寧夏政府法律顧問制度實(shí)施問題研究

薛小蕙

(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海200042)

在當(dāng)前依法治國(guó)、建設(shè)法治政府的大背景之下，政府法律顧問制度的建立和完善成為彰顯政府法治建設(shè)水平的一個(gè)重要試金石。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》要求“積極推行政府法律顧問制度”；中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳在2016年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中進(jìn)一步提出：“建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收法學(xué)專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍。”以政策為指引，各地各級(jí)政府及其工作部門開始積極地建立和完善政府法律顧問制度。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們對(duì)該制度也有諸多論述：有學(xué)者在政府法律顧問制度尚未得到國(guó)家層面的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)之前，便已經(jīng)提出普遍建立政府法律顧問制度的思路[1]；有學(xué)者著重從政府法律顧問的價(jià)值定位出發(fā)，衍生出其功能維度[2]；更多學(xué)者是從實(shí)務(wù)角度，對(duì)政府法律顧問的選聘、保障、激勵(lì)等問題進(jìn)行探討[3]，剖析該制度現(xiàn)存的問題并提出解決路徑。本文以寧夏回族自治區(qū)(本文其他處簡(jiǎn)稱“寧夏”)政府法律顧問制度實(shí)施作為研究主題，結(jié)合西部地區(qū)實(shí)際，并借鑒中國(guó)東部地區(qū)的有效經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善寧夏政府法律顧問制度提出相關(guān)路徑選擇。

一、寧夏政府法律顧問制度的運(yùn)作實(shí)踐

寧夏作為中國(guó)西北部省份之一，歷來就十分重視政府法律顧問工作。政府法律顧問制度在法治寧夏的建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，并取得了一定成效。

(一)宏觀角度：力求規(guī)范管理，助力政府法治建設(shè)

1.將政府法律顧問制度納入法治政府建設(shè)軌道。在黨的十八屆四中全會(huì)要求“普遍建立政府法律顧問制度”之前，寧夏的政府法律顧問只存在于自治區(qū)、市、縣三層政府機(jī)構(gòu)，整體上發(fā)展不規(guī)范。2007年，寧夏政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府法律顧問工作的通知》，并頒布《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》[注]該規(guī)則在2015年被新的《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》(政辦發(fā)〔2015〕35號(hào))所替代。，從宏觀角度對(duì)政府法律顧問工作作出相關(guān)規(guī)定。2009年，寧夏政府針對(duì)市、縣(市、區(qū))政府依法行政工作相對(duì)比較薄弱、整體水平不高的情況，在同年7月頒布了《寧夏回族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)市縣(市區(qū))政府法律顧問工作的實(shí)施意見》，該意見結(jié)合寧夏地區(qū)實(shí)際，確定了建立首批政府法律顧問室的試點(diǎn)市、縣(市、區(qū))，包括銀川市、石嘴山市、吳忠市、彭陽縣、鹽池縣和大武口區(qū)等。這兩份文件是寧夏政府第一次專門針對(duì)規(guī)范政府法律顧問制度頒布的規(guī)范性文件，為寧夏政府法律顧問制度由不規(guī)范走向規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)，并正式將政府法律顧問制度納入法治政府建設(shè)的軌道。

2.對(duì)政府法律顧問制度進(jìn)行規(guī)范化管理。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出要“普遍建立政府法律顧問制度”。在此大背景之下，2015年寧夏政府發(fā)布了新的《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》(后文簡(jiǎn)稱《工作規(guī)則》)，該規(guī)則對(duì)政府法律顧問的職責(zé)、選聘條件、選聘程序和期限、履職方式等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，并創(chuàng)新性地規(guī)定了政府法律顧問的“提前參與”制度，為地方政府選聘法律顧問提供了法律依據(jù)和法律保障；2016年5月，寧夏政府法制辦、司法廳和財(cái)政廳又聯(lián)合出臺(tái)《政府購(gòu)買法律服務(wù)暫行辦法》。這兩個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著寧夏政府法律顧問制度進(jìn)入規(guī)范管理階段。實(shí)踐中，政府法律顧問在為寧夏政府重大戰(zhàn)略決策提供法律服務(wù)保障方面的成績(jī)也十分突出。如為寧夏政府與阿曼、迪拜和世界貿(mào)促會(huì)等國(guó)家和機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作、與央企的合作協(xié)議、黃河金岸的投資協(xié)議等重大事項(xiàng)提供法律意見書40余件，排除了寧夏政府參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)；為2015中阿博覽會(huì)提供專項(xiàng)法律服務(wù)，審查各類協(xié)議40余件，圓滿完成了中阿博覽會(huì)各項(xiàng)法律服務(wù)保障工作；等等。

3.打造政府法律顧問制度“全面覆蓋”模式。司法部在《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的意見》中要求：“到2018年底前在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)村(居)法律顧問全覆蓋”；黨的十九大報(bào)告也提出，要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)解、居民自治良性互動(dòng)”。2018年5月，寧夏政府發(fā)布了《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于開展一村(社區(qū))一法律顧問工作的實(shí)施意見》，從制度層面要求到2018年底，全區(qū)實(shí)現(xiàn)“一村一居一法律顧問”全覆蓋、群眾不出村(社區(qū))即可享受到法律服務(wù)。據(jù)筆者了解，目前寧夏五個(gè)地級(jí)市通過司法行政部門和律師協(xié)會(huì)的通力協(xié)作，主要以聘請(qǐng)律師的方式“包村到戶”，基本實(shí)現(xiàn)了每個(gè)律師都有各自負(fù)責(zé)的若干村(居)，并通過法治宣講、提供法律咨詢和法律援助等方式，實(shí)現(xiàn)了自治區(qū)、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)、村(居)法律顧問全覆蓋。

(二)微觀角度：運(yùn)行模式與運(yùn)行機(jī)制不一

寧夏是中國(guó)面積最小的省區(qū)之一，下轄銀川、石嘴山、吳忠、中衛(wèi)和固原五個(gè)地級(jí)市。寧夏政府法律顧問制度的運(yùn)行實(shí)踐基本呈現(xiàn)以區(qū)級(jí)政府作為宏觀指導(dǎo)、下級(jí)政府自主選擇運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制的局面。

1.政府法律顧問的選聘模式不一。首先，區(qū)級(jí)政府是以先建立法律顧問專家?guī)欤購(gòu)膶＜規(guī)斐蓡T中選聘政府法律顧問的模式。2017年4月，寧夏政府頒布了《關(guān)于遴選自治區(qū)政府法律專家?guī)斐蓡T的公告》，根據(jù)該規(guī)定的評(píng)選程序和標(biāo)準(zhǔn)，通過自愿報(bào)名、初步審核等程序，經(jīng)自治區(qū)政府同意，遴選出108名專家、學(xué)者和律師組成自治區(qū)政府法律專家?guī)斐蓡T，并在其中聘用32名專家、學(xué)者和律師為自治區(qū)政府法律咨詢委員會(huì)委員，同時(shí)聘用10名律師為自治區(qū)政府法律顧問。目前該模式主要用于自治區(qū)級(jí)政府法律顧問的選聘。其次，部分地級(jí)市政府選擇向社會(huì)公開選聘政府法律顧問。不同于上述“專家?guī)臁边x聘模式，該模式是以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向，以類似于企業(yè)招聘員工的形式面向全社會(huì)的法律人才進(jìn)行招聘。目前選擇此招聘模式的政府寥寥可數(shù)，只有銀川市永寧縣政府和中衛(wèi)市中寧縣政府分別在2015年和2018年面向全區(qū)選聘政府法律顧問，并在選聘公告中對(duì)報(bào)名的條件、程序、資質(zhì)等重要內(nèi)容作了詳細(xì)要求。再次，部分地級(jí)市政府選擇以政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式選聘政府法律顧問。該選聘模式在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)運(yùn)作得相當(dāng)成熟，但是在寧夏，選擇以該模式選聘法律顧問的政府卻寥寥無幾，只有2017年2月吳忠市利通區(qū)人民政府在選聘律師事務(wù)所擔(dān)任政府法律顧問時(shí)采用了公開招標(biāo)，并在招標(biāo)公告中對(duì)投標(biāo)人(律師事務(wù)所)的資格作了詳細(xì)要求，符合要求的律師事務(wù)所都可以通過政府招投標(biāo)的方式參與政府法律顧問的競(jìng)標(biāo)。最后，各縣級(jí)政府以及其他地級(jí)市政府的工作部門選擇直接聘請(qǐng)政府法律顧問。除上述三種選聘模式以外，寧夏絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都選擇直接聘請(qǐng)法律顧問。該模式是以政府部門對(duì)某位律師的了解程度，以及該律師在當(dāng)?shù)氐闹潭鹊纫蛩刈鳛閰⒖紭?biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府及其職能部門與律師所在的律師事務(wù)所簽訂服務(wù)協(xié)議、約定服務(wù)范圍和服務(wù)報(bào)酬等，但實(shí)踐中基本由律師個(gè)人為政府部門提供相關(guān)的法律服務(wù)工作。此種模式因其成本低、程序簡(jiǎn)便等優(yōu)點(diǎn)被各級(jí)政府及其職能部門所采用。

2.政府法律顧問制度的運(yùn)行機(jī)制多樣化。一是區(qū)級(jí)政府的“法律咨詢委員會(huì)+法律顧問”模式。2017年，寧夏政府采取“法律咨詢委員會(huì)+法律顧問”模式，建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，組建了法律專家?guī)旌头勺稍兾瘑T會(huì)，聘任10名專業(yè)律師擔(dān)任法律顧問。其中，自治區(qū)政府法律咨詢委員會(huì)是為自治區(qū)政府的重大行政決策等事項(xiàng)提供法律咨詢意見，并對(duì)其合法性、可行性以及法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行論證的專家團(tuán)隊(duì)，主要負(fù)責(zé)政府相關(guān)法律事務(wù)的論證和審查；自治區(qū)政府法律顧問是處理具體法律事務(wù)的專業(yè)律師，主要職責(zé)包括：為政府的重大行政決策、重大行政行為提供法律意見；參與合作項(xiàng)目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人的重大合同；對(duì)處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務(wù)；參與處理行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)。[4]二是部分地級(jí)市的“法律顧問團(tuán)”模式，該模式主要來自銀川市和石嘴山市的實(shí)踐。2016年，銀川市政府首次設(shè)立法律顧問團(tuán)，并發(fā)布《銀川市人民政府法律顧問團(tuán)工作規(guī)則》，該工作規(guī)則明確了法律顧問團(tuán)是為市政府制定重大行政決策、市政府及市屬相關(guān)部門對(duì)外簽訂重大經(jīng)濟(jì)合同、重大疑難行政案件等的研究、論證、合法性審查、提供法律咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)。2015年，石嘴山市發(fā)布的《石嘴山市人民政府法律顧問團(tuán)工作規(guī)則》規(guī)定，法律顧問團(tuán)由七名法律專家、執(zhí)業(yè)律師和公職律師組成，在全區(qū)范圍內(nèi)聘請(qǐng)，以本市執(zhí)業(yè)律師為主；設(shè)團(tuán)長(zhǎng)一名、副團(tuán)長(zhǎng)兩名，下設(shè)經(jīng)濟(jì)類、社會(huì)類兩個(gè)法律服務(wù)專業(yè)組；法律顧問團(tuán)組成人員對(duì)外統(tǒng)稱“石嘴山市法律顧問”。三是部分地級(jí)市以律師事務(wù)所為顧問核心的模式，該模式主要來自吳忠市的實(shí)踐。2017年，吳忠市制定《關(guān)于聘請(qǐng)吳忠市政府法律顧問的工作方案》，設(shè)立了市政府法律顧問辦公室，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)氐膬蓚€(gè)律師事務(wù)所擔(dān)任政府法律顧問。不同于以單個(gè)律師作為實(shí)際顧問主體為政府部門提供法律服務(wù)的形式，該種模式是由律師事務(wù)所的多名律師組成工作團(tuán)隊(duì)開展法律顧問服務(wù)，凸顯了律師事務(wù)所的服務(wù)功能和專業(yè)性。

3.政府法律顧問制度的工作機(jī)制存在差異。一是考核方面，不同級(jí)別政府對(duì)法律顧問的考核標(biāo)準(zhǔn)不一。據(jù)筆者了解，寧夏區(qū)級(jí)政府法律顧問的具體考核辦法尚未制定，地市級(jí)政府法律顧問的考核標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。比如，石嘴山市要求建立政府法律顧問年度綜合評(píng)價(jià)制度，即每年初由市政府法制辦公室與市司法局對(duì)政府法律顧問所提供法律服務(wù)事項(xiàng)的難易程度、專業(yè)水平、服務(wù)質(zhì)量、工作效果等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等次，以此作為市政府續(xù)聘法律顧問和發(fā)放單項(xiàng)法律服務(wù)績(jī)效補(bǔ)助的依據(jù)。二是經(jīng)費(fèi)保障方面，雖然《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)開展政府法律顧問工作所需經(jīng)費(fèi)予以保障”，但是因各地區(qū)財(cái)政收支的實(shí)際情況存在差異，對(duì)法律顧問工作的經(jīng)費(fèi)安排也略有不同。比如，中衛(wèi)市海原縣的政府法律顧問經(jīng)費(fèi)每年按8萬元列支，由縣財(cái)政核撥，列入預(yù)算、專款專用，并對(duì)經(jīng)費(fèi)的適用范圍作出明確規(guī)定；石嘴山市財(cái)政每年安排30萬元作為政府法律顧問的基本顧問費(fèi)、單項(xiàng)法律服務(wù)績(jī)效補(bǔ)助和政府法律顧問團(tuán)工作經(jīng)費(fèi)。

二、寧夏政府法律顧問制度實(shí)施的問題分析

黨的十八屆四中全會(huì)從頂層設(shè)計(jì)的角度對(duì)政府法律顧問制度進(jìn)行了定位，寧夏也積極出臺(tái)相關(guān)規(guī)定完善和健全寧夏政府法律顧問制度，然而，綜觀上述內(nèi)容不難看出，該制度在寧夏的運(yùn)行實(shí)踐存在較為復(fù)雜的問題，值得具體研究和探討。

(一)政府法律顧問的遴選機(jī)制尚未規(guī)范化

根據(jù)《工作規(guī)則》的要求，政府法律顧問的選聘應(yīng)“按照公開、公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，在符合條件的人員中選聘”[注]《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》第十四條規(guī)定：“各級(jí)人民政府聘請(qǐng)專家和律師擔(dān)任政府法律顧問的，由政府法律顧問機(jī)構(gòu)按照公開、公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，在符合條件的人員中選聘，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。”，但結(jié)合前文對(duì)選聘方式的總結(jié)不難看出，政府法律顧問的遴選機(jī)制尚未規(guī)范。這種“各自為政”的做法難免會(huì)造成政府法律顧問選聘的隨意性，進(jìn)而出現(xiàn)不公正現(xiàn)象。上述第一種模式有其優(yōu)越性和科學(xué)性，但是結(jié)合寧夏地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，也只有區(qū)級(jí)政府才具備這樣的人才資源，所以沒有推廣意義。上述第二種和第三種模式試圖明確遴選程序，并對(duì)法律顧問的資質(zhì)作出嚴(yán)格要求，可以規(guī)避有關(guān)顯失公正的問題，但這兩種模式依然是少數(shù)地區(qū)所作的嘗試。寧夏大部分地區(qū)依然是以第四種模式——政府自主選聘法律顧問為主，各個(gè)行政單位(甚至是單位領(lǐng)導(dǎo))可以自行選聘熟悉的律師或者“知名律師”擔(dān)任政府法律顧問，對(duì)其他相關(guān)專業(yè)資質(zhì)并無明確要求，這種選聘模式和程序極有可能將大多數(shù)優(yōu)秀的年輕律師或者真正有能力的律師排除在外。

(二)政府法律顧問實(shí)際參與的服務(wù)范圍有限

《工作規(guī)則》第十條明確規(guī)定了法律顧問的服務(wù)范圍，包括但不限于為重大決策、重大行政行為提供法律意見，協(xié)助起草重要的法律文書、修改重大合同等法律事務(wù)。[注]《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》第十條規(guī)定：“政府法律顧問為下列事務(wù)提供法律服務(wù)：(一)為重大行政決策提供法律意見；(二)為政府立法或規(guī)范性文件制定提供法律意見；(三)為行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議等方面的重要行政行為提供法律意見；(四)代理政府行政復(fù)議、訴訟、仲裁、執(zhí)行等訴訟事務(wù)和其他非訴訟法律事務(wù)，參與處理涉及政府的非訴訟民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛；(五)參與重大項(xiàng)目的洽談，協(xié)助草擬、修改、審查重要的法律文書；(六)審查以政府或者其工作部門為一方當(dāng)事人的重大合同；(七)辦理需要參與的其他法律事務(wù)。”但在實(shí)際操作中，因受“官本位”文化根源的影響，政府行政機(jī)關(guān)并未將所有政府法律事務(wù)交由法律顧問處理，政府法律顧問提供的仍然是諸如參加復(fù)議或者訴訟等傳統(tǒng)法律服務(wù)，其“顧問”作用并未得到有效發(fā)揮。[5]再者，政府法律顧問需要具備專業(yè)的法律素養(yǎng)和法律經(jīng)驗(yàn)，新時(shí)代的政府法律顧問甚至需要懂經(jīng)濟(jì)、懂外語[6]，然而大多數(shù)政府法律顧問的綜合素質(zhì)已無法滿足新時(shí)代行政機(jī)構(gòu)改革的實(shí)際需要，所以在具體的實(shí)務(wù)操作中，政府法律顧問也因?yàn)樽陨砟芰η啡倍鵁o法全程介入政府的相關(guān)工作，致使法律服務(wù)范圍的規(guī)定流于形式，法律顧問并未發(fā)揮實(shí)際的作用。

(三)區(qū)級(jí)以下的政府法律顧問“提前參與”制度形同虛設(shè)

作為政府法律顧問，其作用主要體現(xiàn)在保障政府行政行為的合法性、對(duì)政府參與的民事活動(dòng)和行政活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，以避免政府訴累。也就是說，政府法律顧問的作用應(yīng)以“預(yù)防為主”。《工作規(guī)則》第十一條創(chuàng)新地規(guī)定了政府法律顧問“提前參與”制度[注]《寧夏回族自治區(qū)政府法律顧問工作規(guī)則》第十一條規(guī)定：“有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)有政府法律顧問提前參與：(一)重大行政決策、重要行政行為的論證階段；(二)重大項(xiàng)目和重大合同的洽談階段；(三)涉及政府或者其工作部門的訴訟、仲裁案件的訴前協(xié)商調(diào)解階段及立案階段；(四)需要提前參與的其他事務(wù)。”，然而在實(shí)踐中，區(qū)級(jí)以下的政府法律顧問對(duì)上述事宜的介入度依然不夠，甚至根本未能參與其中。不少政府部門及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)仍未轉(zhuǎn)變固有觀念，將法律顧問定位為政府事務(wù)的“救火員”，傾向“事后補(bǔ)救”，致使法律顧問工作難以開展并常常陷入被動(dòng)局面。

(四)不同行政級(jí)別的政府法律顧問制度發(fā)展不均衡

由于不同行政級(jí)別政府的法治政府建設(shè)水平存在差異，寧夏政府法律顧問制度在四級(jí)政府中的發(fā)展梯度總體呈現(xiàn)自上而下逐級(jí)遞減的趨勢(shì)。首先，自治區(qū)政府作為地方政府建設(shè)法律顧問制度的“領(lǐng)頭羊”，為實(shí)施政府法律顧問制度制定了一系列規(guī)范性文件，在全區(qū)起到引領(lǐng)作用。寧夏五個(gè)地級(jí)市政府根據(jù)自治區(qū)政府的相關(guān)文件規(guī)定，為落實(shí)政府法律顧問制度出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)性意見，但是大部分規(guī)定太過宏觀，缺乏實(shí)踐意義。其次，自治區(qū)政府法律顧問的素質(zhì)相對(duì)較高，法律顧問成員不僅包括經(jīng)驗(yàn)豐富的律師，也有高校和研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者；法律顧問不僅可以提供傳統(tǒng)的法律服務(wù)，還可以從學(xué)術(shù)角度為政府重大行政決策提供專業(yè)法律意見，參與地方立法。市縣鄉(xiāng)級(jí)別的政府法律顧問基本由當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所的律師擔(dān)任，他們提供的法律服務(wù)大多是審查合同、代理政府行政復(fù)議或行政訴訟等，但在對(duì)專業(yè)素質(zhì)要求更高的法律服務(wù)上，大多數(shù)律師無法勝任。最后，政府法律顧問所發(fā)揮的實(shí)際作用也呈現(xiàn)由上至下逐級(jí)遞減的趨勢(shì)。自治區(qū)政府走在法治政府建設(shè)的最前端，從“法律咨詢委員會(huì)+法律顧問”的組建模式也可看出，政府法律顧問通過法制宣講、參加座談會(huì)、為自治區(qū)政府的重大戰(zhàn)略決策提供法律保障等方面，確實(shí)發(fā)揮了法律顧問作用。在市縣級(jí)政府，因?yàn)檎深檰枌?shí)際參與的法律服務(wù)有限，而且傳統(tǒng)行政糾紛的解決在實(shí)踐中大多由司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，所以，無論是提供傳統(tǒng)法律服務(wù)，還是參與地方立法或者參與政府與社會(huì)資本有關(guān)重大項(xiàng)目的談判簽約等新型政府法律服務(wù)，市縣兩級(jí)的政府法律顧問都未發(fā)揮實(shí)際作用。隨著“一村一居一法律顧問”制度的全面實(shí)施，村(居)級(jí)別的政府法律顧問所起的作用更是微乎其微，大多數(shù)律師只需按照司法行政部門的要求加入相關(guān)微信聯(lián)系群，定期下鄉(xiāng)開展若干次法制宣講，并未對(duì)基層政府法治建設(shè)起到實(shí)質(zhì)性的作用。

三、完善寧夏政府法律顧問制度的路徑選擇

不可否認(rèn)，政府法律顧問制度在實(shí)踐中已經(jīng)顯現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景。但是，政府不應(yīng)當(dāng)只是政府法律顧問制度規(guī)則的制定者，也應(yīng)當(dāng)是規(guī)則的落實(shí)者和監(jiān)督者。要實(shí)現(xiàn)政府法律顧問制度的功能期許，寧夏應(yīng)通過以下路徑解決政府法律顧問制度運(yùn)行中的困厄，完善政府法律顧問制度。

(一)優(yōu)化政府法律顧問人員遴選渠道

在政府法律顧問的選聘模式上，寧夏已經(jīng)出現(xiàn)了類似于中衛(wèi)市面向全社會(huì)公開招聘和吳忠市以政府購(gòu)買方式進(jìn)行選聘的新穎形式，這些形式對(duì)選聘對(duì)象的資質(zhì)有更加明確和具體的規(guī)定，有利于拓寬政府法律顧問的遴選渠道。但是，寧夏大部分地區(qū)的政府和行政機(jī)構(gòu)依然采取自行選聘法律顧問的形式，這種方式無法為遴選者提供一個(gè)公平公正的渠道，使一些優(yōu)秀的青年律師得不到機(jī)會(huì)。政府法律顧問是為政府及其行政機(jī)構(gòu)提供專業(yè)法律服務(wù)的主體，理應(yīng)在公平公正、充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中產(chǎn)生。只要這樣，才能充分發(fā)揮法律顧問的專業(yè)作用，保證政府和行政機(jī)構(gòu)的重大決策的合法化和科學(xué)化。筆者認(rèn)為，寧夏吳忠市將政府法律顧問的遴選納入政府采購(gòu)項(xiàng)目之一的做法是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的一種最佳方式，也是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。早在2009年6月，深圳市的33家律師事務(wù)所便經(jīng)過政府采購(gòu)的形式競(jìng)標(biāo)成功，成為首批獲準(zhǔn)為深圳市政府提供專業(yè)法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)，率先開創(chuàng)了政府法律服務(wù)的新模式。寧夏回族自治區(qū)應(yīng)當(dāng)以深圳等中國(guó)東部地區(qū)為標(biāo)桿，借助寧夏個(gè)別地區(qū)的實(shí)踐探索，積極將全區(qū)政府法律顧問的選聘納入政府采購(gòu)范圍，激發(fā)政府法律顧問隊(duì)伍的活力，讓真正符合條件的優(yōu)秀律師為政府提供專業(yè)的法律服務(wù)。

(二)保障政府法律顧問能夠跟進(jìn)政府日常法律工作

《工作規(guī)則》雖然對(duì)政府法律顧問的工作職責(zé)作出詳細(xì)規(guī)定，但在實(shí)踐中政府法律顧問參與更多的只是常規(guī)的法律工作，如重大行政項(xiàng)目確定之前的審查合同、發(fā)生行政糾紛時(shí)代政府出庭等。建議政府應(yīng)制定相關(guān)制度，以保障政府法律顧問可以全程跟進(jìn)政府法律事務(wù)。例如，安排每周或者每月的定期值班制度，便于政府法律顧問可以隨時(shí)了解政府的法律工作，解答相關(guān)法律咨詢，及時(shí)反饋意見；因職責(zé)原因需要調(diào)取其他行政部門的相關(guān)資料時(shí)，政府法律顧問可以及時(shí)獲得有關(guān)部門的配合和協(xié)助，以更好地履行法律服務(wù)職能；政府洽談?dòng)嘘P(guān)重大項(xiàng)目和前述重大合同時(shí)，政府法律顧問應(yīng)在場(chǎng)，以提出法律意見、防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

(三)落實(shí)政府法律顧問“提前參與”制度，從源頭把控法律風(fēng)險(xiǎn)

政府法律顧問“提前參與”制度并不是寧夏首創(chuàng)和獨(dú)有的。查閱相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，浙江溫嶺和廣東廣州等地的政府法律顧問工作規(guī)則中都有關(guān)于政府法律顧問“提前參與”制度的詳細(xì)規(guī)定。在實(shí)踐中，寧夏的政府法律顧問“提前參與”制度有名無實(shí)，使得大多數(shù)政府法律顧問陷入“顧而不問”的尷尬境地。有的省份對(duì)政府法律顧問“提前參與”制度配備了相關(guān)保障機(jī)制，不失為一種有效的做法。比如，廣東省在2015年頒布的《廣東省政府法律顧問工作規(guī)定》中就將法律顧問參與政府重大項(xiàng)目、重大立法等實(shí)際情況納入依法行政考評(píng)中，倒逼各級(jí)政府及其行政部門進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府法律顧問工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極落實(shí)相關(guān)制度。由此，政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對(duì)政府法律顧問的傳統(tǒng)刻板認(rèn)識(shí)。以往的觀念都認(rèn)為政府法律顧問是沒有實(shí)質(zhì)約束力的咨詢角色，這既縮小了政府法律顧問行政參與的廣度，也削弱了政府法律顧問促進(jìn)政府依法行政的力度。政府法律顧問制度運(yùn)行實(shí)踐中暴露的問題，表明政府法律顧問在新時(shí)代的角色定位有待進(jìn)一步明確。在法治政府基本建成的目標(biāo)即將實(shí)現(xiàn)之際，政府應(yīng)當(dāng)站在國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度全面審視政府法律顧問制度的特殊作用。[7]寧夏既然已經(jīng)創(chuàng)新性地制定了政府法律顧問“提前參與”制度，各級(jí)政府及其行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變觀念，在重大行政決策的論證階段和重大項(xiàng)目的洽談階段，邀請(qǐng)政府法律顧問提前參與，同時(shí)各部門互相協(xié)作并向法律顧問提供充分的資料，保證相關(guān)行政決策或重大項(xiàng)目全程置于法律的規(guī)范之下，從源頭上控制法律風(fēng)險(xiǎn)。

2018年5月，寧夏中衛(wèi)沙坡頭區(qū)政府特邀政府法律顧問列席政府常務(wù)會(huì)議，為上會(huì)的涉法議題材料進(jìn)行審查、提供法律方面的意見和建議，為參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)解讀相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)。建議積極推廣此類形式，力求更好地將“提前參與”制度落到實(shí)處，使政府法律顧問從“消防員”角色轉(zhuǎn)換為“守門員”角色，最大程度地發(fā)揮法律顧問作用。

(四)加大政策傾斜，促使政府法律顧問制度在不同級(jí)別政府間均衡發(fā)展

首先，針對(duì)法律資源匱乏和法治觀念落后的地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)等區(qū)域，寧夏政府應(yīng)在財(cái)政資源和法律資源上有所傾斜。比如，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；鼓勵(lì)優(yōu)秀律師事務(wù)所在貧困地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，將優(yōu)秀法律人才納入重點(diǎn)開發(fā)人才資源項(xiàng)目，有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)復(fù)合型、高層次律師的培養(yǎng)和引進(jìn)。[8]在自治區(qū)政府的指導(dǎo)下，市、縣、鄉(xiāng)政府也應(yīng)當(dāng)建立并完善政府法律顧問制度和機(jī)制。

其次，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)芈蓭煹确扇瞬诺呐囵B(yǎng)，借助高校陣地吸納專家學(xué)者等優(yōu)秀法學(xué)法律人才，加強(qiáng)培訓(xùn)，提高法律人才的專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，促進(jìn)政府部門建立專業(yè)的法律顧問團(tuán)隊(duì)。

最后，政府層級(jí)不同，政府法律顧問所擔(dān)任的角色及其承擔(dān)的法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。自治區(qū)政府法律顧問除具備專業(yè)素養(yǎng)之外，還應(yīng)具有一定的戰(zhàn)略眼光以及解讀和分析國(guó)家政策的能力，扮演好政府“智囊團(tuán)”的角色；市級(jí)(設(shè)區(qū)的市)政府作為當(dāng)前法治政府建設(shè)的排頭兵，政府法律顧問除了提供日常法律服務(wù)之外，還應(yīng)具有審查合同、參與重大項(xiàng)目談判的工作能力和經(jīng)驗(yàn)；縣、鄉(xiāng)級(jí)政府法律顧問，因其身處基層，應(yīng)以化解“官民”糾紛、緩解“官民”矛盾為主要工作，并借助基層優(yōu)勢(shì)做好法制宣傳。質(zhì)言之，政府應(yīng)當(dāng)嘗試改變對(duì)政府法律顧問的傳統(tǒng)刻板認(rèn)識(shí)，優(yōu)化執(zhí)政理念，并結(jié)合實(shí)際工作，最大程度地發(fā)揮政府法律顧問制度在法治政府建設(shè)中的作用。

四、結(jié) 語

從改革開放之初的實(shí)驗(yàn)性嘗試到黨的十八大以后的頂層設(shè)計(jì)，我國(guó)的政府法律顧問制度建設(shè)經(jīng)過了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。當(dāng)前，政府法律顧問制度正處于蓬勃發(fā)展時(shí)期，全國(guó)各省市開始如火如荼地建立“一村一居一法律顧問”制度，推進(jìn)政府法律顧問制度全覆蓋。

我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，交通和信息都不夠發(fā)達(dá)，法治環(huán)境受宗教和習(xí)俗影響較深。在法治政府的建設(shè)過程中，西部省份尤其要受到上述因素的挑戰(zhàn)。寧夏作為少數(shù)民族自治省份之一，在黨的十八大之后積極推動(dòng)政府法律顧問制度建設(shè)，但受制于法治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多內(nèi)外因素的影響，政府法律顧問制度在實(shí)踐中依然困難重重。法治政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)，寧夏各級(jí)政府只有充分扎根西部實(shí)際，轉(zhuǎn)變觀念，從社會(huì)治理角度充分認(rèn)識(shí)政府法律顧問制度對(duì)于提高政府決策水平、建設(shè)法治政府的意義，并在實(shí)踐中借鑒我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，完善政府法律顧問制度建設(shè)，才能極大地提高本地區(qū)政府法治觀念，推動(dòng)西部地區(qū)法治進(jìn)程。