭上規(guī)避潛規(guī)則現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，從逐步完善誠信相關(guān)的法律法規(guī)入手，提高違法成本，對于屢教不改的人，加大懲處力度。法律是約束個(gè)人、組織的強(qiáng)有力方式，完善誠信法律法規(guī)，以法律法規(guī)為制度保障，提高違法成本。

（六）道德建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)

道德規(guī)范是通過人的內(nèi)心信念來指導(dǎo)人們的自覺行為，具有根本性。實(shí)踐證明，品質(zhì)高的人的行為“底線”比品質(zhì)低的人要高。“潛規(guī)則”的運(yùn)作，潛滋暗長，暗箱操作，隱蔽而為，不易被發(fā)覺，其規(guī)避和糾正更需要行為人的自覺、自止。讓每一個(gè)人都不按照“潛規(guī)則”運(yùn)作以處世，需要以道德建設(shè)來提高人們的道德自律，正所謂“心正則身正”。如果社會中的每一個(gè)人都形成了行為道德的自覺，自覺按照法律行事，共同參與抵制“潛規(guī)則”，那么“潛規(guī)則”就難覓生存空間而盾之夭夭。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳思，“潛規(guī)則：中國歷史中的真實(shí)游戲”[M]，云南人民出版社，2002

[2]陳暢.關(guān)于潛規(guī)則引致正式制度失效問題的研究[J].求實(shí)，2008（1）

[3]王耀海、盛豐.潛規(guī)則及其法治矯正探析[J].學(xué)術(shù)界，2010（5）

[4]汪宛夫，官場潛規(guī)則與黨的意志“中梗阻”現(xiàn)象[J] 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2004（22）

基金項(xiàng)目：河南省政府決策研究招標(biāo)一般課題“河南省社會治理模式創(chuàng)新發(fā)展研究”（2017B414）階段性成果

作者簡介：林志軍，男，1981年4月生，河南洛陽人，漢族，鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院思想政治理論教學(xué)部講師，鄭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生畢業(yè)，馬克思主義理論研究方向。