我國(guó)民生檔案資源整合服務(wù)的思考

陳琴

摘 要：本文通過(guò)解讀近10年來(lái)局館長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告中各地開(kāi)展民生檔案工作的基本情況，將其推進(jìn)階段歸納為3個(gè)時(shí)期，并對(duì)民生檔案資源整合和服務(wù)的舉措進(jìn)行內(nèi)容挖掘，分析總結(jié)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)新變化，并在推進(jìn)方向上提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：民生檔案；資源整合；服務(wù)

1 研究目的

通過(guò)分析10年以來(lái)（2007—2017）國(guó)家檔案局局（館）長(zhǎng)會(huì)議報(bào)告中各地開(kāi)展民生檔案工作的基本情況，可以緊貼社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與管理實(shí)踐成果，以便探討民生檔案信息資源發(fā)揮效用的新的可能途徑。同時(shí)，可以在一定程度上減少檔案理論與檔案實(shí)踐相脫節(jié)，盡可能減輕檔案學(xué)術(shù)研究中的“自我中心”傾向，也為相關(guān)領(lǐng)域的后續(xù)研究提供有價(jià)值的資料。筆者希望通過(guò)解讀，總結(jié)關(guān)于民生檔案資源整合與服務(wù)的一般性經(jīng)驗(yàn)，為政府民生決策以及相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者研究提供借鑒性參考。

2 推進(jìn)階段

2.1民生檔案資源整合與數(shù)字檔案系統(tǒng)建設(shè)時(shí)期（2007—2010年）[1]。2007年是民生檔案工作的開(kāi)創(chuàng)之年，各級(jí)檔案部門(mén)積極建立民生檔案，起草涉及民生規(guī)范性文件與相關(guān)管理辦法，重視家庭建檔工作。對(duì)重點(diǎn)民生檔案優(yōu)先進(jìn)行整理、編目、劃控、數(shù)字化工作。2008年，一方面仍然繼續(xù)加快整合館藏民生檔案資源，另一方面及時(shí)調(diào)整檔案接收范圍；民生檔案服務(wù)手段進(jìn)一步豐富，如對(duì)于可開(kāi)放的民生檔案，專(zhuān)門(mén)編制利用指南和檔案目錄、開(kāi)辟服務(wù)熱線、接受電話預(yù)約查檔等。同時(shí)探索符合各地區(qū)實(shí)際的區(qū)域性民生檔案信息資源整合形式，繼續(xù)推進(jìn)和完善村級(jí)建檔、社區(qū)建檔。[2]2009年民生檔案工作不斷深化，各級(jí)檔案部門(mén)加大檔案資源整合力度，從源頭上加強(qiáng)民生檔案管理。越來(lái)越多的檔案館政府公開(kāi)信息查閱場(chǎng)所推出全天候服務(wù)、“一站式”服務(wù)、綠色通道服務(wù)、節(jié)假日預(yù)約查閱等人性化服務(wù)手段，同時(shí)把工作重心放在構(gòu)建并完善民生檔案服務(wù)平臺(tái)。[3]2010年各地檔案部門(mén)以服務(wù)民生為重點(diǎn)，加快探索和推進(jìn)區(qū)域內(nèi)檔案信息遠(yuǎn)程共享工程，運(yùn)用“三網(wǎng)融合”，更大限度地實(shí)現(xiàn)檔案遠(yuǎn)程服務(wù)。[4]

這一階段民生檔案的主要工作內(nèi)容是民生檔案信息的匯集及民生檔案信息檢索系統(tǒng)的建立。各地逐步建立“市-區(qū)-街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）-社區(qū)（村）”的層級(jí)管理體系，把分散在不同層級(jí)、機(jī)構(gòu)及部門(mén)的紙質(zhì)檔案逐步數(shù)字化，同時(shí)積極探索民生檔案信息遠(yuǎn)程服務(wù)工程，加大民生檔案信息檢索系統(tǒng)的建設(shè)力度[1]。

2.2民生檔案資源融合與協(xié)同服務(wù)平臺(tái)建設(shè)時(shí)期（2011—2013年）[1]。2011年，民生檔案工作服務(wù)手段趨于多樣化，利用方式趨于便捷化，更加重視民生檔案的信息服務(wù)，以提高遠(yuǎn)程服務(wù)能力為突破口，積極變革民生檔案提供利用的方式，側(cè)重于民生檔案信息資源的融合和數(shù)字化建設(shè)，逐級(jí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)檔案部門(mén)的信息共享并共同向社會(huì)提供遠(yuǎn)程服務(wù)。[5]2012年，形成條塊結(jié)合、齊抓共管的民生檔案工作新格局，逐步建立起民生檔案工作機(jī)制，如發(fā)布管理規(guī)范性文件，檢查驗(yàn)收、建立聯(lián)席會(huì)制度，出臺(tái)相關(guān)管理辦法等；民生檔案服務(wù)領(lǐng)域拓展到行政服務(wù)中心是一大亮點(diǎn)，大力推進(jìn)區(qū)域性檔案信息資源共享，推出“就地查詢(xún)、跨館出證”聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制。[6]2013年民生檔案工作新亮點(diǎn)是檔案信息化和服務(wù)體系的深度融合，如“就地查詢(xún)，跨館出證，館社聯(lián)動(dòng)”“異地查檔，跨館服務(wù)”、跨館跨地檔案檢索指引服務(wù)等，開(kāi)展民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)。[7]

這一階段民生檔案的主要工作是民生檔案“協(xié)同服務(wù)機(jī)制”的建構(gòu)與運(yùn)行，部分地方實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)/間的信息資源共享[1]。如上海拓展民生檔案“全市通辦”工作，實(shí)現(xiàn)“就地查詢(xún)、跨館出證、館社聯(lián)動(dòng)”；浙江省實(shí)施省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)，“異地查檔、跨館服務(wù)”；浦東、杭州、寧波還實(shí)現(xiàn)“跨省出證”；江西開(kāi)展跨館跨地檔案檢索指引服務(wù)；寧波實(shí)現(xiàn)婚姻檔案異地查檔服務(wù)等。

2.3 民生檔案資源互聯(lián)互通互信社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新時(shí)期（2014—2017年）[1]2014年，繼續(xù)加強(qiáng)新領(lǐng)域的民生檔案建檔指導(dǎo)，擴(kuò)大民生檔案覆蓋范圍，重點(diǎn)在就業(yè)、住房、醫(yī)療、食品安全、收入、養(yǎng)老、教育、環(huán)境保護(hù)等方面做好民生檔案收集工作。其中一大亮點(diǎn)是，政府公開(kāi)信息進(jìn)入檔案利用體系，機(jī)關(guān)與檔案館建立數(shù)據(jù)交換機(jī)制，檔案管理日益信息化、智能化，遠(yuǎn)程利用、主動(dòng)開(kāi)發(fā)成為民生檔案利用的主要形式，深化異地查檔，跨館服務(wù)。[8]2015年，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先把重點(diǎn)的民生檔案整理并數(shù)字化，通過(guò)遠(yuǎn)程利用，全方位地提升服務(wù)民生的能力。2016年以五大發(fā)展理念引領(lǐng)，打造民生檔案信息資源共享平臺(tái)。2017年更新民生檔案服務(wù)理念，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作，建設(shè)面向社會(huì)公眾的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，各級(jí)檔案部門(mén)還按照“增量重民生、存量重開(kāi)放、收放重時(shí)效”的原則，加大民生檔案收集整理與開(kāi)放利用工作力度，加快推進(jìn)檔案公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化進(jìn)程。[9]

這一階段的主要任務(wù)是“探索互聯(lián)互通互信社會(huì)服務(wù)新模式”。政務(wù)民生服務(wù)網(wǎng)上辦理的實(shí)現(xiàn)，加快實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路，民眾少跑腿”的“零距離”服務(wù)目標(biāo)。

3 民生檔案資源整合服務(wù)內(nèi)容挖掘

3.1民生檔案類(lèi)型出現(xiàn)新變化。縱觀近10年局（館）長(zhǎng)報(bào)告，可以看出民眾利用較為頻繁的民生檔案一般是檔案相關(guān)部門(mén)在下一年重點(diǎn)指導(dǎo)建立檔案的對(duì)象。2007年度是民生檔案工作的開(kāi)創(chuàng)之年，檔案部門(mén)較為重視關(guān)于社保、醫(yī)保、家庭等類(lèi)型的民生檔案，出臺(tái)了一系列相關(guān)辦法。同時(shí)，隨著民生檔案工作的開(kāi)展，社會(huì)上也涌現(xiàn)出多種新型民生檔案，如有關(guān)新農(nóng)合、新農(nóng)保、就業(yè)培訓(xùn)、居民健康、民情檔案、新型合作經(jīng)濟(jì)組織、新型社會(huì)服務(wù)組織、社會(huì)保障、社會(huì)救助、民營(yíng)企業(yè)等[10]。

3.2信息技術(shù)發(fā)展助力民生服務(wù)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，民生信息服務(wù)趨于為用戶(hù)提供跨空間的信息服務(wù)方向發(fā)展。從之前只能局限于館內(nèi)的民生檔案服務(wù)，到依托信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各館民生檔案信息共享。以館際合并、館際合作、設(shè)立分館、館室合作、信息整合、網(wǎng)絡(luò)共享等各種形式，對(duì)現(xiàn)有檔案資源進(jìn)行整合，使分散的檔案資源更加集中，零星的檔案資源更加系統(tǒng)，館際、館室、館社互通互聯(lián)，為利用者提供“一站式”服務(wù)。

3.3民生檔案服務(wù)民生新舉措。從局（館）長(zhǎng)報(bào)告中可以捕捉到民生檔案服務(wù)民生新舉措之一是融合民生檔案服務(wù)與政務(wù)平臺(tái)，使得檔案管理人員不再局限于檔案館，而是依托民政、醫(yī)療、社區(qū)等具體部門(mén)服務(wù)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，將民生檔案查詢(xún)項(xiàng)目應(yīng)用到具體社會(huì)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)檔案利用平臺(tái)陣地的擴(kuò)大與前移[11]。這種新舉措響應(yīng)了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的號(hào)召，有利于建設(shè)面向社會(huì)公眾的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，加快推進(jìn)檔案公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化進(jìn)程。

4 推進(jìn)思考

4.1難點(diǎn)診斷

4.1.1 民生檔案信息資源共享系統(tǒng)有待完善。我國(guó)的民生檔案工作各地區(qū)開(kāi)展不平衡，部門(mén)、地區(qū)間信息化建設(shè)差異明顯；條塊結(jié)合分級(jí)管理體制致使民生檔案資源保管分散、獨(dú)立，信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。[12]雖然已有部分地區(qū)在實(shí)現(xiàn)民生檔案區(qū)域共享上取得一些成效，但在橫向上尚未建立起跨行政區(qū)域范圍的共享與利用網(wǎng)絡(luò)，縱向上深入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）檔案館之間、檔案館與相關(guān)部門(mén)、社區(qū)之間的共享與利用網(wǎng)絡(luò)亦未建立。[13]

4.1.2民生檔案資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。民生檔案資源整合過(guò)程中存在資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題?！半p軌制”的運(yùn)行及“跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”的問(wèn)題共同作用并阻礙著民生檔案數(shù)字資源“互聯(lián)互通互信，共建共享共認(rèn)”的實(shí)現(xiàn)。區(qū)域間規(guī)則及管理方式差異造成的“資源整合標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”問(wèn)題，影響并妨礙區(qū)域間/內(nèi)部信息的整合和再次利用。

4.1.3民生檔案由“憑證”向“信息資源”的轉(zhuǎn)向過(guò)程需要進(jìn)一步的推進(jìn)。無(wú)論是區(qū)域內(nèi)還是區(qū)域間的協(xié)同服務(wù)機(jī)制，如“就地查詢(xún)、跨館出證、館社聯(lián)動(dòng)”，檔案資源服務(wù)機(jī)制均未能充分考慮電子檔案的增值性特征，民生檔案服務(wù)的根本出發(fā)點(diǎn)依然是“作為證據(jù)的檔案”而非“作為信息資源的檔案”。[1]因而，檔案信息資源服務(wù)于信息惠民工程的鏈接尚不緊密，目前依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”數(shù)據(jù)交換機(jī)制，尚未擺脫“技術(shù)主導(dǎo)的治理模式”，而信息治理模式在社會(huì)記憶構(gòu)建、社區(qū)身份認(rèn)同及在線文化發(fā)展等領(lǐng)域的作用尚未得到充分體現(xiàn)。

4.2推進(jìn)方向

4.2.1科學(xué)整合民生檔案資源。沒(méi)有完整系統(tǒng)的民生檔案，民生檔案工作就成為無(wú)源之水、無(wú)本之木，服務(wù)民生就是一句空話。以構(gòu)建面向民生的多元化館藏檔案資源體系為目標(biāo)，為檔案館從“檔案館有什么，群眾查什么”向“群眾查什么，檔案館有什么”轉(zhuǎn)變而奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更好地滿足社會(huì)各界對(duì)民生檔案的利用需求。[10]其一，加大民生檔案收集力度。以《國(guó)家基本專(zhuān)業(yè)檔案目錄》為要求，既收集當(dāng)前重要的涉及民生的文件資料，又收集具有行業(yè)和專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)的有關(guān)民生的資料。其二，優(yōu)先數(shù)字化利用率較高的民生檔案。各級(jí)綜合檔案館應(yīng)優(yōu)先對(duì)利用頻繁的民生檔案進(jìn)行整理、編目、數(shù)字化和開(kāi)放鑒定，完成利用率高的房產(chǎn)、婚姻、勞模、知青、招工、學(xué)籍、戶(hù)籍等民生檔案的數(shù)字化。要在民生檔案形成伊始，就將民生檔案數(shù)字化工作納入到工作安排中，注重從源頭上收集民生檔案資源。其三，積極借助其他部門(mén)的行業(yè)優(yōu)勢(shì)，助推民生檔案收集工作，比如，與公安、勞動(dòng)、民政、教育等部門(mén)，聯(lián)合街道、社區(qū)、檔案服務(wù)部門(mén)以及相關(guān)涉民單位，共同收集戶(hù)籍、就業(yè)、社保、婚姻、優(yōu)撫、學(xué)籍等方面的文件材料，力求使民生檔案資源建設(shè)全方位覆蓋。

4.2.2創(chuàng)新民生檔案服務(wù)機(jī)制。一是增強(qiáng)利用者至上理念。以利用者至上為宗旨，以人民所需、所求為導(dǎo)向，無(wú)論是今后推行的線上遠(yuǎn)程服務(wù)還是傳統(tǒng)的線下面對(duì)面服務(wù)，服務(wù)者應(yīng)為用戶(hù)提供良好的用戶(hù)體驗(yàn)，[14]推薦實(shí)行接待利用“一窗受理、首問(wèn)負(fù)責(zé)”新機(jī)制，以馬上就辦為原則，實(shí)現(xiàn)服務(wù)提速。

二是推廣“走出去，送檔上門(mén)”服務(wù)。借鑒天津、上海、長(zhǎng)春等地，積極開(kāi)展館際合作、館社聯(lián)動(dòng)、就地用檔、異地出證工作，[15]通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，把檔案館、檔案室與城鄉(xiāng)社區(qū)聯(lián)結(jié)起來(lái)，把檔案利用、檔案取證服務(wù)送到群眾身邊。加快實(shí)現(xiàn)查檔不出區(qū)、查檔不出市、查檔不出戶(hù)、查檔不跑路的美好愿景。

三是構(gòu)建靈活優(yōu)化的民生檔案信息資源共享工作模式。一是兼顧民生檔案信息需求與檔案信息化發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)民生需求最為迫切的檔案信息資源的共享與利用；二是在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)資金之間尋求平衡，采取分步走策略；三是突破部門(mén)和地域之間的界限，盡可能地?cái)U(kuò)大民生檔案信息資源共享與利用的領(lǐng)域和范圍；四是盡快建立民生檔案共享與利用工作標(biāo)準(zhǔn)與制度，對(duì)各門(mén)類(lèi)的民生檔案利用規(guī)定、證明樣式進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。

四是搭建貼近百姓實(shí)際需求的民生檔案共享與利用平臺(tái)。首先，搭建館際間的民生檔案信息利用平臺(tái)。在統(tǒng)一的民生專(zhuān)題檔案數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各地市級(jí)國(guó)家綜合檔案館館藏民生檔案數(shù)據(jù)信息的共享。其次，搭建館室民生檔案信息資源服務(wù)平臺(tái)，特別是民政局、人社局等具有直接管理民生事項(xiàng)職能的機(jī)關(guān)檔案室。[16]最后，搭建貼近百姓的民生檔案服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣以及用戶(hù)四級(jí)聯(lián)動(dòng)。借鑒昆山、太倉(cāng)等地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、社區(qū)檔案館建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，在地市級(jí)國(guó)家綜合檔案館的服務(wù)范圍內(nèi)建立多個(gè)民生檔案服務(wù)窗口，提供民生檔案信息服務(wù)。

五是依托智慧城市打造民生檔案智慧化服務(wù)。2008年，IB M 公司首次提出“智慧地球”概念。2010年，他們又提出“智慧城市”的愿景。截止到2012年2月底，我國(guó)已有154個(gè)城市提出了建設(shè)智慧城市；[17]近年來(lái)，也有不少人呼吁打造智慧社區(qū)，進(jìn)而形成了智慧地球——智慧城市——智慧社區(qū)的實(shí)踐體系，智慧社區(qū)指的是充分借助物聯(lián)網(wǎng)和傳感技術(shù)，通過(guò)物聯(lián)化和互聯(lián)化將人、物、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，形成現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化的全新社區(qū)形態(tài)，涉及智能樓宇，智能家居、智慧民生、智慧政務(wù)等諸多領(lǐng)域。[18]前面提到檔案相關(guān)部門(mén)人員對(duì)民生檔案服務(wù)的根本出發(fā)點(diǎn)依然是“作為證據(jù)的檔案”而非“作為信息資源的檔案”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息資源增值的特征，而依托在智慧社區(qū)、智慧民生的背景下，檔案語(yǔ)義管理正在興起，未來(lái)發(fā)展里，民生檔案內(nèi)容的數(shù)字化、信息化、資源化、知識(shí)化是民生檔案信息資源發(fā)展的主要方向。

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（作者單位：上海大學(xué)圖書(shū)情報(bào)檔案系檔案學(xué)專(zhuān)業(yè) 來(lái)稿日期：2018-05-13）