實(shí)踐中行政許可實(shí)施主體存在的問題及對(duì)策

蘇茜

摘 要：《行政許可法》頒布至今已經(jīng)十多年，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化和社會(huì)主體的復(fù)雜多樣，人們對(duì)實(shí)踐中行政許可的實(shí)施主體是否具有行政許可權(quán)存在疑問。通過對(duì)法律上主要行政許可實(shí)施主體類型的研究，報(bào)告了實(shí)踐中行政許可實(shí)施主體的亂象，并進(jìn)而引發(fā)對(duì)行政許可權(quán)權(quán)力配置的思考，認(rèn)為在沒有行政許可制度設(shè)計(jì)之下，通過由設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的方法，解決了行政許可的設(shè)定權(quán)應(yīng)盡快回應(yīng)社會(huì)管理需求的問題。

關(guān)鍵詞：行政許可；行政許可權(quán)；權(quán)力配置

一、問題的提出

行政許可的實(shí)施主體，基于法律的明文規(guī)定，除了行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織以及受委托實(shí)施機(jī)關(guān)，其他主體是沒有資格實(shí)施行政許可的，但是在實(shí)踐中仍存在著行政許可實(shí)施主體的混亂現(xiàn)象。

近年來我國經(jīng)濟(jì)不斷地發(fā)展，人民的生活水平質(zhì)量不斷上升，為了方便出行，人們?cè)絹碓蕉嗟馁徺I電動(dòng)自行車來改變自己的出行方式，使自己的出行更加便捷，但是也引發(fā)了越來越多的問題。按照《道路交通安全法》第十八條第二款和《浙江省實(shí)施〈道路交通安全法〉辦法》第二十二條第一款的規(guī)定，[1]對(duì)電動(dòng)自行車實(shí)行登記制度，并由省級(jí)人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況就電動(dòng)自行車的種類劃分制定明確的標(biāo)準(zhǔn)。由于各省級(jí)人民政府制定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得日常生活中極大多數(shù)的電動(dòng)自行車無法通過登記取得上路資格，但交警部門對(duì)于不符合規(guī)定的電動(dòng)自行車又不能一律采取扣車的方式。因此，在某些地方的交警部門就設(shè)立了一個(gè)電動(dòng)自行車協(xié)會(huì)，將需要登記號(hào)牌的電動(dòng)自行車交給協(xié)會(huì)管理，但登記號(hào)牌的制作仍歸交警部門，這種看似合理的行為，實(shí)則侵犯了電動(dòng)自行車車主的合法權(quán)益，本來可以直接由交警部門登記核發(fā)號(hào)牌的行為，無緣由地增設(shè)了電動(dòng)自行車協(xié)會(huì)管理的程序，也可以說是變相設(shè)定行政許可的行為。[2]然而國家對(duì)于電動(dòng)自行車的規(guī)格又確實(shí)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行規(guī)范化管理，又是城市管理中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，成立電動(dòng)自行車協(xié)會(huì)履行政許可職權(quán)是否可行，這是一個(gè)值得深入探究的問題。

實(shí)際上，當(dāng)有國家法律法規(guī)的規(guī)定，或者在行政許可制度的設(shè)計(jì)下，法律法規(guī)有授權(quán)某事業(yè)單位實(shí)施某項(xiàng)行政許可的權(quán)力，但卻沒有交給該事業(yè)單位處理；又或者客觀上說行政管理中應(yīng)該由事業(yè)單位處理更方便但沒有法律法規(guī)的授權(quán)，在這種情況下，行政許可權(quán)的配置是不合理的。行政許可的設(shè)定權(quán)問題應(yīng)盡快的回應(yīng)社會(huì)管理的需求，在沒有行政許可制度設(shè)計(jì)的前提，但是法律法規(guī)應(yīng)該設(shè)定或應(yīng)該監(jiān)管而又沒有規(guī)定的情況下，行政許可權(quán)的實(shí)施者將會(huì)做出侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的事情。行政許可實(shí)施權(quán)的配置標(biāo)準(zhǔn)是什么？這樣一種權(quán)力應(yīng)該如何精細(xì)劃分？我們應(yīng)該如何解決理論跟不上實(shí)踐的問題？這都是接下來我們要討論的問題。

二、行政許可權(quán)的配置

行政許可權(quán)作為一種對(duì)公民私權(quán)利的限制，一旦行使不規(guī)范，極容易給公民的合法權(quán)益帶來損害。盡管這種限制是社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所必須出現(xiàn)的，但它也給公民的生產(chǎn)生活造成了某些干擾，給公民的權(quán)利和自由帶來了限制。因此，行政機(jī)關(guān)實(shí)施主體在行使行政許可權(quán)時(shí)一定要謹(jǐn)慎認(rèn)真，不僅要避免重復(fù)許可、增設(shè)許可，還要對(duì)已經(jīng)設(shè)定的行政許可正確實(shí)施。

（一）行政許可權(quán)實(shí)施主體的種類

行政許可的實(shí)施主體在《行政許可法》的規(guī)定中主要有三類，即行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織、委托機(jī)關(guān)與受委托行政機(jī)關(guān)，所以行政許可權(quán)也依法由這三種主體行使。

首先是行政機(jī)關(guān)，它不僅是行政許可權(quán)的實(shí)施主體，還是行政許可實(shí)施主體的一種主要代表，但是行政機(jī)關(guān)成為行政許可的實(shí)施主體，應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：一是該行政機(jī)關(guān)必須是履行外部行政職權(quán)的機(jī)關(guān)。行政許可是一種對(duì)外的行政行為，許可決定對(duì)行政相對(duì)人能夠產(chǎn)生影響，它對(duì)行政機(jī)關(guān)的工作人員并不產(chǎn)生具體的影響，所以，履行外部行政職權(quán)的機(jī)關(guān)才能行使行政許可權(quán)。二是行使行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須有法律法規(guī)的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)履行外部管理的職權(quán)，并不當(dāng)然的就有行政許可權(quán)，除了法律法規(guī)，其他規(guī)范性文件不得授權(quán)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可權(quán)。三是行政許可權(quán)的行使范圍應(yīng)與行政機(jī)關(guān)的外部管理范圍相一致，不得逾越。例如工商部門的行政許可權(quán)限只能是工商行政管理領(lǐng)域的，而不能是物價(jià)局或者衛(wèi)生局的行政管理領(lǐng)域，每個(gè)部門應(yīng)該各司其職，不可混淆，此外，每個(gè)級(jí)別行政機(jī)關(guān)的行政許可職權(quán)也應(yīng)該分開，市級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政許可職權(quán)不可授予給縣級(jí)行政機(jī)關(guān)。

其次是被授權(quán)組織，從字面意義上可知，它是經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)的組織，而根據(jù)發(fā)條的額規(guī)定，它與受委托機(jī)關(guān)的不同之處在于，它有權(quán)以自己的名義實(shí)施行政許可。由于日益復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)作為實(shí)施行政許可的主體，已經(jīng)無法滿足行政管理的需要，因此，如果可以有法律法規(guī)授權(quán)有條件的社會(huì)組織，在授權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)，明確被授權(quán)組織的權(quán)力，這樣也能及時(shí)回應(yīng)行政管理的需要。[3]在安順公司、飛龍公司訴張家界市運(yùn)管局一案中，[4]市運(yùn)管局是事業(yè)單位，按理說應(yīng)該是可以對(duì)出租汽車的客運(yùn)經(jīng)營做出行政許可的，但是因?yàn)槭羞\(yùn)管局沒有法律法規(guī)的授權(quán)，所以市運(yùn)管局無權(quán)以自己的名義對(duì)出租汽車客運(yùn)經(jīng)營實(shí)施許可。

最后是受委托實(shí)施機(jī)關(guān)。相比于被授權(quán)組織，受委托實(shí)施行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能以自己的名義對(duì)外做出行政許可，只能是以委托機(jī)關(guān)的名義。當(dāng)然，委托機(jī)關(guān)委托的對(duì)象也只能是行政機(jī)關(guān)，即受委托機(jī)關(guān)必須是行政機(jī)關(guān)，這一點(diǎn)又與行政處罰的委托有很大不同。將行政許可委托給其他的行政機(jī)關(guān)，既能夠充分利用行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)有資源，提高行政效率，也可以防止行政機(jī)構(gòu)膨脹。[5]其實(shí)，成立電動(dòng)自行車協(xié)會(huì)對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行管理其實(shí)是可以的，但不能是以變相設(shè)定行政許可的方式，電動(dòng)自行車在社會(huì)生活中并不會(huì)給我們帶來多大的影響，雖然的確存在亂停亂放，違反交通規(guī)則的現(xiàn)象，但不是不可規(guī)制的，并且相關(guān)的法律法規(guī)只是規(guī)定對(duì)電動(dòng)自行車進(jìn)行登記，并不是要登記發(fā)證后才可上路行駛。因此，我認(rèn)為電動(dòng)自行車協(xié)會(huì)是沒有行政許可權(quán)的，其可以是以社會(huì)組織的形式，本著遵守交通規(guī)則，維護(hù)城市交通管理的目的協(xié)助交警部門實(shí)施行政管理。

（二）行政許可權(quán)的配置標(biāo)準(zhǔn)

行政許可權(quán)作為一種對(duì)行政管理的權(quán)力，可分為縱向?qū)蛹?jí)配置和橫向部門配置。縱向?qū)蛹?jí)配置以許可事項(xiàng)的重要程度為主要考察要素，橫向部門配置以不同行業(yè)和專業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)踐中行政許可權(quán)分配不平衡從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)之間責(zé)任不明確的問題層出不窮，[6]例如：應(yīng)該交給A機(jī)關(guān)行使行政許可但實(shí)際上又交給了B機(jī)關(guān)等等，由此可以看出，將行政許可權(quán)進(jìn)行合理配置是十分必要的。

隨著行政管理專業(yè)化和技術(shù)化的發(fā)展，一方面行政許可要求權(quán)力的精細(xì)劃分，另一方面，復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)使得行政權(quán)力的界限越來越模糊，從而形成權(quán)力之間的交叉、重疊。[7]以許可事項(xiàng)的重要程度作為劃分縱向?qū)蛹?jí)配置的主要標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)踐中許可事項(xiàng)的重要程度是很難把握的，特別是近幾年來，國務(wù)院以及地方政府關(guān)于取消、下放了許多的行政許可事項(xiàng)，到底這個(gè)程度如何把握，確實(shí)無法用完全肯定的態(tài)度說明，筆者認(rèn)為可以按照行政許可事項(xiàng)涉及的利益群體以及對(duì)公共利益的影響程度來衡量，例如：涉及公民切身利益的事項(xiàng)，如駕駛證的申請(qǐng)，可以由縣一級(jí)公安交警部門行使，或者授權(quán)給具有管理公共事務(wù)的組織來行使；如果涉及到同省兩市的道路建設(shè)的事項(xiàng)，則需省級(jí)交通行政主管來行使行政許可權(quán)。因此，將許可事項(xiàng)涉及的利益群體的大小以及對(duì)公共利益的影響程度來作為縱向?qū)蛹?jí)配置的主要考量因素，對(duì)行政許可事項(xiàng)重要程度的判斷來說，能夠有更加合理的把握。

橫向部門配置是根據(jù)不同的行業(yè)或?qū)I(yè)來劃分部門權(quán)限的，但是劃分過細(xì)不僅不能給行政相對(duì)人帶來方便，還容易造成機(jī)構(gòu)臃腫，影響行政效率的提高，所以，行政許可法規(guī)定了相對(duì)集中的行政許可制度，其按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，方便行政相對(duì)人申請(qǐng)行政許可，簡化行政許可的環(huán)節(jié)，減少了行政機(jī)關(guān)之間傳遞材料的時(shí)限，大大提高了行政效率。將行政許可權(quán)集中在一起，從地點(diǎn)設(shè)置上方便了行政許可申請(qǐng)人，但是形式上的集中辦理并沒有把行政許可權(quán)集中，沒有解決實(shí)施主體上的權(quán)限問題，行政許可權(quán)還是在沒有集中之前的行政機(jī)關(guān)的手中，但如果將行政許可權(quán)交與某一個(gè)行政機(jī)關(guān)的手中，將無法達(dá)到監(jiān)督和制衡的效果，因此，有哪些權(quán)力可以集中以及集中后如何監(jiān)督的問題，都是需要解決的。目前，我們只是對(duì)行政許可進(jìn)行了形式上或者說是程序上的集中，如果對(duì)行政許可權(quán)進(jìn)行集中的話，需要注意以下幾點(diǎn)：一是屬于行政機(jī)關(guān)專屬管轄的領(lǐng)域不可集中，例如海關(guān)、國稅；二是需要集中的權(quán)利與權(quán)力之間應(yīng)該相關(guān)聯(lián)，行政許可實(shí)施的主體和對(duì)象應(yīng)該是具有相關(guān)性的，否則，即使集中了行政許可權(quán)也很難實(shí)施；三是集中后的行政許可權(quán)限不可影響集中之前的權(quán)力監(jiān)督關(guān)系。因此，行政許可事項(xiàng)、行政許可權(quán)與其他權(quán)力的關(guān)系等等都是考察行政許可能否集中的要素，行政許可法將“聯(lián)合辦理、集中辦理”進(jìn)行規(guī)定，客觀上的確方便了行政許可申請(qǐng)人，簡化了申請(qǐng)流程，提高行政效率，但也應(yīng)考察行政許可事項(xiàng)、行政許可權(quán)與其他權(quán)力的關(guān)系等因素，將行政許可從形式上的集中辦理轉(zhuǎn)化成實(shí)質(zhì)上的集中辦理。

三、解決對(duì)策

在有行政許可制度設(shè)計(jì)的情況下，不具有行政許可權(quán)的組織沒有行政許可，那么也就沒有行政許可實(shí)施的資格，實(shí)踐中，被授權(quán)的某事業(yè)單位允許實(shí)施某項(xiàng)行政許可，但實(shí)際上行政機(jī)關(guān)沒有將該權(quán)力交給被授權(quán)的事業(yè)單位，或者客觀上說某一行政許可交給事業(yè)單位處理更方便但是法律法規(guī)沒有授權(quán)。行政許可設(shè)定權(quán)的問題應(yīng)該盡快回應(yīng)社會(huì)管理的需要，在沒有行政許可的制度設(shè)計(jì)，但法律法規(guī)應(yīng)該設(shè)定或應(yīng)該監(jiān)管而又沒有規(guī)定的情況下，行政許可的實(shí)施主體可能會(huì)違法創(chuàng)設(shè)行政許可從而侵害到行政許可申請(qǐng)人的利益，因此，我們需要解決這種有許可沒有許可權(quán)或者沒有許可但應(yīng)該設(shè)定許可的問題。

隨著新興事務(wù)的迅猛發(fā)展，如果通過法律、行政法規(guī)來約束行政許可的實(shí)施主體，將不足以應(yīng)對(duì)急劇變化的社會(huì)行政管理的需求，因此，我們應(yīng)該發(fā)揮設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)的優(yōu)越性。設(shè)區(qū)市制定的地方性法規(guī)比法律、行政法規(guī)的制定程序更快捷，也更能符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情形。《立法法》第七十二條依法賦予了設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方立法權(quán)，如果在沒有國家法律法規(guī)的制度設(shè)計(jì)下，或者由被授權(quán)的事業(yè)單位實(shí)施行政許可會(huì)更好的前提下，我們不妨先由設(shè)區(qū)的市制定地阿芳性法規(guī)的方式來解決這樣的困境。近兩年來發(fā)展迅速的共享單車，帶來了諸多行政管理的問題，同時(shí)也引發(fā)了我們對(duì)共享單車市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的思考，法律的滯后性導(dǎo)致我們?cè)谕蝗粠淼墓蚕斫?jīng)濟(jì)下無所適從，因此，設(shè)區(qū)的市如果能在短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)地方性法規(guī)約束共享單車，也不會(huì)導(dǎo)致行政許可的實(shí)施主體無法可依。對(duì)電動(dòng)自行車的管理也是一樣，國家法律法規(guī)對(duì)電動(dòng)自行車的管理沒有統(tǒng)一規(guī)定，如果電動(dòng)自行車的確影響了城市交通和城市管理，可以通過地方性法規(guī)的形式進(jìn)行約束，利用違法成立群眾團(tuán)體履行行政許可職權(quán)的方法實(shí)在是不可取的。

除了通過設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的方式來回應(yīng)社會(huì)行政管理的需求，我們還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政許可權(quán)的監(jiān)督和對(duì)涉及行政許可的規(guī)范性文件的審查，有許多行政許可的實(shí)施主體還是法律法規(guī)依法規(guī)定的，況且任何權(quán)力都是要受到約束的，因?yàn)樾姓S可權(quán)是一種授益性的權(quán)力，必須是行政許可申請(qǐng)人依申請(qǐng)的行為，如果不是對(duì)相對(duì)人有利的話，相對(duì)人也不會(huì)去申請(qǐng)，因此，在行政許可的過程中，存在損害相對(duì)人利益或者社會(huì)公共利益的可能性就越大。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查，因?yàn)樵趯?shí)踐中存在行政許可的實(shí)施主體依據(jù)規(guī)范性文件作出行政許可決定的現(xiàn)象，定期違法的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，有利于實(shí)現(xiàn)行政許可實(shí)施主體行使行政許可權(quán)的合法化，維護(hù)行政許可申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

[參考文獻(xiàn)]

[1]《道路交通安全法》第十八條第二款：依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車的種類，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定。

《浙江省實(shí)施<道路交通安全法>辦法》第二十二條第一款：人力三輪車、電動(dòng)自行車、殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅和省人民政府規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀姆菣C(jī)動(dòng)車，經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門登記后，方可上道路行駛。

[2] 參見潘海麗：《縣級(jí)行政機(jī)關(guān)行政許可實(shí)踐問題研究—以浙江省安吉縣為研究對(duì)象》，華東政法大學(xué)，2010年。

[3] 參見喬曉陽主編：《中華人民共和國行政許可法及解釋》，中國致公出版社2003年版，第103頁。

[4]案件詳情參見（2014）湘高法行終字第192號(hào)。

[5] 應(yīng)松年，楊解君主編：《行政許可法的理論與制度解讀》，北京大學(xué)出版社2004年版，第202頁。

[6]參見王敬波：《相對(duì)集中行政許可權(quán)：行政權(quán)力橫向配置的試驗(yàn)場(chǎng)》，《政法論壇》2013年第1期。

[7]同上。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081）