從全國林改第一縣看集體林權制度改革

胡 熠

我國農村集體林地占全國林地面積的63.65%，涉及4億多農民。農村集體林地不僅是國家重要的生態屏障，也是林區農民賴于生存發展的生產生活資料。2001年發端于福建武平縣的集體林權制度改革(本文有些地方簡稱林改)，被譽為“繼家庭聯產承包責任制后，中國農村又一場偉大革命”。從落實“四權”到“三個率先”再到“三個統一”，武平縣為全國林改起到了探路子、樹典型、作示范的重要作用，被譽為全國林改第一縣。我國農村集體林權制度改革和其他改革一樣，先由試點地區“摸著石頭過河”，后經政府肯定并加以復制推廣。因此，有必要對武平縣林改進行調查，總結其經驗，并探索我國集體林權制度的改革走向。

一、集體林權制度改革的緣起

新中國成立到20世紀末，我國集體林權制度改革經過四個階段：即土改時期實行“分山分林到戶”；農業合作化時期實行“山林入社”；人民公社時期實行“山林集體所有、統一經營”；改革開放初期實行“林業三定”方案，即穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制。然而，隨著我國社會主義市場經濟體制的深入發展，傳統計劃體制下形成的集體林經營制度越來越不適應時代的發展要求，林區普遍存在產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題，農民收益水平低，嚴重制約了林業生產力的發展，迫切需要進行集體林權制度改革。

地處閩粵贛三省結合部的武平縣，是我國南方集體林區縣和福建省重點林業縣，也是典型的“八山一水一分田”的山區縣。該縣林業用地面積占全縣土地面積的82.3%，有林地面積占全縣土地面積的79.7%，人口總數中約有90%人口與林業發生關聯。林業發展的好壞直接影響武平老百姓的生計。21世紀之初，武平縣和全國大小林區一樣，由于山林權屬不清、界址不明等原因，糾紛不斷，林業發展面臨“亂砍濫伐難制止、林火撲救難動員、造林育林難投入、林業產業難發展、望著青山難收益”等“五大難題”。

“問題和解決問題的手段同時產生。”2001年4月，武平縣委、縣政府清醒地意識到“要換發證必須先明晰產權”。“五難難題”的根源在集體林權制度。2001年6月，在捷文村開展“分山到戶”的試點工作。2002年4月12日，武平縣召開集體林權制度改革工作試點動員大會，出臺《關于深化集體林地、林木產權制度改革的意見》，明確以明晰產權作為改革的切入點和突破口。在這之前，1999年7月龍巖市林委在給市人大的專題報告中提及“林權改革”。這份報告成了武平縣開展集體林權制度改革的唯一依據。在既沒有上級授權，更沒其他地方經驗可借鑒的情況下，武平縣委、縣政府頂著巨大壓力推進全縣的林改工作。2002年6月21日，時任福建省省長習近平同志到閩西調研時，充分肯定了武平縣林改工作，指出“集體林權制度改革要像家庭聯產承包責任制那樣從山下轉向山上”，并作出“林改的方向是對的，要腳踏實地向前推進，讓老百姓真正受益”的重要指示。爾后，武平縣根據指示大膽探索，推進以落實“四權”(明晰林地使用權、放活經營權、落實處置權、保障收益權)為主要內容的集體林權制度改革，做到“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”。2003年4月，福建省政府正式下發《關于推進集體林權制度改革的意見》，推動福建在全國率先開展集體林權制度改革。至2005年底，福建省基本完成明晰產權的主體改革任務。2008年6月，中共中央、國務院在總結福建等地林改經驗的基礎上出臺《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，集體林權制度改革由福建向全國輔開，開啟了我國林業發展的新篇章。

二、集體林權制度改革的縱深發展

2001年實行“分山到戶”后，武平縣開展林業分類經營。在管嚴生態公益林、天然商品林、重點生態區位商品林的同時，放活一般商品林經營權，允許林農以承包、租賃、股份合作、轉讓等形式經營商品林，依法自主決定經營方向和經營模式，大力扶持發展多元經營主體，推動轉型發展，讓林農從改革中獲得收益。然而，在林業經營中，林農普遍面臨貸款難、融資難、林業經營投資回報慢等問題，武平縣政府持續推動林改向縱深發展，在全國開展“三個率先”改革。

1.率先開展林權抵押貸款，創新投融資機制。2005年，武平縣林業局成立了林權貸款擔保公司；2013年，武平縣林業局成立了林權收儲擔保中心，在全國率先開展林權直接抵押貸款。林權貸款擔保公司具有林木資產評估、林權流轉等多項中介服務功能。在林權貸款發生風險后，擔保公司可以將被抵押的林權進行收儲，通過采伐或再次流轉實現林木資產變現，構建起集“評估、收儲、擔保、流轉、貸款”五位一體的林業金融服務平臺，破解林農面臨評估難、擔保難、收儲難、流轉難、貸款難的問題，在金融機構、企業、林農之間架起通暢橋梁。2017年7月，武平縣又在全國率先推出“普惠金融·惠林卡”金融新產品，拓展林業貸款的范圍，解決了林業發展的資金瓶頸問題。

2.率先探索“借林”扶貧模式，創新收益機制。武平縣以“國家林下經濟示范基地”建設為抓手，聚焦林下經濟、生態旅游和林產品精深加工三大產業扶貧模式，通過“政府引導、種養結合，創建基地、培育特色，拓寬路子、精準到戶”，建立政府、企業和農民等林下經濟的多元化投入機制，實現“不砍樹也致富”。同時，武平縣創新激勵性扶貧模式，依靠百香果或者象洞雞等優良品種，在扶貧項目支持中引入激勵機制，讓符合條件的貧困對象競爭擇優上崗，在實施效果考評中引入優勝劣汰機制，引導貧困戶掌握一門技術，增加人力資本，增強脫貧致富能力。2016年，武平縣扶貧辦榮獲“全國扶貧系統先進集體”稱號，成為福建省唯一獲此殊榮的單位。

3.率先開展商品林贖買改革，創新生態產品價值實現機制。早在2009年，武平縣就開展重點生態區位商品林贖買工作，政府將縣城飲用水源捷文水庫周邊約2 467萬平方米商品林納入重點區位林，每年向林農支付租金，形成長效的生態補償機制。2015年，武平縣全面啟動了重點生態區位商品林贖買試點工作，并被列為全省首批重點生態區位商品林贖買試點縣。截至2017年3月，武平全縣共完成重點生態區位商品林贖買面積約267萬平方米，簽訂合同6份；完成重點生態區位商品林租賃面積約1 016萬平方米，簽訂租賃合同82份，有效化解了重點生態區位商品林保護與林農利益的矛盾。

以集體林權制度改革為突破口的農村生產關系的變革，讓林業資源轉變成可以增殖的資產、轉化成可帶來利潤回報的生態資本，促進了生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一，調動了廣大林農愛林護林的積極性。2016年，武平縣造林面積達5萬平方米，超過林改前25年總和，森林覆蓋率達79.7%；農村居民人均可支配收入增加11 993元，農民人均林業純收入3 560元，比2001年增加8.8倍。林改這一個關鍵齒輪的變革，推動其他相關領域的改革，促進了武平縣域經濟發展和社會事業的巨大進步，顯著提高了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

三、深化集體林權制度改革的展望

我國農村集體林權制度改革的精髓在于尊重農民的愿望和利益，尊重農民的首創精神，找到國家利益與農民利益的均衡點，實現生態效益、經濟效益和社會效益的統一。森林是陸域生態系統的主體，具有涵養水源、防風固沙、固碳釋氧等多種功能，習近平同志形象地指出“森林是水庫、錢庫、糧庫”，并深刻地認識利益關系在林業改革中的核心地位。他曾經與福建省林業廳同志說：“我們干林業，很多人只見林，不見人。但林是人種出來的，人對林的關注、感受、利益關聯卻往往被忽略。”改革沒有完成時，只有進行時。當前我國農村集體林權制度改革的基本方向是，在堅持集體林地所有權性質不變和提供森林生態服務為主的前提下，深化體制機制改革，努力提高林農收入。

1.深化林業經營體制改革。推廣林業發展的PPP模式，大力支持社會資本投入林業，培育家庭林場、股份制林場、行業合作組織等新型經營主體，促進林業集約經營、適度規模經營，提高林業經營效益。推行在保障村集體、林農林權收益基礎上逐年遞增收益的“保底+遞增”“集體資金+民間資本參股”等林改模式。鼓勵林農將林地、樹木等森林資源租賃給林業企業，或者以林地、林木折價入股，形成“企業+基地+林農”的合作模式。建議適當放寬商品林采伐期限，增加林農經濟效益。穩步推進林權信息建設，推進林業資源信息共享。

2.深化林權流轉機制改革。在明晰產權基礎上放活生產經營。積極探索轉包、出租、入股等方式，鼓勵集權林地經營權和林木所有權的流轉，擴大林地經營流轉規模。支持推進林地承包權和經營權分離，推進林權分置再創新，切實保護林農的實際利益。持續完善林業要素市場。因地制宜開展多種形式的重點區位商品林贖買機制，探索長期租賃、合同管理方式；簽訂10年以上中長期協議，政府每年支付租金，是農民比較接受的公私合作方式。建立天然闊葉林、人工用材林、經濟林、毛竹林等分類補償機制。

3.深化林業金融體制改革。持續探索創新林業金融產品和貸款模式。完善林權流轉中介服務體系，擴大集體林權抵押率，減免林權證抵押登記費用，將林權抵押登記按照林權登記的宗地收費改為按照貸款筆數收費，減少企業和農民林權抵押的交易成本。鑒于林業投資收益期限較長、風險較大的特點，金融部門對林業發展實行長期限(10年以上)低利息、靈活便捷的信貸扶持政策，對林權抵押貸款工作開展比較好的國家貧困縣給予專項資金扶持。