對流動人口子女義務教育政策的研究

徐迪　馬子賢

摘要：黨的十九大報告指出：要優先發展教育事業，推進教育公平，推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育。中國作為一個人口大國，因社會經濟的發展和個人生存發展的需要，流動人口占全國人口的比重急劇增長，所以與流動人口緊密相連的流動人口子女義務教育問題也受到了越來越多的關注。針對這一問題，我國政府相繼頒布了很多對應的政策文件用來解決流動人口子女面臨的教育困境，但是在這個過程中卻暴露政策內容空洞、政策執行趨于表面化、缺乏對政策的監督和問責等諸多問題，致使流動人口子女的教育問題遲遲得不到妥善合理的解決。本文旨對這些問題的原因進行分析并提出改進的建議，以促進教育政策目標的實現。

關鍵詞：流動人口；教育政策；教育公平

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）44-0045-03

一、相關概念界定

流動人口，是指出于工作和生活的需要而離開戶籍所在的異地居住人。國外一般稱為人口流動。流動與遷移這兩個詞既有重合的地方又有相互區別的地方，重合之處在于流動人口與遷移人口都發生了空間位移，區別之處在于人口遷移以永久變更居住地為意向指導，而人口流動以從經濟欠發達的地區、中西部地區流向城市、流向經濟發達地區，流向東部沿海地區為主。

筆者認為只有在明晰公共政策定義的基礎上才可以更好闡釋教育政策的概念。因此本文采用了著名學者嚴強對公共政策的定義即“公共政策是以執政黨和政府為主的公共機構為制定者和實施者，在一定的政治背景下，通過論辯、競爭、合作、互動的民主途徑，以科學的方法選擇合適的工具，采取行動解決社會公共問題，以獲得社會進步的活動過程”。這樣看來，公共政策作用于社會的諸多領域，而教育領域即為其中之一。因此本文將作為公共政策體系的重要組成部分的教育政策定義為：由政府擬定并推出的，以教育方面社會問題和關系為調整對象的公共政策。

二、流動人口子女教育政策的變遷歷程

國家出臺的流動人口子女的教育政策與流動人口的政策是息息相關的。因為經歷了一段相當漫長的時光人們才認識到流動人口對社會的發展，對城市的建設做出了重要的貢獻，所以對流動人口子女的教育政策的改革也是一個漫長的探索過程。

在1998年，政府通過相應的學籍管理方法為流動人口的子女提供了就讀的三種方式來保障他們受教育的機會，一是到流入地的公辦學校讀書，也就是我們常說的借讀；二是就讀于一些只招收流動人口子女的公辦學校；三是針對一些沒有條件到公辦學校入讀的隨遷子女，讓他們到民辦學校讀書。這些措施雖然體現了政府在流動人口子女教育問題上的主動作為，并打破了我國長期以來的規定即青少年必須在戶籍所在地接受義務教育，但是對于流動人口的子女來說，流入地的入學的門檻依然相對較高，仍有一些不公平，城鄉二元教育體制的痕跡若隱若現。到了2003年，為了更好地維護、保障、落實流動人口子女平等享有義務教育的權利，教育部等部門制定的《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，要求對農民工子女教育“流入地政府要做到收費與當地學生一視同仁；流出地政府禁止在辦理轉學手續時向學生收費”，政府的積極干預為接下來相關法律法規的出臺打下了良好的基礎。2006年，完整的義務教育法便正式出臺，明確指出如果流動人口子女選擇在父母或其他法定監護人的居住地或者工作地接受義務教育，當地政府對流動人口子女的教育與其他人口子女的教育應當一視同仁不得區別對待。此法律制度的形成為我國流動人口子女教育制度的進步畫上了濃墨重彩的一筆。六年之后，流動人口子女教育政策的改革取得了突破性的進展，在2012年4月份的時候，國務院辦公廳印發了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，這一通知終于使我國城鄉二元分割的戶籍制度壽終正寢，并打破了異地升學的人為絆腳石。同一年發布的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》指出“進城務工人員隨遷子女享受基本公共教育服務權利應得到切實保障，流入地政府負責的進城務工人員隨遷子女教育公共財政保障機制應得到完善和健全，并將其教育需求納入各地教育發展規劃”。將流動人口子女的教育問題作為發展計劃的內容之一鮮明的體現了我國對流動人口子女教育問題的日益重視以及想要解決相關問題的決心。

三、流動人口子女教育政策實施的現狀及困境

張冀、周小剛利用國家人口計生委的2010年流動人口動態監測工作調查原始數據，對流動人口子女的受教育現狀進行調查，調查結果顯示從戶籍類型特征來看，不同類型流動兒童的受教育狀況存在明顯差異：農業戶口隨遷子女輟學率達到0.68%，遠高于非農戶籍人口輟學率0.51%。另外，從流動類型特征來看，不同流動類型流動兒童的受教育狀況存在明顯差異?？缡×鲃印⑹瓤缡小⑹袃瓤缈h的輟學率分別達到0.82%、0.50%、0.33%。顯然，跨省流動人口子女的失學率較高。此外他們還調查了不同戶籍特征、流動類型的流動人口子女就讀學校類型，調查結果顯示：在進入公立學校的流動人口子女中，仍有相當一部分，約15%進入公立學校單獨班，這里的公立學校單獨班是指流動兒童入讀的班級是當地公立學校為流動兒童獨立編的班，這其實表明了流動人口子女在流入地受到教育組織形式上的區別對待。從此份調查報告中可以看出來：流動子女的教育問題沒有得到重視，這些隨遷子女入學困難、適應能力較差、所在的班級質量也不高。

當然，調查數據的結果并不能完全否認政府在流動人口子女教育問題上所進行過的積極干預。相關政策、意見、規定的陸續出臺以及貫徹落實就是一個很好的證明。比如河南省政府為了使流動人口子女的教育政策的成果得到更好的發揮，不僅明確要求禁止公辦中小學不得征收借讀費，而且還大力鼓勵其開辦更多的分校，使更多的流動人口的子女能夠有學可上；除此之外，河南省從2008年開始還為擁有流動人口子女學生的學校提供專項財政獎勵，根據學校中流動人口子女的數量發放不同等級的獎金，目的就是為了創造一個流動人口子女更好地獲得公平教育的環境。政府積極落實相關政策雖然改善了各地流動人口子女的義務教育問題，但流動人口子女教育政策依然存在以下幾個問題。

1.教育政策的制定缺乏科學民主原則的指導，導致內容涵蓋面窄、不具體、操作性不強

流動人口子女教育政策問題涉及到教育政策的制定主體、執行主體以及目標群體的方方面面，因此需要理性地理清責任，準確定位各自的職能。隨著政策的陸續出臺，我們可以發現教育政策的執行主體已經從流入地與流出地共同負責演變為以流入地為主、流出地為輔，但有關部門的具體責任定位依然模糊不清，流入地與流出地之間相互扯皮推諉，缺乏明確的分工。其次，在政策目標制定的過程中，作為政策執行的目標群體，作為切身的利益相關者——流動人口及其子女，他們沒有充分表達自身的教育訴求，也并未真正地參與到政策的聽證與制定過程中，這就使政策喪失了民主性。

2.教育政策的執行不務實、不到位、趨于表面化導致政策見效緩慢。政策執行表面化指在政策執行過程中政策沒有被真正地落實到位而僅僅只是流于形式，致使政策如同一紙空文。政策能不能實現既定的目標，能不能發揮實際的功能，能不能檢驗政策方案和工具的正確性，能不能完善后續政策的制定都與執行機構有著直接、緊密的聯系。某些地區的教育行政部門等政策執行者并沒有從思想的高度上重視相關政策的實施，對國家頒布的義務教育政策存在著各種各樣的認知方面的缺失，還有些人片面地認為已經出臺的義務教育政策只要利用政府的強制力即可全面實施。比如，有些城市迫于國家宏觀政策的壓力，打著“敞開胸懷接納農民工兄弟的子女就讀本校”的幌子，宣稱要讓民工體驗到了人情味和城市歸屬感，但實際情況是在學校里自己的孩子并不能和城市孩子在同一個教室就讀，而是被安排在了學校單獨編制的班級里，教師素質、教學條件遠低于其他班級。這些政府陽奉陰違式的政策執行手段使國家公共政策的公益性和尊嚴大打折扣。

3.教育政策執行中的監督體系不健全、不完善導致執行力弱化。城市原有的教育供求平衡的格局因流動人口子女的進入而被打破，教育資源的匱乏和過度消耗儼然已經成為城市教育面臨的一個難題。因此，只有本身具備一定強制性的政策才可以妥貼地解決流動人口子女的教育問題，而強制性的實現更離不開對教育政策執行的監督。在流動人口子女教育政策執行過程中，深究屢見不鮮的政策執行效果變形的案例，主要原因之一就是缺乏對執行體系有效的監督機制。在很多地方的教育政策中并沒有明確規定“流入地”政府的相關工作應達到一個怎樣的標準，也沒有講清楚若政策目標未達到該如何追究相關人員責任，由誰來問責。教育部門、財政部門、勞動保障部門甚至城市社區等相關部門雖然在很多教育政策中都有提及，但缺乏具體責任分割的規定，也沒有行之有效的約束問責機制。教育政策的執行力因強制性的缺乏而被減弱，所以各部門在執行政策的過程中也就會隨之產生“隨意性”、“無所謂偏差”，甚至“不作為”。這不僅會有損國家公共政策的尊嚴和權威，也會在一定程度上使教育政策的執行力大打折扣。因此，跟蹤式的檢查監督政策執行的過程是當代政策活動不可或缺的一環，也是公共政策運行的自我保護和療傷機制?！币肫平庹邎绦姓系K，糾正政策執行偏差，確保政策實際執行過程中達到的目標與政策預計的目標相一致、相統一，有效的政策監督乃是重中之重、必不可少。

四、改進流動人口子女教育政策的幾點建議

通過對流動人口子女義務教育政策的現狀和困境的研究，筆者認為我國流動人口子女義務教育政策還有需要改進之處，以形成切實可行的政策體系和良好的政策執行環境。

1.從政策制定的角度來看，要以強化教育公平為出發點來制定流動人口子女教育政策。國務院總理李克強同志在2017年3月份做政府工作報告時指出：辦好公平優質教育，為教育改革發展劃“重點”。只有教育公平，公民才有可能享受接受教育的權利，社會才能更好地長期繁榮穩定，人類文明的理性才能得到更好地彰顯，因此教育公平這個問題涉及千家萬戶，事關千秋萬代。將教育資源平等地分配于供應方（即提供教育的機構）與需求方（即接受教育的群體）之間，繼而實現教育需求和供給兩者的相對均衡是教育公平思想最基本的要求。以強化教育公平為出發點來制定流動人口子女教育政策無非就是在科學民主原則的指導下，理性的制定教育政策。比如在宏觀方面，中央財政給義務教育的撥款投資比重應該得到提高，從而推動城鄉義務教育協調發展目標的實現；在微觀方面，地方政府教育政績考核指標之一也可以設置為教育公平，制定相關制度，強制實現公共教育經費撥款的均等化，建立健全城鄉統一的教師工資標準及其保障機制，加大對民辦學校的扶持力度。如果想從源頭上解決流動人口子女教育問題就要從教育資源配置的公平性抓起，這才是根本的解決之道。倘若教育資源投入和分配實現了均衡，假以時日、持之以恒，教育公平問題的解決就會指日可待。

2.從政策執行的角度來看，要健全和完善流動人口子女教育政策的監督和問責機制。由于中央頒布的是宏觀性的流動人口子女教育政策，這就意味著地方政府還擁有著很大的政策操作的空間，還擁有著制定符合當地實際的地方政策的權力，因此要建立一種能夠有效執行的政策監督問責機制，從而防止政策執行主體執行不到位、防止其濫用職權、防止目標的偏離。權力和責任統一機制的建立，政策監督、評估和問責機制形成一個健全的體系就能夠促進政策執行主體的自我約束，方便政策的及時調整以步入正確軌道，避免相互之間扯皮推諉，避免不良政策給教育現實造成暴擊。比如，應當建立具有獨立性的監督問責機構來監督公辦學校在招收隨遷子女就學時是否出現了不合理的收費，是否實施了不公平的管理，若發現歧視等不合理行為必須要求其承擔相應的責任；再者此監督問責機構還要監督社會保障部門是否實行了完善的措施來保護流動人口子女這一弱勢群體，是否建立起了弱勢群體需要幫助時的補償性社會保障機制等。只有這樣才能提高教育政策的使用性和實用性，確保政策的有效性，使流動人口子女面臨的教育難題得到真正的解決。

3.要打造優良的政策制定和執行的氛圍，構建流動人口子女教育的社會支持體系。流動人口子女教育問題是一個充滿復雜性的社會問題，相關部門需要通力合作。首先，在政策制定階段，關于此政策的討論、分析、論證都必須以社會大環境為依托；其次，在政策的執行階段，為了使教育政策的有效性得到保障，各方需盡可能的提供監督與協助，這樣才算是為解決流動人口子女教育問題營造了優良的氛圍。比如，加快將流動人口及其子女教育問題納入流入地政府的公共管理與服務范疇是作為各方利益的協調者、平衡者、財政資源的執掌者的政府理應要做的事情。在基本機會平等原則的指導下，給予弱勢群體以補償，充分尊重利益需求，使他們獲得和其他人同等的生存和發展的機會；作為媒體，將國家已經頒布的教育政策及時準確迅速地傳播給社會大眾，盡力提升政策的知曉度與普及性僅僅是他們的責任之一，他們還應該發揮監督問責的作用，將一些公辦學校的歧視行為、政府官員的不作為曝光出來，充分發揮輿論作用。由此可見，只有各方共同努力，才能加快流動人口子女教育政策的改革，才能為社會的和諧穩定、繁榮發展提供動力、保駕護航。

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Abstract：The nineteen major reports of the Communist Party of China pointed out that we should give priority to the development of education，promote educational equity，promote the integration of urban and rural education and attach great importance to rural education. China is a populous country. Due to the needs of social and economic development，the proportion of floating population in the whole population has increased dramatically. Therefore，the problem of compulsory education for floating population's children has attracted more and more attention. To solve this problem，the Chinese government has promulgated many policy file is used to solve the floating population children education facing difficulties，but exposing the policy more，policy become apparent lack of oversight and accountability of such problems in the process of education，the children of floating population the delay can not be resolved properly and reasonably. The purpose of this paper is to analyze the reasons for these problems and to put forward suggestions for improvement in order to promote the realization of the goal of education policy.

Key words：floating population；ducation policy；educational equity