陸良縣召夸鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作研究

王美玲 楊會萍

[摘 要] 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基本工作之一，該項工作的開展不但能夠有效提升農(nóng)村居民的整體收入水平，而且能給農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展奠定良好的基石。基于此，本文首先介紹云南省陸良縣召夸鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作所采取的措施，然后在分析土地確權(quán)工作沖刺階段存在的一系列問題的基礎(chǔ)上，深層次挖掘這些問題產(chǎn)生的原因，從而針對問題及其原因提出相關(guān)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村；土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)；工作措施；原因

[中圖分類號] F301.22 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2018）05-17-2

1 基本情況

云南省陸良縣召夸鎮(zhèn)耕地面積2 486.87 hm2，轄7個村（居）委會26個自然村89個村民小組8 075戶農(nóng)戶3 0378人。目前，陸良縣召夸鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作進展如下：一是已完成全鎮(zhèn)7個村（居）委會26個自然村89個村（居）民小組的入戶調(diào)查，資料收集共6 974戶；二是完成44 447個地塊的指界，指界面積共8 306.67 hm2；三是完成一輪公示的村委會有水塘、果河、他管營、小壩和大栗樹5個村委會，農(nóng)戶簽字率在90%以上；四是完成二輪公示的村委會為水塘村委會，農(nóng)戶簽字率在90%以上。

2 主要工作措施

2.1 加強組織領(lǐng)導

做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村改革發(fā)展全局，對穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)具有重要意義。為了做好這項工作，一是鎮(zhèn)黨委、政府成立了由黨委書記任組長，鎮(zhèn)長任常務(wù)副組長，其他黨政領(lǐng)導和相關(guān)站辦所負責人為成員的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導小組，統(tǒng)一領(lǐng)導全鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室在鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心農(nóng)經(jīng)組，明確了由分管農(nóng)經(jīng)工作的領(lǐng)導任辦公室主任。領(lǐng)導小組下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、技術(shù)工作組、權(quán)屬糾紛調(diào)處組、政策宣傳組、聯(lián)系工作組以及業(yè)務(wù)指導、信訪接待、糾紛調(diào)處、社會維穩(wěn)和檢查指導等工作組，各工作組嚴格按照職責分工承擔具體的工作任務(wù)，協(xié)調(diào)配合，各司其職，合力推進[1]。二是各村（居）委會相應(yīng)成立了由村黨組織、村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織主要負責人以及成員代表組成的登記工作實施小組。三是各個村民小組分別成立了由懂政策、懂法律、對土地承包比較清楚、有威信的老黨員、老干部組成的“五人議事小組”，負責各農(nóng)戶信息的登記、承包地塊指認、矛盾糾紛調(diào)處等工作。

2.2 創(chuàng)新工作方法，建立科學的培訓和指導制度

鎮(zhèn)黨委、政府高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，工作前期，邀請縣土地確權(quán)辦、測繪公司的業(yè)務(wù)人員對參與工作的抽調(diào)人員、村組干部、站辦所長共200余人進行了集中動員培訓；工作中期，根據(jù)各村組工作進展程度、存在的問題和困難，分類別進行業(yè)務(wù)培訓和工作指導。

2.3 加強宣傳，營造氛圍

為了順利開展此項工作，陸良縣召夸鎮(zhèn)堅持把宣傳貫徹于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的始終。通過印制、發(fā)放《致農(nóng)民朋友的一封信》，撰寫工作簡報，召開培訓會，播放廣播等多種形式，廣泛宣傳國家相關(guān)法律法規(guī)和土地政策，為土地確權(quán)工作營造濃厚的氛圍，積極爭取社會的認同和支持，調(diào)動廣大農(nóng)民參與的積極性和熱情。

2.4 強化制度，明確責任

結(jié)合全鎮(zhèn)實際，研究制定下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》《召夸鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》《關(guān)于成立召夸鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導小組工作機構(gòu)和進一步明確工作職責的通知》等文件，進一步細化了工作措施，明確了工作步驟、時間要求，并分別就宣傳發(fā)動、組織保障、隊伍建設(shè)、經(jīng)費保證、任務(wù)落實、時間安排和政策把握等諸方面內(nèi)容予以明確界定[2]。

3 存在的問題

陸良縣召夸鎮(zhèn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作雖然取得了階段性的成果，但仍存在一些問題：一是由于當前農(nóng)村工作任務(wù)繁重，部分村組干部精力分散，對確權(quán)工作重視程度不高，致使全鎮(zhèn)各村工作進度不均衡；二是農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，在資料收集、指界、簽字等方面無法及時給予配合，增加了工作推進的難度；三是測繪公司人手不足，業(yè)務(wù)骨干缺乏，技術(shù)人員調(diào)整頻繁，影響了村組工作的推進；四是在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中，因“收地”不均引發(fā)矛盾；五是林權(quán)數(shù)據(jù)庫中林地與承包地有重疊，開荒面積多，難于把控，矛盾較多；六是土地互換較多，土地流轉(zhuǎn)位置不清，難于指界；七是組與組、村與村以及鎮(zhèn)與外鎮(zhèn)、外縣邊界糾紛多。

4 存在問題的原因

4.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不完善

4.1.1 農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體模糊。《中華人民共和國物權(quán)法》第五章國家所有權(quán)和集體所有權(quán)、私人所有權(quán)中第59條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。由此可以看出，目前的法律法規(guī)對于“集體”一詞的描述十分模糊，對于土地經(jīng)營權(quán)糾紛問題的解決并不能提供依據(jù)和支持。

4.1.2 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二章第八條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。然而，我國農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)其實是殘缺的。在土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能上，國家高于集體，國家可以因建設(shè)需要，通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)批程序，以國家名義征收、占用土地，改變農(nóng)村土地用途。農(nóng)民集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體僅能行使小部分處置權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)民可以將土地所有權(quán)以“被征用”“被征收”的形式轉(zhuǎn)交給國家，但無法轉(zhuǎn)賣給他人或組織，也不能自主決定土地用途、買賣土地，或?qū)⑼恋刈鳛榈盅何锘驌Ｎ铮荒鼙３滞恋貎H用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。”完善“三權(quán)”分置制度，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，是我國政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)作出的一個重大政策突破。

4.2 農(nóng)村土地確權(quán)工作制度不完善

4.2.1 需要進一步明確土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機制以及糾紛仲裁體系。在權(quán)屬存在爭議的土地歸屬問題上，目前尚未出臺正式的政策條例，土地確權(quán)機制尚不完善，進而導致土地糾紛問題頻發(fā)。合理解決土地糾紛問題，需要試行爭議仲裁，健全土地確權(quán)和糾紛解決機制。

4.2.2 確權(quán)后續(xù)工作不完善，政策調(diào)整不及時。一是隨著土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，接下來的工作應(yīng)是完善“三權(quán)”分置制度，繼續(xù)強化承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)功能。例如，已取得承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶可將土地自由流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體以取得收益；全家遷出農(nóng)村的農(nóng)戶可有償退出土地承包權(quán)，獲得經(jīng)濟補償。二是農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作完成之后，信息化管理工作沒有做好銜接。目前，我國各地區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易尚處于無序狀態(tài)，大部分沒有建立電子檔案，仍采用紙質(zhì)登記方式，容易產(chǎn)生紕漏，難以保存和查找記錄。

5 下一步工作建議

5.1 增強責任意識

將根據(jù)2016年確定的工作目標和任務(wù)，進一步增強工作責任感和緊迫感，倒排工期，積極作為，全力推進。

5.2 繼續(xù)加大協(xié)調(diào)督辦和指導工作力度

嚴格政策，嚴把質(zhì)量，強化組織領(lǐng)導，穩(wěn)步推進實施，加大業(yè)務(wù)指導力度，提高督查頻次，定期通報工作進度，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，確保工作質(zhì)量。

5.3 妥善調(diào)處矛盾

按照“依法按規(guī)、民主協(xié)商、尊重歷史、先易后難、屬地負責、及時化解、不留隱患”的原則，從實際出發(fā)，妥善解決土地確權(quán)登記頒證過程中遇到的矛盾糾紛，努力將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，確保農(nóng)村社會大局穩(wěn)定[3]。

6 結(jié)語

陸良縣召夸鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的開展，意味著農(nóng)村土地制度的一個全新改革，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個轉(zhuǎn)折點。在當前階段，能夠幫助農(nóng)民快速致富、穩(wěn)定收入。同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，也是我國農(nóng)村政策的一個重大進步，是一項一舉多得的政策。

參考文獻

[1]韓亮.農(nóng)村集體土地確權(quán)登記問題研究[D].成都：西南交通大學，2017.

[2]賀璞.農(nóng)村土地確權(quán)問題研究[D].武漢：華中師范大學，2016.

[3]黃素華.淺析邵武市水北鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的思考和建議[J].農(nóng)民致富之友，2016（18）：16-17.