農村土地承包經營權抵押風險評估與防控研究*

馬 婷，劉新平，張 琳

(新疆農業(yè)大學管理學院，烏魯木齊 830052)

0 引言

2017年中央一號文件再次聚焦農村土地制度改革，將承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權三權分置并行，有利于放活農村土地經營權，穩(wěn)步推動農村土地制度和金融體系改革，農村經濟創(chuàng)新再次進入大眾視線。土地承包經營權抵押有助于農民財產性增收、構建新型農業(yè)經營體系，推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，保障農民合法權益和創(chuàng)新農村金融渠道，意味著農民將擁有有效擔保物，解決了農民貸款融資難，作為“新事物”在全國試點推行[1-4]。十八大三中全會召開以來，許多學者從貸款抵押法律性、法律模式、法律制度的角度分析土地承包經營權抵押的潛在風險，進行防范抵押貸款風險的研究[5-7]。不同主體對土地承包經營權抵押貸款政策的實施態(tài)度、貸款利率、價值評估、信用等級等成為達成抵押借貸關系的關鍵之處，因此防范農村土地承包經營權抵押風險、保障各方利益主體合法權益是最終目的[8-14]。比如，李晨曦[15]通過對黑龍江省克山縣土地承包經營權抵押貸款的調查，分析了實施過程中的處理方法、抵押模式以及問題，提出相應的發(fā)展機制、配套政策和管理體系，平衡了政府、銀行、農民三方主體利益； 龔睿[16]對農村土地“三權分置”闡述解析，探究農村土地承包經營權抵押貸款實施中的問題，提出完善法律體系、加強政府監(jiān)督職能、完善相應配套措施等。雖然許多學者在理論上有所創(chuàng)新，但通過調查問卷數據應用模型進行定量分析研究成果較少，同時新疆在資源稟賦、社會經濟發(fā)展條件具有其特殊性，文章在前人的研究基礎上，通過模型對數據進行量化分析，得出科學有效的結果，豐富了農村土地承包經營權抵押風險評估方法，同時也有一定的借鑒作用； 由于新疆昌吉州瑪納斯縣、呼圖壁縣為全疆農業(yè)大縣，農業(yè)規(guī)模化經營水平較高，研究成果為新疆地區(qū)縣市是否開展、如何開展、何時開展農村土地承包經營權抵押試點工作以及其制度的實施提供決策參考。

該文從村集體、農戶和農村信用社三方主體出發(fā)，構建土地承包經營權抵押貸款風險評價指標體系，采用因子分析法，建立風險評估模型，計算出樣本區(qū)各調查村的風險得分及等級，分析昌吉州兩縣市土地承包經營權抵押貸款試行潛在風險，提供合理風險防控措施，為新疆土地承包經營權抵押試行提出參考性建議。

1 樣本區(qū)基本情況

該文問卷調查的目的在于了解農戶、村集體和相關銀行對農村土地承包經營權抵押的情況，為政策全面深入開展提供依據。數據主要來自有關部門統(tǒng)計年鑒與問卷統(tǒng)計結果。調查的對象主要包括鄉(xiāng)政府村集體、農戶及縣農村信用社。按照隨機性、可行性、便利性原則，進行抽樣調查。農戶和村集體采取調查員一對一的訪談式問答形式，農村信用合作社采用集中座談形式。調查樣本地點涉及昌吉州呼圖壁縣和瑪納斯縣周邊8個村，調查問卷發(fā)放246份，其中農戶類問卷229份，村集體15份，金融機構2份，一對一的問答形式全部收回，均為有效問卷，問卷質量較高。

樣本區(qū)農戶調查對象年齡以36～55歲中年為主，占調查總體69.86%； 教育程度以初中為主，占調查總體77.29%。年均純收入1萬～7萬占調查總體的81.22%； 家庭主要收入78.60%來自于種植，見表1。

表1 樣本農戶基本情況

樣本屬性 總樣本呼圖壁縣瑪納斯縣頻數比例頻數比例頻數比例年齡18～25歲41.7542.7800.0026～35歲229.611510.4278.2436～45歲8336.245034.723338.8246～55歲7733.625034.722731.76>55歲4318.782517.361821.18教育程度初中以下17777.2910975.696880.00高中219.171611.1155.88中專/大專2812.231711.811112.94本科以上31.3121.3911.18年均純收入1萬元以下4419.212517.361922.351萬～3萬元7231.444934.032327.063萬～7萬元7030.572517.364552.947萬～9萬元229.611611.1167.069萬元以上219.171611.1155.88家庭主要收入來源種植18078.6011076.397082.35畜禽養(yǎng)殖73.0652.1822.35種植與養(yǎng)殖結合187.86177.4211.18外出務工187.86117.6478.24經營小本生意62.6264.1700.00經營生意或創(chuàng)辦企業(yè)00.0000.0000.00其他00.0000.0000.00樣本數(個)22914485

2 構建相關風險評估指標體系

2.1 土地承包經營權抵押風險評估指標選取

土地承包經營權抵押風險評估指標主要分為違法違規(guī)的風險、農戶信用風險、農戶抵制承包經營權抵押的風險、抵押市場的風險、承包經營權價值風險和金融機構操作風險6個方面，具體指標見表2。

表2 農村土地承包經營權抵押風險評估指標體系

基準層因素層違法、違規(guī)的風險X1是否制定相關規(guī)定與監(jiān)管執(zhí)行X2農戶是否了解“三權分置”的普法宣傳X3是否承包土地確權X4村政務公開透明農戶的信用風險X5農民教育程度X6家庭經濟條件X7抵押貸款資金主要用途X8是否愿意接受承包經營土地處置X9抵押后是否影響基本養(yǎng)老與醫(yī)療保障農戶抵制承包經營權抵押的風險X10 是否愿意抵押承包經營權X11 農戶社會保障滿意程度X12 農戶是否其他融資渠道X13 抵押存在風險程度抵押市場的風險X14 是否存在承包經營權流轉抵押市場X15 是否應該建立抵押擔保中介機構X16 是否存在市場監(jiān)管土地承包經營權價值風險X17 是否滿意承包經營土地區(qū)位X18 交通便利情況滿意程度X19 是否存在承包經營權評估、保值機構X20 村內是否存在承包經營糾紛金融機構操作風險X21 是否清楚抵押程序X22 是否存在抵押的金融機構

表3 可信度統(tǒng)計量

表4 Bartlett 和KMO的檢驗

2.2 指標測算與數據處理

2.2.1 數據來源

該文對新疆維吾爾自治區(qū)昌吉州呼圖壁縣、瑪納斯縣8個自然村229份針對農戶的調查問卷進行統(tǒng)計整理。

2.2.2 土地承包經營權抵押風險評估值指標的無量綱化

該文采用專家打分法確定權重，專家由新疆農業(yè)大學、新疆大學的農業(yè)經濟、土地管理專業(yè)教授、副教授各5人、金融機構部門負責人5人和當地縣基層干部5人，4類共計20人構成，打分者是經驗豐富而又熟悉該專題的專家，并且通過調查者的說明使打分者能清晰地理解問題的性質、內容和范圍； 通過兩輪打分、意見征詢、反饋、篩選、調整后，最后確定各指標權重，并分別對其風險評價指標進行無量綱化。風險越大，得分越大； 計分從0～10之間，依據不同情況分別給予賦分，賦分的多少與土地承包經營權抵押風險發(fā)生的概率呈正相關。

3 土地承包經營權抵押風險綜合評估

3.1 可信度檢驗

通過調查問卷整理，采用克朗巴哈系數法對其數據進行可信度檢驗。當Cronbach′s α系數為0.8～0.9，表示可信度非常好； 當Cronbach′s α系數值為0.7～0.8，表示具有相當的可信度； 當Cronbach′s α系數值在0.6以內，認為可信度不足。檢驗計算結果得知，Cronbach′s α為0.769，問卷數據可信度還是較好的，處于相當可信度的區(qū)域(表3)。

3.2 因子分析檢驗(Bartlett和KMO檢驗)

是否適合進行因子分析運算需要變量檢驗，用Bartlett球度和KMO進行檢驗。Bartlett 球度檢驗值大小說明相關系數是否顯著； 當Sig.<0.05，則表示顯著，適合做分析因子。通過表4可知，檢驗結果KMO檢驗值為0.727，處于0.6～0.9的適合區(qū)域。Bartlett球度檢驗顯著性概率為0，因此說明因子分析有良好的適用性，數據變量之間相關性顯著。

3.3 權重的確定

由表5可知，按照特征根大于1 的原則，選取8個公共因子。用最大方差法旋轉成分矩陣得到6個公共因子，其方差貢獻率分別為13.79%、10.79%、8.82%、7.55%、6.36%、5.82%、5.01%、4.81%，累積貢獻率為62.95%。說明這8個因子反映了調查區(qū)土地承包經營權抵押風險評價信息。

表5 解釋的總方差

成分初始特征值提取平方和載入旋轉平方和載入合計方差的(%)累積(%)合計方差的(%)累積(%)合計方差的(%)累積(%)13.03413.79013.7903.03413.7913.792.6512.04412.04422.37210.78124.5712.37210.78124.5712.0999.54121.58631.9398.81533.3851.9398.81533.3851.7287.85629.44241.6617.54940.9341.6617.54940.9341.6947.70037.14251.3986.35647.2901.3986.35647.2901.6687.58344.72561.2805.81853.1091.2805.81853.1091.4166.43551.15971.1015.00558.1141.1015.00558.1141.3836.28757.44681.0594.81362.9271.0594.81362.9271.2065.48162.92790.9854.47767.404100.8763.98471.388110.8233.73975.127120.8123.69378.819130.7803.54782.367140.7113.23285.599150.6823.10288.700160.6262.84491.544170.5862.66594.209180.4882.21796.426190.4792.17598.601200.2911.32499.925210.0160.07510022-1.000E-013-1.000E-013100 注:提取方法為主成分分析法

利用旋轉成分矩陣方差貢獻率與旋轉成分矩陣系數，采用結合權重公式，計算出各指標權重，該文運用主成分分析法確定權重。由于主成分的方差貢獻率值與主成分的重要程度呈正相關關系，那么方差貢獻率越大則代表權重值越大，因此通過計算幾個主成分方差的特征值、百分比以及累計貢獻率等指標可以計算各指標權重值。

(1)

(2)

式(1)(2)中，gi為主成分公式的系數;ri為因素對應的載荷值;pi為主成分的特征根值；wi為評價因素的權重(表6)。

3.4 風險劃分

如果按5級風險等級來劃定風險標準，得分8～10為高度危險，風險等級為5級； 得分6～8為較高危險，風險等級為4級； 得分4～6為中度危險，等級為3級； 得分2～4為輕度危險，風險等級為2級； 得分0～2為正常范圍，風險等級為1級。

3.5 分值測算

根據各個指標所得到的權重，計算綜合得分。

Pi=Wj×Pij

(3)

得到調查樣本區(qū)農村土地承包經營權抵押的風險評價值(表7)。

表6 抵押貸款風險評估指標權重

準則層準則層權重因素層權重違法、違規(guī)的風險0.158 6X1是否制定相關規(guī)定與監(jiān)管執(zhí)行0.026 1X2農戶是否接受過“三權分置”普法宣傳0.049 5X3是否承包地確權0.045 7X4政務公開透明0.037 3農戶的信用風險0.280 1X5教育程度0.080 4X6家庭經濟條件0.066 1X7抵押貸款資金主要用途0.066 1X8是否愿意接受承包經營權處置0.021 3X9抵押后是否影響基本養(yǎng)老與醫(yī)療保障0.046 2農戶抑制承包經營權抵押的風險0.170 4X10 是否愿意抵押承包經營權0.030 8X11 農戶社會保障滿意程度0.070 8X12 家庭外來融資渠道0.017 8X13 是否存在風險經營權抵押存在的風險程度0.051 0抵押市場的風險0.111 8X14 是否存在承包經營權流轉抵押市場0.044 8X15 是否存在抵押擔保中介0.011 8X16 是否存在市場監(jiān)管0.055 2土地承包經營權價值風險0.210 9X17 是否滿意承包地區(qū)位0.037 3X18 交通便利情況滿意程度0.050 1X19 是否存在承包經營權評估、保值機構0.068 1X20 村內是否存在承包經營權糾紛0.055 4金融機構操作風險0.068 2X21 是否了解抵押程序0.059 8X22 是否存在抵押的金融機構0.008 4 注:數據通過計算獲得

表7 調查區(qū)農村承包經營權抵押風險評價等級劃分

風險劃分區(qū)間8～106～84～62～40～2風險度高度風險較高風險中度風險輕度風險正常范圍級別5級4級3級2級1級

表8 調查區(qū)農村承包經營權抵押貸款風險評估得分

地區(qū)指標系數分值鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標系數分值村指標系數分值呼圖壁縣6.5五工臺鎮(zhèn)5.78大泉村4.78五工臺鎮(zhèn)十戶村6.77二十里店鎮(zhèn)7.22小土古里村6.36二十里店鎮(zhèn)十四戶村8.08瑪納斯縣4.9北五岔鎮(zhèn)5.37東魏家場村3.91北五岔鎮(zhèn)西魏家場村6.83涼州戶鎮(zhèn)西涼州戶村5.86涼州戶鎮(zhèn)東涼州戶村2.79 注:數據通過計算獲得

由表8可以看出，呼圖壁縣得分為6.5分。其中，五工臺鎮(zhèn)5.78分，該下轄的大泉村4.78，十戶村6.77； 二十里店鎮(zhèn)7.22分，該下轄的小土古里村6.36，十四戶村8.08； 瑪納斯縣得分為4.9分。其中，北五岔鎮(zhèn)5.37分，該鎮(zhèn)下轄的東魏家場得分3.91分，西魏家場村6.83分； 涼州戶鎮(zhèn)4.33分，西涼州戶村5.86分； 東涼州戶村2.79分，分數最低。

4 樣本區(qū)風險評估結果

根據該文結果，村鎮(zhèn)樣本區(qū)抵押貸款風險普遍較高，且各村落風險水平高低不平。兩縣比較，呼圖壁縣等級為4級，瑪納斯縣為3級，呼圖壁縣的風險高于瑪納斯縣。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，二十里店鎮(zhèn)為4級風險； 北五岔鎮(zhèn)和五工臺鎮(zhèn)為3級風險； 涼州戶鎮(zhèn)分數最低為2級風險。從村來看，十四戶村分數較高，為5級風險； 小土古里村、十戶村、西魏家場村為4級風險； 大泉村、西涼州戶村為3級風險； 剩下的東魏家場村和東涼州戶村最低，為2級風險。針對調研問卷整理及模型分析結果，總結樣本區(qū)現(xiàn)狀問題。

4.1 缺少法律政策保障

由于有關土地承包經營權抵押市場尚未建立，頂層制度不許可將其作為抵押物進行融資，因此，相關法律法規(guī)、土地承包經營權“入市”條件和農戶對相關基本法律認知上都存在不同程度的缺失。首先，從風險角度考慮，國家在法律層面因土地法的限制，導致抵押工作難以開展。其次，樣本區(qū)的土地承包經營權流轉僅限于隱形市場，農戶產生私下行為，村集體不知情或保持默認態(tài)度，一旦出現(xiàn)糾紛為如何解決埋下了風險隱患。最后農戶缺乏相關基本法律認知，想抵押卻不知如何抵押，以及如何維護自身權益也處于缺失狀態(tài)。

4.2 確權工作進度緩慢，缺乏土地流轉服務平臺

首先，研究區(qū)農村承包地產權由于長久積累、經濟實力的差異，導致相對經濟不發(fā)達的地區(qū)國土部門進行承包地確權工作進度緩慢，導致農戶無法自由“處置”自家土地。從調查結果中發(fā)現(xiàn)，雖然大部分農戶對抵押貸款意愿強烈，但限制原因主要是因為尚未確權發(fā)證，使得農戶無法向銀行提供有效抵押擔保物憑證，無法實現(xiàn)抵押貸款。其次，土地流轉市場的缺失，導致農戶之間的土地流轉交易還僅限于隱形市場，事前不向村集體登記備案，出現(xiàn)土地糾紛時，村集體無法通過有效證據解決問題，這就給抵押埋下了隱形風險。

4.3 農村承包地管理及評估問題較為突出

在調研中發(fā)現(xiàn)，農村承包地管理情況存在諸多問題，當地土管所表示正在進行土地規(guī)劃管理工作困難重重。首先，村內承包地利用與分布存在不合理的現(xiàn)象，由于地塊分散，導致農戶無法規(guī)?；M行管理，無法進行抵押貸款。其次，部分村鎮(zhèn)存在承包地管理混亂現(xiàn)象嚴重，由于地理區(qū)位處于城郊離城鎮(zhèn)較遠，土地執(zhí)法或監(jiān)察力度較小，擴建亂建自家住宅，占用承包地現(xiàn)象較為普遍。應當加大對承包地的執(zhí)法監(jiān)察力度，完善相關鼓勵機制，加強對承包地永久性基本農田的劃定和高標準基本農田建設。

4.4 不同區(qū)域收入差異影響農戶抵押意愿

在調研中發(fā)現(xiàn)，不同村鎮(zhèn)的農民收入差距較大，發(fā)展不平衡，存在心理落差，收入高的農戶希望通過融資發(fā)展生產，收入低的農戶則怕有風險，思想相對桎梏。因此農戶貸款難是目前中國農村的普遍現(xiàn)象，大多數農村貧困農戶僅限于小額政策性的貸款，以當年生產品變賣后還抵貸款，無法達到擴大生產增加收入的目的。貧困農戶因自身經營能力有限、抵押標的物的匱乏，對抵押貸款意愿相對不太強烈，致使抵押貸款難以進行； 金融機構為規(guī)避風險也不敢開展，所以農村貧困農戶貸款難的情境十分嚴峻。

4.5 抵押實施風險偏大，不同利益主體態(tài)度存在差異

通過調查分析數據結果顯示，大多數農戶表示土地承包經營權抵押貸款風險較高，現(xiàn)行法律法規(guī)的不完善，土地價值評估的不合理以及抵押市場的缺失等問題，導致抵押政策在不同主體、不同方面都存在風險。農戶、金融機構及政府三方主體出發(fā)視角不同，所持態(tài)度也存在差異性。農戶注重貸款“價格”最大化； 金融機構注重土地真實價值以及農戶是否符合貸款標準和保證所貸資金能按時收回并獲利； 政府占據主導地位，在維護社會穩(wěn)定的前提下，找到農民、金融機構之間的平衡點，即農民的“貸款價格”、金融機構抵押判斷以及政府監(jiān)管監(jiān)控3方面的考量。

5 構建相關風險防控機制的建議

5.1 完善相關法律政策制度

土地相關法律制度是開展試點工作的重要保障前提，農戶、金融機構的雙方利益都需要制度的保障維護自身合法權益不受侵害，雖然國家在各省經濟條件好的地區(qū)正在開展試點工作，并將逐步推行，但金融機構和農戶都存在顧慮。因此，完善相關法律制度，使法律政策與實施手段的無縫對接保障試點工作的順利進行。全面完善頂層制度設計，對現(xiàn)有的相關法律法規(guī)進行修訂與完善，出臺土地承包經營權抵押的各項相關制度，政府各部門應正確引導農戶和金融機構，協(xié)調國土部門、司法部門共同做好試點工作。

5.2 建立完善的土地產權流轉登記服務機構

從實際情況出發(fā)，建立以村委會為基礎的土地流轉交易服務機構，首先配合政府國土部門加快土地確權工作，對已經確權發(fā)證的土地進行備案，對未確權的土地進行嚴格核實、登記和監(jiān)管，鼓勵農民在交易中心進行合法土地流轉抵押交易，保障交易合法性和有效性。對于流轉抵押中出現(xiàn)的土地糾紛，當地鄉(xiāng)政府、村委會要及時進行協(xié)調，兼顧維護各方利益。不論農民進行土地流轉還是抵押，必須在登記備案的情況下發(fā)生交易，確保農戶合法有序地進行土地流轉抵押，避免權屬糾紛，為金融機構提供土地真實信息，順利進行抵押試點工作。

5.3 更新農用地分等定級，合理進行土地價值評估

按照現(xiàn)行農用地分等定級規(guī)程，定期監(jiān)督更新分等定級與價值評估成果，核對每塊承包地宗地面積、“四至”和位置，進行承包經營權宗地標號，制定合理評估標準，由低到高劃分承包經營權宗地，為科學估價奠定基礎。土地承包經營權是否存在價值，將其抵押到底能貸款融資多少是農戶和銀行關注的要點。要確保土地經營權抵押貸款順利進行，需要專業(yè)評估機構對其市場價值進行估價，保證其合理性和公平性。因此，在抵押市場中成立代表中立態(tài)度的第三方評估機構迫在眉睫，為農戶與金融機構開展承包經營權抵押貸款提供評估服務。

5.4 由點及面開展差別化試點

堅持“適度運行、風險可控、農民利益不受損”的原則，選擇具有代表性的地區(qū)，堅持由點及面，以縣行政區(qū)域為單位，既有經濟發(fā)達地區(qū)，也有經濟欠發(fā)達地區(qū)，保障試點經驗的通用性和可復制性。根據農業(yè)發(fā)展水平、農民收入水平的不同，選擇不同的試點地區(qū)，重點考察當地農業(yè)經濟發(fā)展與農民收入狀況、資金需求、農戶信用水平及金融機構風險承受能力，以避免出現(xiàn)政策及金融風險。在試點村鎮(zhèn)盡量優(yōu)先選擇城鄉(xiāng)結合部的鄉(xiāng)村，其農業(yè)基礎較好、經濟收入兼業(yè)化，土地依賴程度低，相對各方風險較??； 對于位置相對偏遠的村鎮(zhèn)，可暫不列為試點范圍，待時機成熟后再逐步推廣。作為試點應允許“失敗”，政府應該有準備和應對措施，為風險買單。

5.5 制定兜底政策，降低三方主體風險程度

農村土地承包經營權抵押貸款涉及農戶、金融機構雙方利益主體，政府針對不同情況劃分不同風險等級。首先，按照金融機構信貸風險，政府給予出臺風險補償措施，對抵押資金本息的實際損失按照比例給予補償，確保金融機構“放心”放貸。其次，村集體可帶動農民進行農業(yè)投?；虺闪ｉT負責管理抵押貸款的備用金機構，減小農民的還款風險和壓力，消除金融機構與農戶之間的抵押顧慮。