合作式反貧困：農村扶貧治理創新研究

周華連

[摘 要] 如何有效避免精準扶貧工作的形式主義，做到真扶貧、扶真貧，成為當前農村扶貧治理工作的重點與難點。本文通過分析當前農村貧困治理的現實基礎，論證引入合作式反貧困機制的必要性，提出改變過去復制先進典型經驗的方法和理念，創新基層扶貧治理主體理念，開發精準扶貧中產業扶貧的“短、小、精、特”優勢，真正做到變輸血治貧為造血治貧。

[關鍵詞] 精準扶貧；合作式反貧困；扶貧治理

[中圖分類號] F323.8 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2018）05-19-4

2017年12月18日，《人民日報》一則題為“部分縣精準扶貧成‘精準填表，形式主義怪圈怎么破？”的消息被廣泛關注。填報表格不允許有任何涂改、做臺賬等成為扶貧最重要的工作，導致精準扶貧成了“精準填表”；給貧困戶買新衣物、刷墻，只為“看著好看”；駐村書記被“打卡”，拴在村里扶不了貧；產業扶貧“圖省事”，買牛羊折算產業資金；強勢部門的對口扶貧點“越富越幫”；人為確定“貧困戶”，有人“被貧困”，有人“被脫貧”；實際情況不同，卻只能按統一標準辦事[1]，這則消息可謂把部分基層扶貧治理工作存在的形式主義問題展現得淋漓盡致。據一個已脫縣的不完全統計，每年投入扶貧治理工作的財政投資額為30多億元。很多人都深感疑惑，為什么不直接把這么多錢發給貧困戶，這樣可以完全達到脫貧標準。然而，中國共產黨人扶貧治理工作的目的是為了讓貧困戶真正脫貧。

1 問題的提出

自精準扶貧政策實施以來，我國扶貧治理工作成效是巨大的，如2015年習近平總書記主持召開連片特困地區扶貧攻堅座談會時談到“扶貧開發工作進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期”[2]，易脫貧的都已抓住精準扶貧政策的大好機遇實現脫貧，剩下的都是難啃的硬骨頭。對于扶貧治理工作，也有很多著名的專家學者進行豐富的分析和論述。從精準評估和識別視角下，衛小將[3]認為貧困包含物質貧困和精神貧困，基于此觀點，其倡導采用一種“賦權式”扶貧治理模式。從鄉村善治的視角來看，由于把握精準扶貧政策的偏差導致資源分配不均，引起民眾對基層政府的不信任，從而影響貧困戶的積極性。鄉村善治的觀點認為必須優化扶貧資源分配機制，健全扶貧監督考核機制，完善扶貧立法[4]，才能解決精準脫貧問題。從社會治理理論資源視角來看，首先應破除政府單兵作戰的被動局面，構建多元貧困治理主體；其次應豐富貧困治理中“政府—貧困群體”的線性結構，實現減貧主體間的多層次立體良性互動；最后對于精準扶貧方式要突破傳統救濟式扶貧的路徑依賴，為開發式扶貧探索新路[5]。從整體性治理視角下看，樊友凱、周理等[6]認為精準扶貧需要解決公共服務中職權分散、政策沖突、功能重疊、組織分割和服務真空等碎片化難題，才能釋放精準扶貧政策的最大活力。

從當前精準扶貧政策的執行情況來看，所取得的成果與政府投入大量的人力、財力和物力相比存在相當大的差距，主要存在以下幾個方面的局限。首先，單從政策執行這一個層面去討論顯得較為寬泛，單從貧困主體去思維又未能展現貧困戶主體的所有類型，不同的貧困主體有不同的訴求。以往的研究都是針對普遍存在的致貧原因，采用無差別化的扶貧方式導致出現產業扶貧中產業項目雷同化，致使產業扶貧的產業無法融入市場競爭，最終還需政府買單。其次，以鄉村善治為視角失去了具體實現目標路徑。目前，基層政府的政治生態很難做到絕對公平地分配扶貧資源，雖然提出了需健全扶貧考核機制，但鎮（鄉）政府應對目前的考核就出現了多種形式主義的現象，導致部分貧困主體沒有真正獲得益處。最后，對于社會治理視角和整體性治理研究范本，只是提出需要解決的難題。真正落實到扶貧治理工作中時，怎樣實現多層次主體的良性互動還缺乏具體的實踐。還有量化識別等方法在一定程度上裁剪了貧困主體的多樣性和豐富性，看似科學合理的量化評估方法，在實踐中卻遭遇貧困主體隱形的反抗，未能達到預期的效果。

長期在基層的社會實踐表明，在執行精準扶貧政策過程中存在制度設計完美與現實執行不力的矛盾，沒有真正實現由輸血式扶貧向造血式扶貧轉變，部分扶貧主體處在不斷填報資料的忙碌狀態，而扶貧對象處在想脫貧卻無力且對扶貧工作深感失望的尷尬境地。因此，改善部分基層扶貧治理主體理念至關重要，扶貧治理工作的關鍵在人，而扶貧治理人的關鍵在方法和理念，改變過去總是復制先進典型經驗的方法和理念，創造性地發揮精準扶貧中產業扶貧項目“短、小、精、特”優勢，變成真正的造血式扶貧。

2 當前貧困治理的現實基礎及引入合作式反貧困的必要性

長期工作和生活在“連片特困地區”，深刻體會到深度貧困地區農村基礎設施的落后、公共服務的相對滯后、貧困主體思想的不解放，這些復雜的致貧原因大大增加了扶貧治理工作的難度。傳統的扶貧治理方法把易脫貧的、有門路脫貧的貧困戶在經濟物質貧困中解脫出來了，但剩下的是一部分在主觀意識上就不愿脫貧、自身也沒有脫貧門路的貧困戶，再靠過去單方政府投入和扶持，已顯現出脫貧乏力現象。

2.1 貧困結構具有復雜性

貧困人口數量依舊龐大，按照現有的貧困評價標準，我國依然有4 355萬的農村貧困人口[5]，當然貧困戶數量只是扶貧治理工作難的一個因素，更為致命的是貧困結構的復雜性。所謂貧困結構，從安東尼·吉登斯的結構化理論來看，是社會結構因素（包含政府配置性資源和權威規范性規則）、個體行動因素（包含個體動機意識和行動的區域化）相互作用的結果[7]。這種復雜的貧困結構無疑給農村貧困治理工作增加了難度。“連片特困地區”貧乏的山區條件、脆弱的生態環境，這種區域結構相對普通平原地區貧困發生率更高；少數民族靠山聚居的風俗習慣和特有的少數民族語言，在一定程度上加劇了漢語文化結構貧困；周圍長期存在的貧困已磨平了斗志，長此以往形成了主體思想結構貧困。區域結構、文化結構和思想結構貧困多重交融，對政府這一治理貧困主體提出了更大的挑戰。

目前，我國“連片特困地區”除脫貧縣（市）外，其余所有縣（市）政府當前及未來3年的中心工作都是決戰脫貧攻堅，各個單位都派出其精兵強將進駐貧困村，不脫貧誓不回單位，作為基層扶貧治理主體已有來自各方的壓力和責任。但反觀社會類扶貧治理主體，首先，享有先天優厚條件的沿海發達城市，在改革開放三十多年間都是舉全國上下之力優先發展，當然現在確實發展起來了，但是在幫扶“后富”工作上明顯出現不盡人意的情況，甚至嫌棄西部山區貧窮落后面貌。根據精準扶貧政策安排，沿海發達城市都有固定的對口幫扶縣（市），這些幫扶主體也會派出政府官員來掛職鍛煉，并給予醫療衛生、教育工作者等人力和相應的財力幫扶。但是在被幫扶地區，把專門從事對接外來部門的工作人員或直接進駐本單位的人員除外，其他人幾乎不清楚還有對口幫扶這一政策，更不用考慮還處在貧窮中的貧困戶。其次，隨著我國對經濟發展進入新常態的準確定位，由高速增長變成高質量增長對各類企業都提出了更高的要求和標準。此時，發展良好的大型企業為了自身更好的發展，不愿意選擇到條件相對落后的西部貧困地區，迫于政策壓力只是在貧困地區設一個分部辦公區，并不在當地投入人力、財力、物力進行實質性的生產；新型企業和小微企業在對抗外部風險時顯得吃力，更沒有余力來承擔扶貧治理主體工作。最后，很多從貧困地區走出去的孩子不愿再回到農村，當初讀書的動力就是走出大山擁抱更好的生活，幾年城里的大學生活更是激發其扎根在城市的愿望。

2.2 社會資源初次分配不平等

倫斯基認為，貧困者之所以陷入貧窮，一個重要原因是貧窮者擁有太少的資源[8]。而資源又包含幾個領域的資源，在經濟領域，貧困戶缺乏技術生產要素，缺乏社會資本和人力資本等生產要素，這些生產要素的匱乏導致其經濟收入較少；在政治領域，相比普通農民（市民）而言，貧困戶缺少參與政治活動的能力和機會，合理訴求自身利益渠道相對較窄；在文化領域，相比現在的高學歷趨勢，貧困戶更可謂是文盲，小學、中學甚至沒有進過學校的貧困戶比比皆是，他們幾乎喪失文化話語權；在社會領域，貧困戶無法融入發展潛力十足的“互聯網+”、大眾傳媒和擁有資源的社會組織等，作為被幫扶主體在一定程度上受到社會的歧視和排斥。總之，社會資源初次分配的不平等、不合理，迫使貧困戶陷入“失能”性貧困或長期陷于貧困。

精準扶貧政策中一項重要的舉措就是產業扶貧，而產業扶貧項目又分為競爭性項目和非競爭性項目，在競爭性項目中無疑需要貧困戶擁有較好的技術和資本才能勝出。在現存的實踐中，資源較多的已得到相應項目戰勝貧困，但資源較少的不能拿到利潤豐厚的競爭性項目，只能靠幫扶主體平均分配的非競爭性項目勉強度日，既然已經積淀了貧瘠的社會資源，那就“破罐子破摔”。教育扶貧是一項長期投入才能見到效果的扶貧方法，在布爾迪厄看來，窮人之所以貧窮源于他們沒有選擇，而沒有選擇的重要原因是窮人缺乏文化資本，作為社會底層的窮人，歷來只能成為教育制度的犧牲品[9]。在教育扶貧脫貧群體中，多數都是希望通過就讀職業技術學校掌握一門技術再進廠打工的貧困戶，與掌管制度的精英階層相比，相對貧困代際傳遞特征顯現。在最初資源分配不均的情況下，教育扶貧項目顯得蒼白乏力。

2.3 貧困戶單打獨斗的參與

貧困戶作為扶貧治理工作一個至關重要的因素，目前現存的實踐都是貧困戶單打獨斗。土地作為貧困戶基本的生產生活資料，從我國包產到戶制實施開始，雖然在理論上屬于集體所有，但在實踐中都是農戶在分得的一畝三分地上各干各的、自負盈虧。在實施精準扶貧政策時，各地都采用了土地流轉方法，讓貧困戶把土地流轉到合作社或有能力承擔責任的大戶手中。貧困戶扮演的角色是什么呢？位置相對較偏的、貧瘠的土地較難被流轉，不能參與到土地流轉的分紅之中；而有幸被流轉土地的貧困戶拿著每667 m2幾百元的土地流轉收益維持基本生活，還不得不去合作社打工領取每日幾十元的工資。

表面上看起來土地流轉到合作社中把貧困戶都聚集起來發展了，但是實際還是掌握資源的權威人士在說話，貧困戶還是在自己流轉出去的土地上從事低下的勞動力創作，在強者掌握資源所設置的場所中還是把弱勢者邊緣化或排除在利益分配場所外，未能從根本上把貧困戶從單打獨斗的困境中解脫出來。在精神思想方面，一部分貧困戶身心安于現狀而不愿做出改變，他們認為每天日出而作日落而息，在趕集的時候能夠到街上買上一塊肉、打上一壺酒，這樣的生活就是他們追求的。反之，如果通過異地搬遷扶貧或者是技能培訓讓他們能夠在經濟上有所好轉，他們反而感到心里空落落的，無法融入也害怕融入變化中的環境，所以在現實扶貧中，盡管破敗的房屋和只滿足自家口糧的土地也不能讓貧困幫扶主體插手幫扶，他們滿足于目前自身單獨奮斗的場所，也不愿參與到抱團取暖的大發展潮流中去。

2.4 深層次的制度因素

制度造成貧困[10]是經典馬克思主義理論的精髓，現行扶貧治理機制中，一種重要的制度是“施壓責任考核制”?！笆贺熑慰己酥啤睂嵸|上表現為一種承包制，扶貧工作開展的結果是不論扶貧主體有沒有干活、工作是否做得好，只要其幫扶的貧困戶能在第三方評估考核中穩保脫貧，那么這個扶貧治理工作就算取得良好績效。當然這些評估考核具體而言就是“一票否決制”，各種扶貧任務和指標從縣到鄉鎮到幫扶單位到幫扶責任人，再到村甚至貧困戶，層層施壓落實責任制，如果貧困戶在回答問題時說“不滿意、不知道、不清楚”，這時幫扶責任人的干部榮辱、經濟和升遷都將重新考慮，幫扶單位、村、鄉鎮等主體輕則年終目標受影響，重則全縣點名通報批評。

在考核制基礎上，對于貧困戶這個最重要的扶貧對象，看貧困戶的房子是否是危房（實際上很多是為迎檢而里外墻粉刷一遍），看貧困戶銀行賬戶有沒有余額（部分貧困戶擁有的現金直接存在家中，沒有存放銀行的習慣），看貧困戶的經濟來源有沒有產業支撐或者養牛羊豬雞鴨等，看貧困戶是否都參加新農合等。貧困戶是否能達到上述指標，確需貧困戶自身的奮斗。就像湯森和沃馬克評論說，“在中國政治中，上級是下級的榔錘，下級是上級的砧板?！盵11]這種上級考核決定下級政治前途的等級制，使得基層官員不得不使出渾身解數來迎接上級檢查，在當前“決勝脫貧攻堅”的指揮棒下，基層政府以極強的動員能力不斷透支社會資源，而國家和普通民眾成為最終的受損者。

3 合作式反貧困：創新農村扶貧治理

合作式反貧困是基于目前精準扶貧政策實施以來得巨大成就的前提下提出的，精準扶貧已解決了大量的貧困人口的貧困問題，但剩下部分貧困人口面臨更為嚴峻的復雜貧困結構、資源匱乏、思想方向偏離、制度等困境。只有創新農村扶貧治理工作，才能使貧困人口在2020年順利脫貧，在經濟上、思想上奔向小康。

3.1 貧困治理主體多元化

合作式反貧困對精準扶貧政策執行主體提出了更高要求，要充分調動社會主體積極參與。精準扶貧中的一項關鍵是讓老鄉的腰包鼓起來，而企業追求利潤最大化是他們永恒的目標，沿海城市已相對飽和的環境需向外打開更為寬闊的市場，農二代的大學生、高學歷者懷著反哺之心需要建設他們的家鄉，這幾者的目標是一致的，有了共同的目標就有前進的動力。政府作為扶貧治理主體的主導者，運用宏觀調控政策，營造積極的社會主體參與環境（進一步加強貧困地區基礎設施建設），把控社會主體參與原則和制度，讓各社會主體抱成一團在農村這片廣袤的土地上積極揮灑熱血、釋放能量。

3.2 社會資源的創造與再分配

從我國農村扶貧治理創新的角度出發，在加大政策傾斜力度和持續有力的經濟投入的同時，一方面需重視社會資源再分配的相對公平，另一方面需更加重視制度性貧困和思想文化貧困。在積貧積弱的農村，一個重要的原因是文化資源的匱乏。教育扶貧是精準扶貧“五個一批”中重要的一個，但是不能快速地看到明顯效益，往往不受重視，就連修建的鄉村圖書館幾乎門可羅雀。據審計署在人民日報上發布的數據顯示，各地清退虛假貧困戶10.18萬人，重新補錄貧困人口達9.51萬人[12]。從表面上看，這是扶貧工作數據造假，深究其根本是貧困人口資源匱乏的集中表現。不貧困人口為什么能夠“被扶貧”，從社會資源角度看，他們與真貧困戶相比擁有豐富的社會資本，能夠通過手中資本獲取更多的資源，從而拉大在農村內部間貧富差距。扶貧治理工作是對貧困人口資源的一種再分配，隱形社會資源的再分配對政府扶貧治理工作提出更高的要求，必須創新扶貧治理工作，才能讓貧困人口真正享受其福利。

3.3 共建合作參與式反貧困機制

合作式反貧困機制不是簡單的幾個社會主體的疊加組合，其需要多元化的貧困治理主體相互配合、各盡其能，最關鍵的政府治理主體把控方向。合作參與式反貧困機制與現行的產業扶貧的最大區別在于是分地區建立起來的機制，各地區運作模式相同，但運作的人和思路完全不同，這樣就有利于發展“短、小、精、特”的產業模式。產業周期短為企業快速回收成本投入下一輪產業發展提供可能，也為農戶增加信心積極參與產業項目；產業規模小利于參與戶根據市場需求變化及時調整產業結構，減少投資失敗風險；產業精是根據現代人的需求提供更為精細的服務，也為產業具有特色奠定基礎；發展特色產業項目一直是扶貧治理者追求的至高目標，農村長期積淀的貧瘠資源只有在短、小、精、特上下足功夫，才能做到產業各具特色，貧困戶才會看到發展的希望，積極主動要求參與到反貧困的浪潮中來。

3.4 完善貧困治理的制度設置

扶貧治理幫扶精準到戶、精準人，這種政府承包在一定程度上挫傷了貧困戶的積極性，培養了一批“等靠要”的懶漢。管理學觀點認為不能讓被管理者積極參與到管理事務中來，這個管理者一定是不稱職的，這個制度在制定和執行時應進行調整完善。通過精準扶貧政策的實施已經富裕了一批，再通過創新農村扶貧機制讓各社會主體、貧困戶積極參與共建合作式反貧困機制脫貧一批，到2020年真正實現全國人民的全面小康。

參考文獻

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