地方政府機構網絡輿情治理面臨的挑戰

何璇 鄭樺

摘 要 治理網絡輿情已經成為當代地方政府機構的重要組織能力。在百花齊放的傳播時代，網民習慣于通過社交網絡平臺對政府機構進行問政追責，容易造成大面積負面網絡輿情，給地方政府機構帶來損傷公信力、難控制、難引導、難追責的治理挑戰；另外，地方政府機構還面臨第五種權力和意見領袖共同塑造的網民社會新秩序挑戰。

關鍵詞 網民問政；自媒體；網絡輿情；第五種權力；意見領袖

中圖分類號 G2 文獻標識碼 A 文章編號 2096-0360（2018）15-00001-04

據2018年CNNIC第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2017年12月，我國網民規模達7.72億，普及率達到55.8%，超過全球51.7%的平均水平[1]。這表明“網絡時代”正向中國社會走來，將更多的人裹挾其中。在“網絡時代”，人們生活于雙重世界（線下與線上），而這雙重世界已經走出“現實”與“虛擬”的對立，開始互相滲透、互相交叉，彼此影響的程度越來越深。從政治領域來看，由于網絡空間提供了大量社會信息并削弱了生活中的等級身份差別，網民由此釋放出對政治生活的超常熱情，開始習慣于在網絡空間就社會公眾話題或群眾利益問題“問政”于各級地方機構，顯示了日益民主化的趨勢，對現實政治生活產生了重大的積極影響。但“網民問政”的大量聚集為“網絡輿情”的爆發提供了較高的可能性，給地方政府機構的網絡空間治理帶來巨大挑戰。

1 媒介傳播新局面帶來的治理挑戰

15世紀以來，人類傳播媒介的升級換代就像飛行速度一樣快：紙張印刷—電視媒體—互聯網電腦—移動互聯網。從媒介技術對社會生活的重大影響看，移動互聯網絕對是一個傳媒新時代。盡管舊媒體仍然發揮著其不可替代的作用，但新媒體的技術優勢越來越受到人們的青睞。進入Web2.0時代，智能手機帶來的人際交互傳播需求越來越迫切，這種廣泛的群眾基礎催生了支撐人際互動多種模式的技術發展，滿足此需要的社交新媒介受到眾多網民追捧，一時間紛紛問世，如博客、微博、微信等，推動社交網絡進入自媒體時代（We Media Era）。什么是自媒體呢？此概念主要用來定義社交媒介的自主性，即網民自己制作媒體信息，并在社交網絡空間進行發布、傳播。這是傳播史上的一次革命性變革，它將人類帶入一個百花齊放的傳播時代。

1.1 傳播主體的身份開放和言論自由，這是“百花齊放”式傳播的主體條件

自媒體的傳播主體是不確定的網民，可以是團體，也可以是個人；可以是官方，也可以是群眾；可以是權威，也可以是草根。這種不確定性導致了身份的開放和言論的相對自由——任何網民，特別是個體群眾，不再是媒體信息的單純“受眾”，而是被充分賦予了制作、生產、提供和傳播信息的主觀能動性，成為媒體信息傳播圈的“主體”。實際上，自媒體實現了自動向眾多網民授予輿論權的歷史任務，意義重大，在一定程度上激發、釋放了普通群眾的表達愿望和熱情。

1.2 傳播媒介的高效運行，這是“百花齊放”式傳播的客體條件

一方面，自媒體以低成本高效率運行，它不設門檻，網民只要注冊都可以從事，媒體網絡平臺提供了各種模板，操作易行，上手簡單，不需要支付人力費用和平臺運行成本；另一方面，自媒體的運行是全時空的，沒有時間成本損耗，高效便捷——這種由獨特技術條件帶來的效率優勢令傳統媒體望塵莫及。

1.3 傳播效果的“強蝴蝶效應”，這是“百花齊放”式傳播的倍增效果

上述主客觀條件具備之后，自媒體對各種信息的傳播效果便具有了“強蝴蝶效應”。自媒體具有超強的傳播力，原因就在于其獨特技術條件倍增了網民的輿論熱情，而網民的輿論熱情也促進了技術進一步更新，這樣循環的結果便是將傳播功能無限放大——一條爆炸性信息往往能夠在瞬間放大，再經社交網絡的兩極傳播，延伸到現實社會的鞏固傳播——此信息極有可能在短時間內傳遍互聯網乃至全世界。這種傳播效果超過“蝴蝶反應”的連鎖度，可稱作“強蝴蝶效應”。

自媒體時代標志著傳統官方傳播“獨秀”局面的結束，以及自媒體和官方媒體“百花齊放”時代的開啟。這種新局面和新時代給地方機構媒體管理工作帶來的挑戰是史無前例的。

2 網絡輿情的復雜性帶來的治理挑戰

在現實生活中，公民根據法律規定，按照法定程序參與各級政治生活，廣泛行使政治權利。在自媒體時代，社會發展和技術便利客觀上促進了公民在更廣范圍內融入社會政治生活，在更深層次上放大政治權利。公民雖然有不同的社會地位和角色，但作為網民卻只是“一個有平等馬甲的賬號”；公民所在地在現實生活中可能有中心和邊緣的差距，而作為網民卻是“穿越”任何時空的即時并存者。作為公民的網民沒有身份等級限制，沒有時空和信息限制，可以知悉任何社會信息，可以對任何信息發表自己的意見和情緒，可以將其廣泛傳播到任何社會空間，這都是以往時代的民眾所不能想象的政治權利。這就充分激活了“網民問政”的積極性。

“網民問政”的積極性涌流是公民社會發展充分的表現，但另一方面，網民熱衷于在網絡空間“問政促政”極易產生不可預測、難以掌控的“網絡輿情”。網絡輿情是網民圍繞特定事件或議題在短時間內集中爆發的、“扎堆趨流成勢”的“情緒、意愿、態度、言論、意見”，是一種特殊的擴大化的社情民意，其勢態、規模和影響都非傳統輿情可以比擬，令管理者瞠目結舌，讓眾多“吃瓜群眾”深陷其中；它可能反映事實真相，也可能只是別有用心的網絡謠言；可能是充分涌流的客觀民意，也可能是被人操控的虛假意見；它可能正面促進社會輿論，也可能負面破壞社會秩序。當真實的、正面的輿情形成之時，網絡上像是流淌著“柔風暖雨”，網民沐浴其中，有感有發，良好輿論秩序自覺形成；而當虛假的、負面的輿情爆發時，很多網民的“戾氣”似乎一時間被擊中，發言不考慮身份，情緒不考慮影響，意見不考慮適度，態度不考慮分寸，網絡上充斥著言語暴力，傳遞著不良情緒，輿論秩序往往被顛覆。正所謂“好事不出門壞事傳千里”，正方向的網絡輿情總是少之又少，而負方向的網絡輿情卻總是防不勝防，其發生難測、傳播難控、影響難除、追責難清、回應難為的復雜性給地方機構的輿情治理能力提出了時代性挑戰。

2.1 負面網絡輿情的預警難以實現

從網民問政的角度看，任何負面網絡輿情的爆發都是由3個因素綜合形成的：第一，社會關注度高的特定事件或關注度高的議題；第二，事件或議題的當事者、發布者、評價者、圍觀者、轉發者；第三，輿情爆發的社交媒體及輿情傳播的其他社交媒體。

從第一因素來看，網民問政問責的網絡輿情有三類：一類為因觸犯社會基本倫理底線事件或議題問政問責于有關政府部門（如2018年6月20日甘肅慶陽19歲女生因老師猥褻造成長期抑郁欲墜樓，現場圍觀者起哄催女生“快跳”，女生最終跳樓身亡，網民就此問政問責于當地教育局及當地公民道德狀況）；二類為因腐敗、瀆職、不作為現象曝光而問政問責于各級“三公”部門及官員（如2012年8月26日陜西延安特大交通事故中安監局局長楊達才深陷“微笑門”，遭網民人肉搜索后又深陷“名表案”，其腐敗行為由此遭到曝光）；三類為因侵害群眾基本利益的事件曝光而問政問責于有關地方政府部門（如征地拆遷、醫患糾紛的網絡熱點

事件）。

第一因素似乎不難推測，這種推測對于預警具體的負面網絡輿情雖有一定的指導價值，但缺乏準確的針對性，特別是網絡謠言的議題幾乎無法預測。在這方面，任何數理模型或管理模型都是無效的。第二因素具有極強的偶然隨機性，是最難推測也無法預警的：在某個地方發生了某件事情，可能在當事人并不知情的情況下，路人圍觀直播，引起網民轟動，造成了網絡輿情。相對而言，網絡輿情的第三個因素比較容易確定，也比較容易觀測：輿情爆發和傳播的媒體相當于現實生活中的地點——社交媒體平臺雖然眾多，但IP地址總是確定的，App也總是有數而確定的。網民不是活躍在此論壇彼社區，就是蟄伏在微博熱搜、QQ空間或微信朋友圈，蹲點在這些社交媒體，輿情觀察就一定不會有大失誤。但仍然存在一定程度的不確定性。

2.2 負面網絡輿情的傳播難以控制

負面輿情信息在短時間內具有較強的爆炸威力，這種爆炸威力同時內含著與其威力相對應的社會廣泛關注和快速人際傳播。網絡輿情“炸彈”在內外條件滿足后一觸而發，首先在信源地進行一級傳播（如意見領袖或微博大V轉發跟帖評論導致其粉絲們推波助瀾使其成為熱搜）；然后由大量微博用戶不自覺轉發到其他社交媒體如微信朋友圈、QQ空間）進行二級傳播；接著，大數據進行云計算并熱點推送到全網絡，進行全時空三級傳播；接下來傳統媒體及官媒紛紛跟進，進行四級鞏固式傳播。可見，負面網絡輿情的傳播速度、傳播范圍和傳播效率如颶風襲來摧古拉朽，可以橫掃千軍萬馬，讓一個網絡輿情在短短幾個小時內傳遍全球。例如，2015年12月20日，微博網友爆料稱，在西安某醫院，患者還躺在手術臺上，醫護人員們卻擺起pose玩起自拍。這則微博發布后，極短時間內吸引了網民和媒體的眼

球[2]。其傳播狀況如圖所示，規模大，無法控制。

圖1 西安一醫院醫生手術臺旁“自拍”事件

微博關注度走勢（單位：條）[2]

圖2 西安一醫院醫生手術臺旁“自拍”事件

媒體關注度走勢（單位：篇）[2]

2.3 負面網絡輿情的影響難以消除

負面輿情的傳播力越強，其社會影響力也就越加廣泛而深入，這種影響穿越全網絡而深入到現實生活，造成社會生活的秩序變化，完成了網民問政、干預社會生活的重大職能。上述所舉“醫生手術臺旁自拍”的輿情案例造成了廣泛的社會影響力。首先，西安市衛生局成為明確的輿論受力方不得不出面回應：向社會公布涉事醫院和相關人員，公示“自拍”原因，并對涉事醫院涉事人嚴責嚴懲；其次是涉事的西安鳳城醫院面臨重大的危機：相關領導及醫護人員面臨紀律處分處罰，醫院的負面形象和口碑影響廣泛，業務受阻運轉不暢。更廣泛而深遠的影響是，醫患關系本來就是社會的脆弱話題，此事一出，危機愈發加重，網民紛紛抱怨，醫院、醫生的形象愈發受損，成為社會之殤。

3 “網民社會”的新秩序帶來的治理挑戰

“網絡時代”的來臨也意味著“網民社會”的形成。“網民社會”的形成當然不意味著它獨立于現實社會，更不意味著它對立于現實社會。“網民社會”的形成根源于現實社會，服務于現實社會，受現實社會的制約——在二者的關系中，現實社會的制約性總是第一位的。但“網民社會”確實放大了現實生活的某些方面，在局部的某些程度上改變了原先的社會生態乃至社會秩序，使現實社會生活越來越受到“網民社會”的影響。“網民社會”的根本特征是“平面化”，相對于現實社會來說就是“去中心化”，它造成“開放透明、活力四射、群情高揚、能量充盈，而又魚龍混雜、良莠不齊”的社會生態，和現實生活存在巨大的差異。一個人在現實生活中謹小慎微，而他作為網民卻可能發言積極表演有戲；一個人在現實生活中可能不善言辭動作木訥，而他在網絡社會卻可能是微博大V或論壇版主，擁有眾多粉絲，左右很多言論；一個人在現實生活中可能老實乖巧聽命于上級而賣命干活，下班后他卻可能在論壇或微博發起一場輿論紛爭而混淆視聽。“網民社會”的這種“去中心化”新生態令地方機構的治理能力捉襟見肘——不能置之不理卻又無法下手、不得已上手以權威治理（如強行刪帖）卻又惹得民怨四起，陷入治理困局，急需轉型。

3.1 第五種權力的挑戰

“網民社會”是天然的現代輿論中心，其客觀而強大的權力迫使現實社會的傳統組織秩序面臨挑戰。有人把網民的這種網絡輿論權力稱之為“第五種權力”[3]42，和現實社會的四種傳統組織權力（即立法權、行政權、司法權、宣傳權）相對應。立法權、行政權、司法權和宣傳權都是傳統組織權力，從上至下有效安排社會秩序；而“第五種權力”卻完全來自“草根”，自下而上對各級地方機構進行質詢、問政、追責。傳統四種組織權力的權威性在現實社會非常有效，但在“網絡社會”卻很薄弱。網民的“第五種權力”對社會生活有很強的現實干預效果：2003年，最高人民法院認為沈陽高院在劉涌案中存在司法不當而進行了改判，劉涌被判決死刑立即執行——即當時巨大網絡輿情壓力的現實干預力顯示；2007年，因熱心網民追蹤、大量網民跟從追查，陜西周正龍華南虎照片的鬧劇大白于天下，13名大小官員受到處分，陜西的誠信分數大大下降，經濟損失也高達100億元；2011年，西安大學生藥家鑫殺人案引起網絡熱議，司法機關在強大民意壓力下宣判藥家鑫死刑立即執行（司法屆專家并不認同）。這些典型事件都顯示了“第五種權力”的巨大威力，它打破了傳統組織權力的運作框架，是“網絡社會”和現實社會共同治理的典范。

3.2 意見領袖的話語權挑戰

隨著社交媒體的成熟發展，隨著網民慢慢理性化，“網民社會”也慢慢有了自己的秩序，這種秩序以言語權力的大小為核心，以有多少數量的粉絲為標志。有這種言語權力的人就叫意見領袖。意見領袖是如何形成的呢？在網絡輿情形成和發展過程中，有些人通過對網絡信息進行解釋加工并進行傳播擴散，使自己的意見得到大多數網民的關注、認可和追隨，這些人便成為了意見領袖，他們對網絡輿情發展態勢的最終形成和發展起到關鍵性作用。意見領袖分布于各個領域，并不限于意識形態或價值觀領域，也并不都是專家教授出身，很多明星大腕、商界名流、理財專家、健身達人也都擁有眾多粉絲，都可以在自己的粉絲群呼風喚雨，具有強大的社會動員能力。意見領袖有強大的言語權，可以在一定程度上左右網絡輿情的走勢。其原因如下：首先，意見領袖對社會關注度高的信息，基于自己的知識結構和價值判斷進行加工與解釋，并以傳播的方式傳達給其他信息受眾者，不斷擴散和進行二次傳播，在社會事件的信息傳播中發揮中介功能。而大量沒有主見拙于思考判斷的網民受其影響，沿著意見領袖的價值觀進行單線條的三級傳播。其次，除粉絲趨同于自己的意見領袖和之外，大多數網民也存在趨同心理。伊麗莎白·諾爾-諾依曼在《沉默的螺旋：輿論》一書中提出，輿論的形成和發展態勢是——一方越來越大聲疾呼，另一方越來越沉默，輿論便圍繞著越來越大聲的那一方旋轉不停，另一方的聲音漸漸消失。也有人提出，這兩方的比例符合“二八原則”[3]35，即20%的意見領袖主導網絡言論，80%的網民沒有意見自主性。但只有80%網民的跟隨行為才決定意見領袖是否足夠影響或干預現實社會生活。最后，在網絡輿情傳播中，意見領袖總是通過事件事實式、觀點評論式、段子調侃式和提問互動式等靈活傳播手段，在最熱頭條和事件上搶占先機，使網絡輿情傳播產生極化現象，造成“強蝴蝶效應”。

3.3 網絡輿論多元性的挑戰

網絡輿論是指網民對現實社會的各種現象、問題，在網絡平臺所表達的，具有相對一致性的信念、態度、意見和情緒的總和，它屬于社會意識層面，對社會發展以及有關事態的進程有一定程度的影響。可以說，網絡輿情是網絡輿論的形成前提，而網絡輿論是網絡輿情的發展結果。在網絡輿情的爆發、傳播過程中，網民的各種情緒、態度和意見，被主流意見不斷化解、吸納而逐漸統一化，逐漸理性化，從而形成網絡輿論。但應該注意，網絡輿論的理性化和統一性只是相對的、暫時的、局部的，自媒體的身份開放和言論自由、“網民社會”的“去中心化”特點、80%網民的不理性從眾——各種因素錯綜復雜，決定著網絡輿論多元化和秩序化辯證統一的任務任重而道遠，這對地方機構建設有凝聚力的網絡意識形態提出了挑戰。“網民社會”并不是超脫于現實社會的“法外空間”，網絡空間的言語表達也需要遵守相關法律規定和公序人倫，符合社會道德規范體系，傳承人類優秀文明成果——這些底線是“網民社會”的新生態無論怎么挑戰都無法顛覆的價值序列。網絡空間和社交媒體是意識形態越來越重要的前言陣地，各級政府都不可忽視乃至丟失這一陣地。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，意識形態決定文化的前進方向和發展道路，必須掌握意識形態領導權，建立網絡綜合治理體系，加強陣地建設和管理，營造清朗的網絡空間。對于地方機構來說，真正的挑戰在于如何調整心態，以適合于網絡空間和社交媒體的身份融入其中，以網民喜聞樂見的各種宣傳方式建立網絡輿論場，形成引導性的地方化的網絡意識

形態。

綜上所述，網民積極問政是政治生活的民主化趨勢，有利于建設高水平的政治文明，這是社會生活隨技術進步帶給我們的歷史契機，各級政府機構都應該提高認識，充分認識這一契機，認真應對各種治理挑戰，在更廣范圍和更深程度上正確順應社情民意，積極回應群眾問政，合理疏導網絡輿情，有序組織網絡秩序，以充分調動廣大人民群眾的社會主人翁積極性。

參考文獻

[1]中國互聯網信息中心.第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[EB/OL].[2018-03-05].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201803/t20180305_70249.htm.

[2]西安一醫院醫生手術臺旁“自拍”事件輿情分析[EB/OL].[2015-01-13].http：//gx.people.com.cn/n/2015/0113/c351872-23541257.html.

[3]楊明剛.大數據時代的網絡輿情[M].深圳：海天出版社，2017：35，42.