國有企業資產與產權變動中檔案處置工作研究

李子林

摘 要：1998年出臺的《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》無法全面指導新經濟形勢下國有企業資產與產權變動中的檔案處置工作。國有企業資產與產權變動中檔案處置工作存在缺乏多元化的專業理論指導；檔案處置工作開展具有一定的隨意性與滯后性；檔案處置工作領導小組缺少科學的運行機制；檔案處置程序設置亟須細致化、規范化的問題。在此基礎上，筆者提出應加緊確立企業檔案處置工作多元理論指導體系；明確提前介入、關鍵節點控制的檔案處置工作原則；構建多元主體參與的檔案處置工作機制；實行流程管理型檔案處置工作模式。

關鍵詞：國有企業；企業檔案；資產變動；企業破產

1998年，國家檔案局、國家經濟體制改革委員會、國家經貿委、國家國有資產管理局聯合印發了《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）對國有企業資產與產權變動中檔案應遵循的原則、檔案處置的組織工作、檔案的歸屬流向管理等方面作出規定，在一定時期內對國有企業資產與產權變動中檔案的處置工作起到指導與規范作用。隨著時間推移，國有企業資產與產權變動頻率增加，形式愈發多樣化，涉及企業類型也愈發復雜，因此，國有企業資產與產權變動過程中檔案的管理與處置不可避免地面臨一些新情況，產生一些新問題。2016年國家檔案局印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中明確提出促進企業檔案工作深入發展，推進《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》《企業檔案管理規定》等文件的修訂，加強終止、關閉企業的檔案處置工作。由此可見，立足當前國家經濟發展現實情況，結合國有企業資產與產權變動的新局面，梳理國有企業資產與產權變動中檔案處置的問題，構建規范化、操作性強的檔案處置流程，對我國企業檔案工作的提質增效，國家檔案事業的全面發展具有重要的現實意義。

1 國有企業資產與產權變動中檔案處置研究概況

企業產權是企業對于自身所擁有的財產上的權利總和，法律意義上指企業對自身財產的支配、占有等權利的確認。現代產權制度下，企業法人享有財產的支配權。我國國有企業的所有權人為國家，在法律意義上，企業的資產應當由國家來掌控并分配。檔案作為國有企業資產的組成部分，在法理原則上同樣應當由國家進行統一管理。明晰國有企業資產與產權變動中所處置檔案的范圍是檔案處置工作開展的第一步。1998年頒布《暫行辦法》的第二條規定：“本辦法適用于國有企業兼并、破產、出售、股份制改造、股份合作制與外商合資、合作經營以及實行承包、租賃等其他資產與產權變動的檔案處置工作。”同時，該《暫行辦法》對國有企業資產與產權變動中的檔案范圍作出劃分，大致為兩種類型：一是企業資產與產權變動以前產生的企業檔案，因企業資產或產權變化而發生權屬改變；二是企業在資產與產權變動過程中新產生的檔案，記錄企業資產與產權變動的過程，具有憑證作用。自國有企業資產與產權變動工作實施之日起，我國檔案理論與實踐界針對國有企業資產與產權變動中檔案處置問題展開了深入的探索與研究。通過對主題相關文獻、各省相關法規政策進行梳理，總結出以下內容：

1.1文獻研究。截至2018年5月，以“國有企業檔案”“企業檔案”組合“產權變動”“資產變動”“企業破產/改組”“檔案處置/改組”等檢索詞以主題檢索方式對中國期刊全文數據庫、中國博碩士學位論文全文數據庫、中國重要會議論文全文數據庫進行檢索，剔除不相關文獻后，得有效文獻126篇。通過對有效文獻進行內容分析，總結出當前我國國有企業資產與產權變動中檔案處置研究的主要內容為：

1.1.1國有企業資產與產權變動中檔案處置的含義。檔案學界對企業檔案處置的含義界定主要分為兩種觀點：（1）以吳建華、蔣楠為代表的學者認為，企業檔案處置的實質是企業檔案信息資源重新配置，主要有行政配置和市場配置兩種方式。前者著眼于企業內歷史文化資源范疇的檔案，如黨群工作、行政管理工作產生的檔案；后者則是著眼于企業內經濟信息范疇的檔案，如產品、科研、基建等方面的檔案。兩種配置方式的有機結合，有利于企業獲得最大化的經濟效益和社會效益[1]。（2）持另一種觀點的學者陳作明認為，企業產權變動檔案處置的實質應當是企業檔案所有權的一種變化和企業檔案資源所有權的再分配，這一變動中出現的企業檔案的歸屬變化是被動的、從屬的，并非主動對企業檔案資源進行配置[2]。

1.1.2國有企業資產與產權變動中檔案的流向。國有企業資產與產權變動中檔案流向問題的研究主要分為兩大陣營：（1）部分學者支持1998年《暫行辦法》中對企業各類檔案流向的分層劃定，例如：“基建檔案、設備儀器檔案隨其實體歸屬；產品、科研檔案（其中含專利、商標、專有技術等檔案）按有關政策法規辦理，沒有規定的由雙方商定處理；會計檔案按財政部、國家檔案局《會計檔案管理辦法》執行；法律、行政法規有特殊規定的，依照法律、行政法規的規定處理……”（2）以陳作明為代表的學者立足全宗理論就檔案流向問題又作探討，提出企業內干部（職工）個人檔案、設備檔案和工程（基建）檔案，應當隨著人員、設備和工程的流向而流動。因為這些檔案只記述人員、設備和工程的發展變化歷史，不直接記述某個立檔單位的歷史，所以它們不是某個立檔單位的檔案，屬于“客體全宗”范疇。 除上述三類檔案之外的其他一切檔案，應當根據有關法律、法規和全宗理論去處理[3]。

1.1.3國有企業資產與產權變動檔案處置的方法。前端控制型檔案處置方法為當前檔案界學者普遍接受和推崇。在國有企業資產與產權變動檔案處置的實務中，學者們普遍認為應該提前介入，將處置資產與產權變動企業檔案的時間節點提前，即改變以往被動局面，改為主動出擊，盡早加入處置領導小組，掌握監管工作的主動權。具體做法是：（1）檔案行政管理部門將國有企業檔案工作的檢查、指導和監督的節點前移，在產權變動國有企業將要開展資產清算和轉讓的策劃階段就主動參與[4]。對實施資產與產權變動的企業提出要求，保證其在實施變動前便開始加強檔案收集和整理工作，為后期檔案流向劃分、轉移與監收工作的開展打好基礎。（2）企業本身也需要具備前端控制思想，積極配合檔案行政管理部門相關工作，根據企業檔案的實際情況向地方檔案行政管理部門提出檔案清算或處置的申請，并主動配合檔案部門的檢查和指導[5]。另外，企業產權變動工作的領導層還應提前規劃并明確企業產權變動時檔案處置的時間，主動地在企業產權變動工作總計劃、總程序中增加檔案處置的內容，確保企業檔案處置工作的有序開展[6]。

1.1.4國有企業資產與產權變動中檔案處置存在的問題。國有企業資產與產權變動中檔案處置工作存在的問題較為多樣、復雜，可歸納為以下幾個方面：（1）企業原有檔案基礎薄弱是國有企業資產與產權變動檔案處置的一大難題。由于原有企業在檔案的收集、整理、鑒定中本身就存在很大的問題，在這種情況下，處置產權變動檔案必然難以理順檔案間關系，難以判定流向、保障檔案的完整性[7]。（2）檔案處置工作相關制度的缺失影響該工作的順利推進。由于缺少制度化的檔案處置方案、檔案監交與接收規程，企業各部門自行辦理檔案交接工作，檔案移交清單和目錄格式千差萬別，以至于不能很好地滿足業務工作承接的需要，致使部分企業檔案流向不明，甚至遺失[8] [9]。（3）檔案處置工作專業人才匱乏限制該工作的科學化、合理化開展。國有企業處理資產與產權變動檔案除了需要扎實的檔案知識外，還需要了解相關的法律知識、資產評估知識等，是一項較為復雜的專業性工作，目前檔案管理隊伍中缺少相應專業人才支持[10]。

1.2法規政策研究

1.2.1國家層面的法規政策。目前，我國在企業產權變動檔案的處置方面最直接相關的規定為《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》。同時，《檔案法》《會計檔案管理辦法》《國有資產產權登記管理辦法》《國有企業文件材料歸檔辦法》等也對國有企業資產與產權變動中檔案處置的細節問題有所補充和特別規定。具體如表1所示：

從法律規范體系看，國有企業資產與產權變動中檔案處置、管理工作相關的法規體系比較單薄，以檔案部門為主導制發的檔案行業法律、部門規章、規范性文件居多，以企業、國家資產管理部門、知識產權管理部門為主導的行業法律、法規中涉及企業資產與產權變動中檔案的處置與管理的內容較少，法律規范體系的橫向覆蓋范圍有待拓展。同時，當前法規體系多為綱領性、原則性文件，缺乏指導檔案處置工作落實的實施細則，法規體系的縱向深度有待探索。

從法律規范內容看，僅有檔案部門制發的《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》《企業檔案管理規定》等明確賦予檔案行政管理部門監督和管理發生資產與產權變動國有企業的檔案處置工作的行政權力，而《中華人民共和國企業破產法》《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》等并未對檔案部門的行政權力和業務職能做出要求，這致使檔案行政管理部門在與企業行業主管部門協同開展檔案處置工作時處于“弱勢”境地，相關檔案業務工作的執行效力不高。

從法律規范的協同性看，檔案行業內的法律規范與《企業破產法》《國有資產管理辦法》等其他領域內的法律規范缺乏協同與聯動，檔案行業內法律規范中國有企業資產與產權變動中檔案處置工作的概念內涵及相關規定在其他行業的法規中無法體現，或存在界定上的偏差與分歧。因此，可考慮將企業資產與產權變動檔案及處置工作部分細節寫入其他企業改制法律法規中，努力實現法規間的協同。例如將破產企業檔案管理工作具體、明確地列入《企業破產法》等國家法規中，并在相應的《實施細則》中做好配套完善工作，從而提高破產企業檔案管理工作的權威性和可操作性。

1.2.2省級制發的相關法規政策。通過對全國各省、自治區、直轄市制定頒發的與國有企業資產與產權變動檔案處置工作相關的法規、政策進行梳理得出：當前20余家檔案局按照《檔案法》《暫行辦法》等相關法律及規章制度制發或修訂本地區國有企業資產與產權變動中檔案管理工作的相關規章、制度。部分省市檔案局會同所在地國資委、經貿委以聯合發文的方式下發《關于進一步加強國有企業檔案工作的意見》，宏觀上指導國有企業資產與產權變動中檔案處置工作的開展；部分省市檔案局立足地區國有企業資產與產權變動中檔案管理、處置的實際問題，先后制定《國有企業資產與產權變動檔案處置辦法》《國有企業資產與產權變動檔案處置實施細則》等規范性文件，細化檔案處置工作內容；另外，個別省市檔案局針對區域內破產國有企業制發《破產國有企業檔案處置辦法》《破產國有企業檔案處置暫行規定》，專門、專項對破產國有企業檔案管理、處置工作提出要求和規范。具體情況見表2。

2 國有企業資產與產權變動中檔案處置工作存在的問題

2.1檔案處置工作缺乏多元化的專業理論指導。國有企業資產與產權變動中檔案處置工作并非檔案部門“一家之務”，檔案處置工作內容的復雜性、涉及利益主體的多元性、實施時間周期的有限性增加了檔案處置工作難度，同時也對檔案處置工作中的專業性理論指導提出需求。檔案處置工作涉及的檔案產權變動、國家資產管理、檔案流向劃分、檔案知識產權保護等細節性問題，僅憑長期以來積累的檔案管理實踐經驗、檔案專業理論的支持遠遠不夠。另外，現今檔案理論與實踐部門對國有企業資產與產權變動中檔案處置工作原則、方法、思想展開研究，但這種專業理論整體上呈現出“一元化”的特點，就“檔案”談“檔案”，割裂了企業檔案工作與企業產權變更、國家資產管理、知識產權管理間的有機聯系，立足于多元化的檔案管理理論、企業資產管理理論、知識產權管理理論的檔案處置工作尚未成型。

以中國寶武鋼鐵集團有限公司各級子企業公司制、混合所有制改革為例。在引入社會資本，實施股權多元化，發展混合所有制的過程中，各級子企業先前形成的資產、業務、核心技術等方面檔案的權屬、流向、管理權限問題十分復雜，如何保證企業知識資產——核心技術檔案在企業混合所有制改革中保持完整、安全的狀態，如何幫助企業依據改制過程中資產與產權變動的具體情況實現相應檔案的鑒定、移交、銷毀，這既需要檔案管理理論的指導，也需要知識產權管理、企業資產管理、企業股份制改革等理論的支持。

2.2檔案處置工作開展具有隨意性與滯后性。《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》第五條規定：“國有企業資產與產權變動檔案處置工作是國有企業資產與產權變動工作的一項重要內容。應列入其議程，并同步進行。”事實上，大部分企業未能履行將檔案處置工作與企業資產與產權變動工作同步、同時推進的義務，檔案處置工作具有隨意性和滯后性的特點。

一是企業檔案處置意識的隨意性，即企業資產與產權變動過程中，由于檔案未被納入到企業資產登記的管理范疇中，導致檔案處置總是讓位于企業其他有形資產與無形資產的處置工作。企業難以意識到檔案的潛在價值和檔案處置工作的重要性，因此常常以隨意、懈怠的態度選擇檔案處置工作的時機，或在企業資產與產權變動工作即將完成階段，迫于檔案行政管理部門的“壓力”啟動檔案處置工作。二是檔案處置工作時間節點選擇的滯后性。目前，我國國有企業產權變動過程中，檔案處置工作往往位于傳統檔案生命周期管理的中后端，即在企業業務部門向企業檔案部門移交檔案之后，由企業檔案部門開展檔案的整理、鑒定、移交、銷毀等處置工作。一方面，企業業務部門是企業檔案的形成主體，位于企業檔案生命周期管理的前端。另一方面，企業業務部門作為企業資產與產權變動活動的直接參與方，實時動態把控企業資產與產權變動的流程和相關信息，卻未能提前參與到企業檔案的管理、移交工作中，致使企業檔案部門后期檔案處置工作的工作量繁重，處置難度加大，甚至出現檔案遺漏等情形，破壞了檔案的完整性、安全性。

2.3檔案處置工作領導小組缺少科學的運行機制。《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》第七條規定：“資產與產權變動的國有企業，成立企業檔案處置工作專門組織。由企業分管檔案工作領導人、清算機構有關人員、企業主管部門檔案工作負責人和企業檔案部門負責人組成，在企業資產清算組織或其他負責企業資產與產權變動組織的領導下，負責檔案處置工作，研究處理有關重大問題。”盡管檔案處置工作領導小組成員結構固定、明確，但企業在開展檔案處置工作實際過程中由于缺乏科學合理的小組工作運行機制，致使小組成員間出現職能范圍模糊、交叉等混亂情況，致使檔案處置流程中出現管理“缺位”現象。另外，組內各方間缺乏有效的交流溝通渠道，阻礙了檔案處置工作任務的科學、合理、及時分配，增加了各方協同作業的難度。

以山東省某國有企業為例，該企業在實施破產的過程中，雖參照《暫行辦法》由分管企業檔案工作領導牽頭設立檔案處置工作領導小組，但在實際運行時，企業領導人缺少對檔案處置工作宏觀把控、協調各方的能力，致使小組成員“各自為政”，難以實現檔案處置工作的協同作業。企業破產清算工作人員未能積極主動配合檔案處置工作，無法將企業資產與產權變動的細節信息和重要舉措及時分享給負責檔案整理、鑒定、移交、銷毀等具體檔案處置工作的檔案工作者。在此情況下，該企業檔案處置工作效率較低，企業破產后檔案的流向劃分存在分歧，檔案的整理和移交過程缺少相關責任主體的把控，易出現疏漏。

2.4檔案處置程序設置亟須細致化與規范化。《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》中對企業檔案處置的主要工作內容進行規范，從檔案流向、企業資產與產權變動活動形成檔案的類別、檔案處置工作執法檢查等方面展開較為細致的闡述。但企業在遵照《暫行辦法》開展檔案處置工作時，無法厘清檔案處置工作開展的完整流程，出現遺漏部分重要檔案處置環節的現象。部分企業制定的檔案處置程序過于籠統、模糊，可操作性較低，致使企業檔案處置工作領導小組在具體實施過程中無所依靠。另外，企業與企業間差別顯著，缺少相對統一可供參考借鑒的檔案處置規程。

以受國資委直接監管的A、B兩家金融企業重組為例。由于A企業在重組前正在推進股票上市業務，并聘請會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等相關機構完成資信、資產、財務狀況審核、評估，向主管部門提出公開發行股票的申請經批準后送證監會復審。現將A企業整體并入B企業，成為B企業的全資子企業，由B企業進行直接管理。此重組過程中，A企業檔案處置工作的程序相對復雜，在向國資委提交檔案處置申請的同時，需要向證監會提交檔案處置申請，說明企業產權責任人變更細節，補充相關檔案材料。在檔案處置工作正式實施過程中，A企業并入B企業前股票上市過程中形成的檔案理應經A、B企業的檔案部門、股票上市業務部門共同鑒定后，擇選部分或全部以獨立全宗的形式向B企業移交。在重組完成后，B企業承接A企業相關股票上市業務并設立新的檔案全宗，需指明與之前A企業相關檔案全宗間的關系，確保重組前后企業檔案的完整與連續性。

3 國有企業資產與產權變動中檔案處置工作優化策略

3.1確立企業檔案處置工作多元理論指導體系。伴隨著社會主義市場經濟深入發展，國家政治經濟改革穩健推進，國有企業資產與產權變動形式愈發多樣，所涉及企業主體的資本屬性、業務特點、行業背景日益復雜化。在此背景下，國有企業資產與產權變動中檔案處置工作難度不斷增大，站在檔案“圈”內開展檔案處置工作的傳統模式已經不再適用當前企業資產與產權變動多元化的工作環境。新時期，檔案理論界應立足國有企業資產與產權變動工作的現實情況與實施特點，確立企業檔案處置工作多元理論指導體系。企業檔案處置工作多元理論指導體系由檔案學理論、知識產權理論、企業資產管理理論共同組成，其中，以全宗理論、檔案鑒定理論為代表的檔案學理論作為該理論指導體系的核心，為檔案處置工作的開展提供檔案專業業務指導；知識產權理論、企業資產管理理論作為該理論指導體系的保障性理論，為檔案處置工作中涉及的知識產權問題、企業無形資產管理與評估問題提供專業指導和參考，減少檔案鑒定、移交、流向判斷等業務環節實施過程中的障礙。

3.2明確提前介入、關鍵節點控制的檔案處置工作原則。國有企業資產與產權變動中有條不紊地開展檔案處置工作，對企業的長期生存和發展，國家資源與資產的完整與安全具有重要的價值。國有企業資產與產權變動中檔案處置工作應明確堅持提前介入、關鍵節點控制的原則。所謂提前介入，即企業檔案部門應增強檔案處置意識，在國家檔案行政管理部門、國有企業資產監管部門的共同監督下，結合企業資產與產權變動活動的實際情況，立足組織架構變動、人員結構調整、業務活動更新等，制定檔案處置工作計劃。在國有企業資產與產權變動工作開展的第一時間，實現對檔案處置工作的全方位把控。所謂關鍵節點控制，即企業檔案部門在具體開展檔案處置工作時應選取檔案處置工作流程中的關鍵節點進行重點監管，厘清從檔案處置工作前端的企業業務部門檔案摸底到檔案處置工作中的檔案清理、分流、移交再到檔案處置工作完成后的檔案驗收、保管、全宗管理等重點流程節點，明晰對應節點的責任主體，實現科學、合理化的管理與監督。

3.3構建多元主體參與的檔案處置工作機制。國有企業資產與產權變動中檔案處置工作并非檔案部門或企業相關工作領導小組一家之事，需要檔案行政管理部門、國有企業資產監管部門、企業檔案部門、企業相關工作領導小組等多元主體的共同參與、協商與推進。通過構建多元主體參與的檔案處置工作機制，一方面，在監管層，形成檔案行政管理部門與國有企業資產監管部門共同監管的合力。檔案行政管理部門通過國有企業資產監管部門在第一時間獲取某國有企業資產與產權變動的計劃，提前介入以協助改制企業制定檔案處置方案，及時開展檔案清理、分流和移交[11]。檔案行政管理部門聯合國有資產管理部門在企業改制方案中提出檔案處置的要求和意見，前者側重從檔案處置工作開展的進度、流程、手續辦理是否符合我國檔案法規和相關政策要求進行監管，后者重點從體制、經費、人員等保障部署層對檔案處置工作各方面進行監管。另一方面，在實施層，組建企業檔案部門參與的企業資產與產權變動工作領導小組，明確企業檔案部門在企業資產與產權變動工作中的參與主體身份，為檔案部門后續與業務部門協商、開展檔案處置工作提供穩定的企業環境。

3.4實行流程管理型檔案處置工作模式。構建流程管理型檔案處置工作模式，實現對檔案處置工作從前期準備到中期實施再到后期完善的全過程管控。引入“主體負責制”，有針對性地將檔案處置工作的各個環節科學、合理地匹配給檔案處置工作各方參與主體，實現檔案參與主體與檔案處置工作各個環節間的“無縫對接”，減少因參與主體職能缺位造成的檔案處置工作漏項等現象。檔案行政管理部門應聯合國有資產管理部門、企業主管單位共同設計規范化、可操作化的“檔案處置工作規程”，以流程化的管理理念實現對檔案處置工作的把控，明晰檔案處置前的準備工作，檔案處置過程中的相關任務，檔案處置后的管理工作。檔案處置前的準備工作基本包括：檔案清點與統計、提交檔案處置申請書；檔案處置工作基本包括：檔案留存/銷毀鑒定工作、檔案流向判定工作、檔案處置方案制定與實施工作；處置后的檔案管理工作基本包括：所接收檔案的驗收與入庫工作、處置工作產生的文件的歸檔工作等。在此基礎上，資產與產權變動的企業可參照“檔案處置工作規程”有條不紊地推進檔案處置工作。

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（作者單位：中國人民大學信息資源管理學院 來稿日期：2018-05-22）