揚州市生態公益林管理現狀及對策

林永春　曹兆陽

摘要 本文介紹了揚州市生態公益林現狀，總結了其管理成效，分析了其管理中存在的問題，并提出了相關對策，以期為揚州市生態公益林的管理提供參考。

關鍵詞 生態公益林；管理；現狀；成效；問題；對策；江蘇揚州

中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）16-0149-02

揚州市屬平原水網型城市，宜林地資源相對較少。近年來，經過全市上下共同努力，境內森林資源快速增長，生態公益林面積和管護成效也得到進一步提升，但由于受發展經濟、公益林補償資金較少和楊樹木材價格較低等影響，一些地方出現亂砍濫伐生態公益林林木、隨意侵占生態公益林林地、不重視生態公益林管護等問題，影響了全市生態公益林的保護和發展，并造成部分地區生態環境的破壞。隨著揚州市社會經濟的全面發展和環境污染問題的日益嚴重，對生態公益林建設和保護工作提出了越來越高的要求。加強生態公益林建設和保護，對保護全市森林資源、改善區域生態環境、維持生物多樣性具有重要作用，是確保生態安全與經濟、社會可持續發展的重要基礎[1-2]。

1 生態公益林現狀

揚州市生態公益林以水源涵養林和水土保持林為主，主要分布在生態區位較為重要和生態狀況較為脆弱的環高寶邵伯湖周邊地區、丘陵山地、長江沿線及京杭大運河、三陽河、通揚河等重點河道兩側，以及京滬高速、寧通、沿江公路等骨干道路兩側，在全市森林生態系統中占有十分重要的地位，對維護自然生態環境、保護生物多樣性、豐富自然景觀、改善人居環境等具有十分重要的作用。根據揚州市林地保護規劃及省林業局認定結果，全市現有公益林面積為3.03萬hm2，其中：國家公益林面積為453.33 hm2，省級公益林面積為1.45萬hm2，市級公益林面積為0.60萬hm2，縣級公益林面積為0.94萬hm2。2017年，全市補償公益林面積計1.92萬hm2，財政下達補助資金計777.00萬元，其中：補償國家公益林面積為446.67 hm2，下達補助資金為20.10萬元；補償省級公益林面積為1.44萬hm2，下達補助資金為646.90萬元；補償市級公益林面積為0.44萬hm2，下達補助資金為120.00萬元。

2 生態公益林管理成效

近年來，由于揚州市大力度推進造林綠化工作，林業得到長足發展，實現了森林資源面積和蓄積的雙增長，公益林面積和生態效益發揮也得到有效提升。全市鐵路、骨干道路等綠色通道，沿江、沿河、環湖和里下河防護林體系基本形成。在國家、省級財政對省級以上公益林進行補助的基礎上，揚州市從2006年開始設立專項資金用于每年對市級公益林進行補助，并逐步增加至現在的120萬元/年。2016年，揚州市制定并印發了《揚州市市級公益林生態補償專項資金管理辦法》，對市級公益林補助資金使用進行了規范。為提高公益林森林質量和生態服務功能，從2011年開始，揚州市對丘陵山地、骨干道路兩側、沿河、沿江、環湖等部分林分質量較差、防護效能較低的生態公益林開展林相改造、中幼林撫育等森林質量提升工程，通過采取衛生伐、割灌、修枝等撫育方式，明顯改善了生態公益林林分結構，促進了林木健康生長，有效保護了公益林森林植被，提升了森林生態功能。近年來，揚州市又在公益林周邊道路節點、森林公園、生態中心等地安裝公益林標示牌、公益林語音播報器等對公益林保護和管理有關知識進行宣傳；每年定期組織人員對上年度公益林管理、資金使用、檔案建設等進行檢查。通過大力宣傳和采取切實有效的保護措施，全市公益林保護和管理得到逐步規范，森林生態效益得到進一步發揮。

3 生態公益林管理中存在的問題

多年來，揚州市在生態公益林建設和保護管理方面做了大量的工作，也取得了一定成效，但由于該項工作涉及面廣，與群眾的利益息息相關，在實際工作中存在一些問題，具體表現為以下5個方面。

3.1 公益林基礎數據有待完善

揚州市現有公益林基礎數據基本上都是逾10年前的調查結果，當時由于受調查方法、調查目的、調查設備、電子影像圖等的限制，所提交的公益林基礎數據不夠精確；加上后期行政區劃調整、林木所有權的變化、林地征占用、林木具有動態變化的特點等因素，原有公益林基礎數據遠不能滿足當前公益林管理的需求。由于公益林調整特別是省級以上公益林調整要求較高，要嚴格按照程序和相關技術標準進行調整，且工作量較大。為了進一步規范和做好揚州市公益林保護與管理工作，亟須對現有公益林基礎數據進行新一輪區劃落界調查。

3.2 公益林林木結構不合理

根據近期開展的森林資源調查的調查結果，揚州市現有生態公益林中，樹種以楊樹為主且純林較多；喬木林中以中幼齡林為主，過熟林所占面積較小，林齡結構中低齡化問題較為突出；喬木林中基本都是單層林。與生態公益林保護及管理較好的其他地區相比，樹種單一、低齡化、單層林等現狀決定了揚州市公益林所發揮的生態效益低下，尚不能充分滿足經濟社會發展對公益林生態效益的需求，需要對其林分結構進行改造升級。

3.3 公益林財政補助標準偏低

目前，財政對省級以上公益林補助標準為450元/hm2，對市級公益林補助標準：市轄區為375元/hm2，縣（市）為162元/hm2。可以看出，揚州市公益林補助標準比較低。由于公益林補助標準低，造成護林員收入遠遠低于社會發展同期水平，嚴重挫傷了林農管護公益林的積極性。揚州市區劃界定的公益林大部分屬村集體或個人所有，特別對屬個人所有的，由于林分被界定為公益林并進行補助，后期在辦理林木采伐手續、使用林地手續時較為嚴格，而公益林補助標準偏低，林農對所經營的林木被劃定為公益林有很大的抵觸，管護的積極性不高，管護質量不好，往往會犧牲生態公益林的生態效益和社會效益去追求經濟效益。現實中客觀存在少部分公益林所有者拒絕領取公益林補助資金，并要求將其重新區劃界定為商品林。現行生態公益林補償標準較低，難以適應生態公益林保護、管理和建設工作的需要。

3.4 基層公益林管護力量薄弱

揚州市生態公益林建設還處于起步階段，基層尚無專門從事公益林管理的機構，很多鄉鎮農服中心僅靠1名負責林業工作的人員兼職管理公益林。由于揚州市公益林分布廣，工作量大，人均任務重，資金少，僅靠1名工作人員很難取得理想的管理效果，加上很多地方對生態公益林管理的重視程度不夠，采取的措施不到位，從而造成監管工作效率低。另外，基層護林員是生態公益林建設、管護中的重要力量，現行的護林員以村聘任和管理為主而不是由林業部門負責的體制存在問題，如部分村聘任的護林員存在業務能力跟不上、權責掛鉤不密切、動態獎懲不及時等問題，也是造成當前公益林管理不理想的重要因素。

3.5 公益林補償措施落實不到位

建設公益林是為了通過提升生態指數，最終達到保護環境的目的。由于林改后相關制度建設不完善，造成了相應補償款的補發不及時，打消了林農保護公益林的積極性。林農在對公益林進行管護的過程中需要一部分資金，林農會從自身的實際利益出發，并在管護公益林的過程中衡量自己在這份工作中的最終獲益。因此，國家應當保證給予林農足夠的補償金數額，幫助林農進行經營管理，增加林農從事公益林管護工作的收入。

4 對策

4.1 夯實基礎，進一步核準公益林落界的面積

按照新制定的技術標準，對之前區劃界定的公益林小班進行逐一調查核實，將不符合區位的原國家公益林小班事權等級進行降等，按照新要求對其小班屬性、電子圖層、界定材料等進行修正和完善，確保全市公益林基礎數據真實、可信、符合要求，便于后期更好地開展保護和管理。同時，結合近期開展的林地變更調查，按相關技術標準和程序對省、市、縣級公益林特別是對省級和市級補償的公益林小班進行修正和少部分調整，并完善數據庫、界定書、檔案資料等。通過開展新一輪公益林區劃落界調查，修正完善公益林基礎數據和檔案資料，便于全市公益林得到更好的管理，生態效益得到更大的發揮[3]。

4.2 因地制宜，進一步提升公益林建設質量

今后在開展公益林建設過程中，通過宣傳、引導、示范等手段，吸引廣大公益林所有者積極參與到公益林建設、管理和保護中；有計劃地對現有3.03萬hm2的公益林進行林相改造和撫育，通過造、撫、引等措施，培育復層混交林，保持生物多樣性；逐步更新公益林中的灌木林地，特別是對生長在陡坡或貧瘠土層的灌木林地進行樹種更新，提高公益林質量并發揮生態效益；積極開展林業有害生物綜合治理、森林防火建設等，培育高質高效的生態公益林。同時，還要定期組織開展公益林采伐跡地完成情況檢查，督促有關單位盡快完成跡地造林任務，確保全市公益林面積不減少。

4.3 多措并舉，進一步促進林農收入穩步增加

嚴格落實生態公益林管護措施，認真防治病蟲害，嚴防森林火災，做好撫育補植，努力提高林分質量。不斷擴大補償基金規模，逐步提高補償標準，充分調動林農保護公益林的積極性。鼓勵農戶積極探索利用林木花、果、葉和林下種植中藥材、食用菌、養殖等非木質資源利用途徑，發展非木質資源產業。引導和鼓勵公益林區的林農充分利用公益林的景觀資源，經營以農家休閑特色為主的“農家樂”和“森林人家”等森林生態旅游項目，增加林農收入。要開展技術培訓，提高林農的生產水平和林產品的市場競爭力[4]。

4.4 分類施策，進一步完善補償資金發放機制

全面推行“一卡通”發放補償資金，減少中間環節，簡化發放程序，對有效預防截留挪用補償資金發揮了重大作用。但對村組集體公益林以及面積尚不能細化到戶的公益林，文件要求“推薦代表打卡領發”補償資金，這在實際工作中不能落到實處，反而產生諸多弊端。在“村財鄉管”機制比較完善的情況下，將這部分公益林補償資金采取轉帳方式打入村集體賬戶，由農戶到村委會領取，更便于監管和監督。

4.5 科學管理，進一步開展公益林動態監測

今后要利用遙感、地理信息系統、現場勘查等手段定期組織開展公益林動態監測，對公益林林地的消長、樹種更新、林木生長量等情況實行動態監測。通過開展公益林動態監測，分析公益林林地和林木的變化情況，從而較準確地掌握全市公益林的真實信息，為下一步開展公益林保護和管理提供決策依據。另外，結合林業碳匯計量和監測研究，啟動開展不同區域、不同模式、不同樹種的公益林固碳能力研究，為今后研究制定公益林生態補償標準提供依據[5]。

4.6 依法治林，進一步加強公益林資源保護

利用媒體廣泛宣傳林業法規政策，增強全社會的林業法制觀念，提高全民建設和保護生態公益林的意識。強化生態公益林林地管理，嚴格執行林木采伐限額制度，嚴厲打擊亂砍濫伐、違法使用林地等行為。依法加強對使用林地項目的審核，規范林地和林木權屬管理。加強林業執法隊伍建設，通過組織培訓，提高執法人員的素質和業務水平。

5 參考文獻

[1] 王鳳婷，續竟秦.開化縣生態公益林建設現狀與發展對策分析[J].林業經濟問題，2014，34（6）：535-539.

[2] 禹永樹.生態公益林管護存在的問題及對策[J].安徽農業科學，2014，42（29）：10185-10186.

[3] 王靜波，孫立明.生態公益林管護的問題以及對策分析[J].綠色科技，2011（7）：58-59.

[4] 江正銓，馮樹清，吳滿元.福建省生態公益林管護和補償機制問題及對策探討[J].林業資源管理，2009（3）：5-8.

[5] 歐陽勛志，王熙錢，廖為明，等.江西省生態公益林產權結構優化及其管理對策探析[J].江西農業大學學報，2007（6）：1001-1005.