審計全覆蓋“回流式”機制探索
——基于瀑布模型研究

一、審計全覆蓋及瀑布模型概述

審計全覆蓋是指對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行全覆蓋審計，最終實現審計全覆蓋，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責。

瀑布模型最早是一個項目開發架構，開發過程是通過設計一系列階段順序展開的，從系統需求分析開始，直到產品發布和維護，每個階段都會產生循環反饋。因此，如果有信息未覆蓋或者發現了問題，那么最好返回上一階段，進行適當的修改，使項目開發進程從一個階段“流動”到下一階段。

二、審計全覆蓋路徑的現狀

常規審計全覆蓋路徑為：審計部門按照審計全覆蓋的要求和黨委政府的需求制定政府審計規劃，確定各階段的目標和任務，并根據目標制定年度審計計劃，將審計項目分配到各職能處室，由處室根據項目實際情況分配人力資源，組成審計組；審計組組長根據審前調查情況編制實施方案，確定審計措施和審計方法；審計組成員根據實施方案要求實施審計項目，由審計組主審出具審計報告，提煉審計專報或以審計公告方式展示審計成果（如圖1所示）。

圖1 常規審計全覆蓋路徑

圖1是典型的瀑布模型。首先，當前審計全覆蓋路徑拘泥于“單向瀑布”形式，傳導過程過于單一，缺乏“回流”機制。這種模式下，國家審計在審計全覆蓋的實踐中只看到了全覆蓋與突出重點的對立關系，而忽視了在追求覆蓋面的同時突出重點。其次，當前全覆蓋路徑放寬了對審計質量的控制，簡化了必要的審核程序，放棄了重要的審計延伸，忽略了審計成果的開發。最后，“單向瀑布”末端缺乏有效的成果傳輸渠道和成果運用載體，使得審計成果無法與外界共享，無法轉化為黨委政府需要的決策參考。例如，近些年來，比較熱門的領導干部自然資產資源審計，由于審計全覆蓋要求和黨委政府對自然資源審計的需求不一致，再加上部門間資料數據不共享以及資源審計技術水平的限制，使得當前自然資源資產審計治標不治本，提出的審計建議也不能契合黨委政府大政策發展方向，不能給政府決策提供依據。

三、審計全覆蓋存在的問題

（一）頂層設計相互獨立，缺乏有機結合——“一山二虎”如何相處

“單向瀑布”模式下的審計全覆蓋路徑在瀑布頂端有兩個頂層設計，也就是審計全覆蓋的總體要求和黨委政府的實際需求。一方面，審計全覆蓋是我國新時期審計工作的必然要求，審計部門要認真領會相關文件精神，按照全覆蓋要求對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，不留監督盲區和死角，注重一個“全”字。另一方面，審計部門應具備一定高度的政治站位，以各級黨委政府需求為導向，關注黨委政府重點工作、關心民生大事，充分發揮審計監督職責，圍繞黨委政府工作中心，服務地方經濟發展大局，注重一個“重”字。

目前，由于復雜的行政機構設置和職能交錯的監督環境，審計工作過于寬泛，審計部門除了要推進審計監督全覆蓋，做到“審錢審人審政策、審山審水審空氣”以外，還要兼顧黨委政府需求，為打造經濟平穩、廉潔清正的服務型政府提供審計保障和決策參考。如此跨領域、全方位、高要求的工作需求，使審計部門兼顧不暇。但不可否認的是，黨委政府所需求的審計結果必然是審計全覆蓋的審計結果，而如何串聯雙方供需、突出重點，有機權衡“全”與“重”的關系，是一個亟待解決的問題。

（二）審計組織階段各自為政，缺乏資源統籌規劃——“統一戰線”如何建立

審計組織階段的“單向瀑布”是一種處室化的審計流程組織模式。依據審計活動的階段特征和處室職能的特點，將各階段審計工作劃分給各職能處室和人員負責。這類審計組織模式在一定程度上緩解了審計活動權力過于集中的問題，使審計活動流程的分類和歸屬、職責和權利更加清晰，但權屬和職能的分立勢必造成不同階段間的反饋、聯動機制出現障礙，進而使審計目標偏離審計全覆蓋和黨委政府的需求。

一是審計計劃與審計資源分配之間缺乏反饋機制。從審計計劃制定到項目組織實施的傳導流程趨于單向，缺少反饋程序，導致審計計劃在決策時缺乏充足的溝通和交流，造成綜合部門和業務處室間信息不對稱、資源組合不恰當等情況，甚至出現部門重復進點、事項重復審計等問題。

二是現場審計實施與大數據技術運用之間缺乏聯動機制。業務處室和計算機中心在審計業務上應是互補的，但實際工作中，它們的工作往往缺少交集。業務處室人員通過采集被審計單位基本數據，使用簡單的SQL查詢語句發現問題，但由于數據面比較狹窄、獲取數據程序復雜、計算機業務能力薄弱，無法有效地使用大數據技術開展審計工作；計算機中心會根據要求每年向政府各部門采集大量數據并儲存于數據庫中，目前運用最多的就是將各部門財務數據統一成AO數據包供審計組使用，但由于業務能力的局限性，在批量數據比對分析、形成疑點、輔助審計問題查處方面仍有欠缺，缺乏對數據資源的挖掘，造成資源浪費。

（三）審計工作過于獨立，缺乏成果轉化途徑——“單槍匹馬”如何建功

在審計監督范圍方面，由于缺乏與外界溝通交流，審計監督與其他監督主體之間在監管目標、監管對象上存在重疊，在監管內容與監管職責上也存在交叉和錯位。例如，經濟責任審計中的“一觀三化一廉”審計事項與巡視組的“貫徹科學發展觀”“執行民主集中制的情況”“執行黨風廉政建設責任制和自身廉政勤政的情況”“開展作風建設的情況”等監督事項重復；又如，財政審計與財政監督在部門預算執行、預算支出績效等事項上，監督目標、監督內容、監督對象也存在一定程度的重疊，這不僅會耗費審計資源，在一定程度上也會阻礙審計監督全覆蓋推進。

在審計建議站位方面，審計成果提煉人員缺乏與兩辦、財政、發改委等政府主要部門的溝通交流，無法提高審計站位、掌握當前黨委政府工作動向，提煉出對黨委政府決策具有參考價值的信息和報告。再者，當前審計部門“重業務、輕文字”，對審計成果的深加工少、精加工更少，且缺乏全面深入的綜合分析。

在審計成果轉化方面，審計作為一項獨立的經濟監督行為，除了部分重要審計報告和審計專報向黨委政府反映外，其余審計成果均被密封在審計部門內部。審計全覆蓋路徑仍缺乏有效的成果傳輸渠道和成果運用載體，審計成果無法與外界共享，無法轉化為黨委政府需要的決策參考。

四、基于“回流式”瀑布構建審計全覆蓋路徑

根據上述審計全覆蓋路徑中存在的問題，筆者深入分析，構建“回流式”瀑布模型（如圖2所示），推動審計全覆蓋建設。

（一）形成政府需求與審計全覆蓋“回流”，構建“全”中有“重”審計導向

審計全覆蓋對于黨委政府需求而言，實質是一種保障性的存在，審計工作只有滲透到政府工作的不同領域和環節，才能發現政府運行中產生的差錯并提出審計建議，為黨委政府各領域工作開展提供優質環境。但審計全覆蓋并不是簡單意義上的擴充審計范圍，而是在加深政府審計廣度和深度的基礎上，結合黨委政府重點工作和實際需求去實施全覆蓋審計，形成黨委政府需求與審計全覆蓋“回流”，將黨委政府意志反饋到審計全覆蓋中，體現審計服務大局的觀念。

筆者所在的審計局將黨委政府需求作為實現審計全覆蓋的重要考慮因素，將符合當前政府重點工作的審計項目提前實施，注重突出重點、服務政府工作，在貫徹“全”的同時，突出需求導向，準確把握“全”與“重”的關系，關注黨委政府重點工作、重大政策落實情況等。

（二）形成審計組織各階段“回流”，構建“財政審計大格局平臺”

為克服審計活動“部門化”、缺乏統籌規劃的現狀，迫切需要構建一個有組織、有計劃、有重點的審計全覆蓋工作體系，使審計部門能更好地統籌力量、整合資源、集成方法、共享成果。如探索開展審計項目“一個審計現場、多個審計報告”模式，推動一果多用。在開展財政“同級審”的同時，采用“1+N”的組織方式，結合具有代表性的資金領域進行專題專項審計，有效拓展財政資金審計覆蓋面；在經責審計方面，采取“N個經責項目+1個審計主題”方式，整合審計資源力量、推動經責審計全覆蓋。

圖2 審計“回流式”瀑布模型

今年5月，筆者所在的審計局正式發文構建財政審計大格局平臺（如圖3所示），基于審計組織各流程之間的“回流”機制，統籌審計部門內部的人力資源、技術資源和信息資源，形成全新的成果運用體系，實現各審計內部流程有效銜接，提升審計效率，推進落實審計全覆蓋。

由局領導和各處室負責人組成的平臺領導小組統籌各類審計資源，由領導小組辦公室編制年度審計項目計劃（如表1所示），通過“財政+”“+政策”“1+N”等方式將各類審計項目有機結合，形成大格局視角下的審計項目，如將預算執行審計、經濟責任審計、專項審計調查等與同級審內容有機結合，采用集中取證、分類報告、分別處理的模式組織實施，使其成為一個覆蓋多種審計類型的“財政+”項目。項目計劃方案根據審計領域分配給業務處室，并廣泛征求意見。各業務處室對審計項目組合方式提出意見，并將意見“回流”至領導小組辦公室，再次完善審計計劃方案，形成最優組合。與此同時，計算機中心根據審計計劃內容采集數據，并組建由業務骨干和計算機人才構成的大數據分析團隊，其中業務骨干提出數據需求，計算機人才負責數據處理。大數據分析團隊按照“總體分析、發現疑點、分類移交”的思路，將疑點數據“回流”給各項目審計組。審計組梳理疑點數據形成審計線索，實施精準打擊、重點核實，并按問題類型分類取證，為財政審計、經責審計、專項審計提供基礎素材，按需求組合成各種審計報告。

圖3 財政審計大格局平臺

表1 **市審計局2018年度審計項目計劃分配清單

（三）形成審計成果與政府需求“回流”，構建政府審計協同機制

為適應審計全覆蓋新要求，深入推進審計服務改革，迫切需要改變以往審計部門單兵作戰的組織形式，構建政府審計協同機制，促成審計成果與政府需求“回流”，避免審計成果沉淀，擴大有效決策參考供給，逐步提高審計成果利用的層次和水平。

一方面，審計部門要加強審計調研，創新審計成果利用的有效渠道。審計部門要通過調研增強需求導向的感知能力，準確把握黨委政府對審計的有效需求，主動適應審計環境的變化，做到提前謀劃、運籌帷幄，實現政府審計服務國家治理的現實需求。同時，在原有審計成果利用方式（如審計信息、專報、公告）的基礎上，創新拓展渠道邊界，形成新時代下的審計成果利用渠道。如在一定范圍內建立審計成果共享資源庫，實現審計成果資源信息化和受益部門范圍化，使審計成果在政府內部得到有效利用，為政府行政治理、行政職能監督、干部任用管理等宏觀領域提供決策參考。另一方面，要依托有效的審計成果分享渠道，構建政府審計協同機制。在與紀檢監察等監督機關協同合作、信息共用、線索共享的基礎上，審計部門要拋開監督者的形象，與發改委、財政、建設等被監督部門形成戰略層面的協同戰線，樹立經濟發展、政府治理第一要務的理念，逐步將審計成果擺上桌面，形成“政府部門一盤棋”的協同機制。建立審計成果運用交流會機制，將一年中各領域的審計成果與當地經濟牽頭部門共享，在戰略層面達成目標協同、任務協同和職能協同，使各部門在下一年度規劃制定、任務實施、制度控制方面趨向協同，與地方政府經濟發展、民生需求配置相一致，形成審計成果與政府需求的有效“回流”。如筆者所在的審計局在加強國有企業和國有資本的監督管理方面，已與市國資委建立了協作配合工作辦法，實行監督互補、計劃互詢、實施互動、問題互查、整改互促、成果互用、信息互享。此外，將每年的11月定為“財政、審計交流月”，召集市財政局和審計局各業務處室負責人召開業務研討交流會。參會人員結合自身工作實際，按照“審計根據財政需求發現問題、財政依托審計成果規范管理”的思路，暢談當前財政和審計管理現狀，并確定下一年度財政和審計的工作方向。

總之，審計全覆蓋是國家治理新形勢下黨委政府對審計事業發展的新要求，也是國家審計部門所承擔的職責和歷史任務。“審計模式創新”“大數據審計”“審計協同治理”等改革理念為實現審計監督全覆蓋提供了堅實基礎。“回流式”瀑布構建的審計全覆蓋路徑更加適應審計管理新格局的要求，理順了頂層設計、提高了審計效率、拓展了成果運用，但這些“回流”機制涉及政府各部門、審計內部處室之間的協同交流，是一項龐大復雜的工程，且當前缺乏一定的制度支撐，仍需要進一步探索和完善。