淺談我國食品添加劑安全的政府監管問題及其對策

沈思言

[摘 要] 食品添加劑安全關系到社會穩定和人民群眾的人身安全，近年來食品添加劑安全事件頻發，政府對其的監管出現了諸如監管主體職能不清、執法力度不足、信息公開不到位等問題，本文通過對我國食品添加劑安全的政府監管問題的分析，提出一些針對性的對策和建議。

[關鍵詞] 食品添加劑；政府監管；食品安全

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 13. 084

[中圖分類號] D922.16 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2018）13- 0186- 03

0 引 言

當今社會食品安全問題已經逐漸上升為老百姓最關心的問題之一，食品添加劑安全問題作為食品安全問題的一部分，也逐漸被人們所重視。近年來發生了許多惡性的食品安全事件，其中不乏食品添加劑安全事件。這些食品添加劑安全事件的主要原因是黑心商人非法使用、誤用和濫用食品添加劑。正是出于這些原因，食品添加劑安全問題值得政府和社會更多關注。政府應加強對食品添加劑市場的監管，規范食品添加劑從農田到餐桌的全過程。盡量減少食品添加劑的安全風險，以確保公眾的健康和食品安全。

1 食品添加劑的重要性

食品添加劑通常是指添加到食品中以保持食品風味或改善其口味、外觀或其他品質的物質。中國自古代以來就有使用食品添加劑的經驗。比如制作豆腐時的必要步驟“鹵水點豆腐”，鹽鹵實際上就是一種食品凝固劑；南宋開始用“一礬二堿三鹽”制作油條，明礬是一種食品膨松劑。20世紀下半葉以來，隨著加工食品的出現，更多的食品添加劑被引入使用，包括天然添加劑與人工合成添加劑。

食品添加劑可以使食物保存較長的時間。日常生活中的食品都有一定的保質期，尤其是一些生鮮食品和瓜果蔬菜，保質期都很短暫。為了防止食品變質，有必要使用防腐劑來延長食品的保質期。抗氧化劑還可以預防和延緩食品成分的氧化變質，這也可以在一定程度上減少食物資源的浪費。

食品添加劑可以改善食品的營養結構和價值。每日的膳食提供給人體必不可少的營養元素，提供給人體組織源源不斷的養料以保持其健康與活力。患有甲狀腺腫大的人群需要食用碘鹽代替食鹽，患有糖尿病的人群可以使用木糖醇代替一般砂糖。

食品添加劑可以增加食品的品種。食品添加劑的增加和發展無疑促進了食品和加工食品業的成長和發展。越來越多新的食品資源被開發出來，并且制作合成出多種新型的產品，比如方便食品的供應，這不僅改善了人們的生活水平，還增加了更多食品行業的經濟效益，促進了社會的發展。

食品添加劑促進食品加工。食品生產和加工中的機械化和自動化與使用食品添加劑密不可分，有利于食品加工業務。比如面包的制作過程中需要添加膨松劑；制糖工業需要使用乳化劑和消泡劑，降低各種構成之間的表面張力，縮短制作時間，消除泡沫，提高糖果的產量和質量。

2 我國食品添加劑安全的政府監管問題

近年來接連出現的惡性食品安全事件，如染色饅頭、染色水果、不腐月餅、香精偽造牛羊肉等事件在聳人聽聞的同時，也都存在著與食品添加劑有關的共同點。許多食品安全事件是由于濫用食品添加劑，甚至非法使用化學添加劑。吃太多合成食品添加劑會導致胃腸道、呼吸道、皮膚和神經系統的不良反應。在我國的食品添加劑安全政府監管過程中存在以下問題。

2.1 食品添加劑監管機構的職能不明確

目前，我國食品添加劑安全問題的監管和控制涉及農業、衛生、質檢、工商等多個領域。有關職能部門容易職能交叉、重復或分散權利和資源，形成多頭有責、無從負責的局面，造成食品添加劑管制不力和過度管制并存。

一方面，食品添加劑的安全控制薄弱，多部門控制缺乏權威性和統一性。因為，每個人都有權按照法定要求實施食品添加劑安全管理職能；所以，缺乏明確的責任定位，直接導致有事無人管，有人無事做的局面，從而加大管制成本，降低管制效率。另一方面，食品添加劑安全性過度監管。公共選擇理論認為，行政機構的工作人員像普通的“經濟人”一樣，也有最大化個人利益的傾向。因此，部分政府行政部門和工作人員在對食品添加劑安全進行管制的過程中，希望自身利益最大化，從而過度使用權利，甚至產生尋租腐敗。

2.2 食品添加劑市場準入制度不健全

市場準入制度，是政府職能部門通過設置企業準入資格條件和程序，按照申請審批標準，嚴格控制企業準入，保證資源有效配置，維護市場競爭秩序。其核心內容是生產許可證制度，主要內容是按照食品添加劑生產許可申報流程，對符合生產加工條件、衛生標準、設備、質量標準、管理體系和專業技術人員等要求的申請企業，簽發食品添加劑生產許可證。

雖然，食品添加劑生產許可制的不斷完善，有效控制了企業的市場準入，但我國食品添加劑市場準入制度實施的時間較短，所以存在一些不足：

第一，新舊生產許可制銜接性不強。《食品安全法》規定企業嚴格實行生產許可制度，并要求做好新舊銜接工作，確保企業正常運轉。但目前，我國依然存在部分食品添加劑生產企業因為舊證到期而無法領取新證的空檔，處于企業停產狀態。還有部分食品添加劑生產商完全處于無法按法律規定標準經營的狀態。

第二，復合食品添加劑企業的生產許可證處于困境之中。隨著食品添加劑新品種的多樣化，復合食品添加劑公司也呈現出增長趨勢。當今社會，復合食品添加劑在行業中所占比例越來越大，但正是由于數量多、雜，短時間內無法實現所有復合企業都能按標準順利通過申請，因此，食品添加劑市場上將繼續存在少數無牌復合公司。

第三，我國食品添加劑市場準入制度的法律法規并不完善。《中華人民共和國食品安全法》制定的準入標準只是規定食品安全的一些總體方面。這些標準沒有進一步細化，但提高標準的權力分配給各省、自治區和直轄市。而各地方政府的標準制定情況又是良莠不齊，有的干脆沒有出臺標準，按國家標準給予執法者自由裁量權，這就為違規執法留下了可乘空間。

2.3 政府信息公開機制存在問題

在政府部門涉及食品添加劑安全各個方面的網站中，基本上有一個政府信息披露專欄，便于公眾查閱。信息公布的內容面窄，質量也不是很高。而且，有很多信息都是從媒體上轉載的，自己制作的信息很少，涉及食品安全教育方面的信息屈指可數，更為重要的是缺乏風險評估和預警信息，沒有對信息的專業分析。這反映出政府有關部門收集信息的能力和動力存在明顯不足，沒有形成專業化、系統化的信息系統。現有的信息也簡單地分散在各個欄目中，沒有進行系統的梳理，這樣十分不便于公眾查閱。其實，對于食品安全信息的需求，無論是各級政府主管部門制定政策，還是生產食品添加劑的經營者，與普通消費者一樣，最需要的不是原始未處理的信息，而是已經梳理和分析的信息。這樣的信息才具有權威性和指導性。我國的信息公布制度剛剛起步，還處于探索時期，存在著諸多的不完善之處，還不能滿足政府、企業和消費者的實際需求。

2.4 食品添加劑召回制度不完善

目前，我國食品添加劑召回制度主要存在召回主體少，以及后續處理規范不合理的問題。盡管《食品添加劑生產管理條例》要求召回具有安全隱患的產品，但具體的召回程序缺乏系統詳細的規定。根據規定，一旦食品添加劑供應商或消費者發現諸如達不到標準等問題，制造商應立即回收問題產品。但部分召回主體因不愿承擔召回過程中的交易費用，很難自覺執行召回制度，進而拖延缺陷產品在市場中的流通時間。況且，即使召回主體履行其義務，同樣會存在部分食品添加劑生產者通過更換、涂改標簽等手段，將缺陷產品重新上架銷售的現象。

3 我國在食品添加劑安全上政府的監管對策

3.1 明確政府各監管主體職責

一是要對管制過程中各部門之間交叉重復的部分，根據相關基層執法部門的意見和建議，結合輿論，進行科學合理的責任分配。加強各部門之間的協調，妥善分散權力，靈活處理各部門，各級政府，政府和企業，消費者和第三部門組織之間的關系。盡量將條塊分割的多部門管制主體綜合化、多元化，使合作成員損失最小而心里滿足較高的同時，實現有效控制和最大化社會福利。遵循市場規律，放權給生產經營企業，還權于民，調整政府與社會的關系，形成“小政府，大社會”的格局。

二是調查食品添加劑控制的盲點，明確沒有受到監管和規范的對象、部門和具體領域。根據對監控主體的信息收集和調查，為節約監控成本，可考慮采用國外開發的聯合監控方法。結合不同的情況，政府和執法機構建立起一個獨立的合作網絡，以適當地分散各級地方政府對食品添加劑的管轄權。同時做好信息公開和輿論監督工作。

總之，我國政府對食品添加劑安全問題的管制，盡量做到各級政府和部門之間獨立又聯動合作，不推諉責任；特別要做好重復交叉管制機構的職責定位，以及管制盲區的聯合管制，做到既節約管制成本，又實現管制高效和社會福利最大化。

3.2 政府應加強宣傳引導

濫用食品添加劑造成的健康危害對公眾健康構成極大的威脅，一旦出現誤導性信息，公眾很容易產生恐慌。這種負面情緒很容易在整個社會中出現，受影響最嚴重的是那些對于食品添加劑相關毒理實驗結果不慎了解、但接受了大量誤導信息的、同時十分關注自身健康的社會人群。相對于其他渠道，公眾對政府信息的信任度相對較高。雖然國家從各方面對食品安全進行了宣傳，但目前溝通渠道較為單一，大多缺乏通俗易懂的形式，對于專業性、技術性很強的食品添加劑宣傳，應采取更為有效形式的宣傳，對食品生產經營企業及廣大消費者予以正確理性的宣傳，引導消費者理性判斷食品添加劑，維護自身權益。所以說，必須加強正面輿論宣傳。

第一，政府要加強科普宣傳，讓公眾正確認識食品添加劑。政府應該通過各類形式將政府制定的一系列法規及懲處措施進行宣傳，這可以使消費者增加這一類的法律知識，也可以提高警惕，讓公眾明明白白了解食品添加劑。此外，還要宣傳到各類食品生產加工企業，包括食品生產農戶、農業企業等，做到家喻戶曉。值得一提的是，由于現在不少食品安全事件都發生在沒人監管的小作坊等“三小”行業，應該對一些小商販進行宣傳教育，讓他們知道這方面的法律法規，規范自身行為，不應該有任何將受到嚴厲懲罰的非法行為。第二，要加強全民普及食品營養和安全知識。應允許消費者提高對食品添加劑安全性的認識，讓公眾從科學的層面了解食品添加劑的真正含義。這就需要食品衛生專家發揮自己的專業特長，遵守職業道德向公眾傳播客觀公正的食品安全知識，只有這樣才能對存在安全隱患的某些食品添加劑采取相應的防范措施。消費者也應該有權知道，應該明確識別食品添加劑的使用，并養成良好習慣，例如在購買食品時仔細查看添加劑的成分和類型。第三，要對食品生產者進行法律意識的著重培養，要讓他們深刻意識到，食品安全離不開他們的把關，只有他們守法了，才是最重要的環節。其他監管環節都是次要的，讓他們意識到鋌而走險牟取高額利潤是不可靠的，終究會受到法律的制裁。有關監管部門可以不定期地組織他們進行食品安全法律知識培訓，用生動的違法案例讓他們意識到遵守法律法規是多么的重要。

3.3 建立和完善信息披露機制

我國食品添加劑監管信息披露機制仍處于探索階段，還有很多地方需要改進。信息公布制度沒有設計政府的有效激勵，披露信息沒有實現共享和反饋，導致公布信息的內容狹窄、質量低下，這一切都制約著信息規制作用的發揮。國家應建立健全信息披露制度，各監管部門應做好監管信息公開，此舉措能提高公眾的知曉程度，預防或及時停止侵害，保障公眾生命安全。

監管部門應充分利用專業媒體的力量，積極引導社會輿論監督，使其起到良好的協助作用。政府應支持食品添加劑安全宣傳電視節目和報刊欄目，加強輿論監督和引導。食品添加劑的安全信息可以及時向公眾發布，并可報告食品添加劑管理的新趨勢。其他媒體可以使用政府機構和部門的媒體、電視、互聯網等，宣傳食品添加劑安全法律知識，介紹食品添加劑典型案例，表揚誠實公司、揭露不合格食品添加劑使用和生產經營企業等。充分發揮其輿論監督作用。媒體要強化社會責任感，使其真正有效地為公眾提供信息，讓公眾了解真實情況，避免恐慌。這就要求廣大記者樹立良好的職業道德，并認識到食品安全管理與人們的日常生活、消費者的健康以及社會的長期穩定有關。一旦發現不法企業違反了不合格食品的生產規則，應及時予以揭露，絕不留情，在監管指導中發揮積極作用。

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