我國農村宅基地使用權抵押融資問題研究

摘 要：隨著我國農村宅基地制度改革穩步推進，各地相繼開展了農村宅基地使用權抵押貸款的試點，但受法律、產權、金融支持等因素的制約，宅基地使用權抵押在立法和實踐方面仍存在一些問題。現階段，針對存在的問題，需要從完善農村宅基地使用權抵押的相關立法、建立健全宅基地產權登記制度、建立宅基地評估體系等方面進行綜合改革。

關鍵詞：宅基地使用權；抵押；制度構建

中圖分類號：D922.3/D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）06-0120-02

一、 農村宅基地使用權抵押的現實基礎

（一）農村宅基地閑置浪費現象嚴重

改革開放以來，我國經濟高速發展，城鄉二元體制逐步改革，農村人口不斷向城鎮轉移，導致農村宅基地資源閑置現象嚴重，出現大量“空心村”，宅基地使用率大大下降。但城鎮化的加速并沒有導致宅基地數量的下降，宅基地資源不減反增。由于現行立法的限制，進城農民原有的宅基地資源難以有效流轉，迫使大量宅基地閑置。加上宅基地使用權的無償取得以及無期限使用這一特點，大多數農戶不愿意退讓，這也在一定程度上加劇了農村土地資源的閑置。在城鎮化快速發展對土地資源有極大需求的背景下，需要開放農村閑置宅基地資源，采取措施促使宅基地使用權有效流轉，緩解土地供需之間的矛盾。

（二）宅基地的隱性交易市場現實存在

雖然我國宅基地使用權的取得遵循“一戶一宅”的原則，取得面積不得超過省人民政府規定的標準。但宅基地的取得制度在實踐中并未執行到位，在很多農村地區，農民只要跟村干部關系好，或者手頭有資金支付對價就可以獲得宅基地使用權。加上農房繼承，未批先建設等原因，農村村民擁有兩處或兩處以上宅基地的現象普遍存在。為了最大限度“利用”宅基地，一些農村村民受利益的驅使，通過出租、出售宅基地等方式從中獲得收入，這類交易司空見慣，特別是在城郊以及條件便利的地區，形成了農村住宅“隱形交易市場”。宅基地作為農民的一項重要的財產，如果沒有合理的制度設計規范宅基地的抵押流轉，宅基地的隱形交易市場現象會愈演愈烈。

（三）農村金融持續發展的迫切需要

“三農”的發展以及城鎮化進程的加快，農村經濟發展面臨巨大的資金需求。但由于農民缺乏合格的抵押物很難從金融機構獲得貸款。農民貸款難的問題已經成為制約農村經濟發展的一大重要因素。市場經濟條件下的融資市場出于經濟效益和風險管控的考慮，尤為重視擔保物作用。而宅基地使用權作為農民的一項重要財產權益，符合抵押物的要求，但現行法律禁止宅基地使用權的抵押，切斷了農民的融資渠道，制約了農民致富增收（陳鴿，2017）。突破當前法律的限制，允許宅基地使用權抵押，發揮宅基地的財產性功能，不僅可以喚醒農民“沉睡的資本”，激活農村市場，為解決新農村建設中的融資難問題開辟新的通道，而且有助于農村信貸市場的發展，為農村經濟持續發展提供金融支持。

二、 農村宅基地使用權抵押的實施困境

（一）農村宅基地使用權抵押的立法困境

我國農村宅基地使用權抵押的規定主要集中在《物權法》《擔保法》《土地管理法》等法律條文中。《物權法》第184條和《擔保法》第37條均列明了禁止宅基地抵押的規定。從這些法律規定中可以看出，我國現行法律制度禁止農民抵押農村宅基地使用權。

但隨著城鄉一體化進程的加快，宅基地使用權的抵押符合客觀現實需求，利益的訴求使得農民渴望流轉手中的宅基地及其地上房屋，宅基地使用權的財產屬性漸漸進入人們的視野。國家也對此引起了重視，2015年8月10日國務院發布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《“兩權”抵押指導意見》），對農民住房財產權抵押貸款試點提出了明確的要求，同時要求要“根據本意見出臺……農民住房財產權抵押貸款試點管理辦法”。2015年 12月 27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定：在天津市薊縣等59 個試點縣（市、區）暫時調整實施《物權法》《擔保法》關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定。由此，近年來一系列中央文件中明確了允許開展農民住房財產權的抵押的立場。但是這些規定均屬于地方性文件和地方政策，效力層級低，一旦在宅基地使用權抵押過程中發生糾紛訴至法院，由于缺乏法律支撐且各地法院審判標準不一，往往會造成同案不同判的現象發生。宅基地使用權抵押面臨的法律風險抑制了融資雙方的積極性，也使得農村金融機構對于宅基地抵押貸款的積極性不高，嚴重阻礙農村金融發展。

（二）農村宅基地使用權抵押的實踐困境

1. 宅基地使用權產權登記工作滯后

清晰的產權是開展宅基地使用權抵押貸款工作的前提基礎，也是宅基地進入土地交易市場的必備條件。完善的宅基地使用權登記、確權及發證制度能夠明晰產權歸屬，減少融資雙方產生糾紛。《物權法》 第 187 條明確了不動產的抵押應采取登記生效主義。而我國由于歷史遺留問題和農村條件的局限性等原因，宅基地產權登記制度執行不到位，存在宅基地產權權屬混亂的狀況。為此，國土資源部在2014年、2016先后發布了一系列文件，旨在進一步推進農村宅基地使用權確權工作，但其效果都不明顯。一些地區“一戶多宅”、面積嚴重超標且時間跨度大，權屬難以查明，使得確權工作難度加大。

2. 宅基地使用權價值評估體系缺位

宅基地使用權的抵押和交易過程離不開對宅基地價值的評估認定，評估的價值直接決定了抵押人獲得貸款的數額以及抵押權實現時可獲得的對價。基于宅基地的特殊性使得宅基地評估是一項錯綜復雜、難度較高的工作，需要極其專業的評估機構才可以勝任。由于建設用地使用權的流轉制度實施多年，城市住房交易市場發展成熟，很多房地產評估機構都集中在城市，其配套的評估體系比較健全。而宅基地使用權抵押剛實行試點，針對宅基地價值的評估制度和相關配套制度尚未建立，農村地區缺乏專業的宅基地評估機構和評估人員，宅基地難以形成科學、客觀、合理的定價，極易導致宅基地價值評估不合理，損害農民財產利益，也不利于宅基地使用權抵押工作的順利進行。

3. 宅基地使用權抵押風險防控機制不完善

宅基地具有很強的身份屬性和社會保障功能，一旦宅基地使用權允許自由流轉，農民未經慎重考慮抵押自有宅基地，若經營失敗無法償還貸款則面臨失去賴以生存的土地而發生無家可歸的現象，這也是學界各學者堅持禁止宅基地使用權抵押的重要原因。因此，必須建立風險防控機制，將農民失地風險有效地轉化為社會風險，建立政府、金融機構、農戶三者共同分攤不良貸款損失的風險預防機制，降低農民失去土地的潛在風險。同時，金融機構在開展宅基地使用權抵押過程中，也會面臨抵押物難以處置，抵押權無法實現而面臨壞賬風險，而我國政府并沒有建立起風險補償機制和風險分攤機制，當金融機構面臨損失時，往往無法獲得救濟，從農村金融的可持續發展角度來看，風險預防機制的缺乏和不完善大大削減了金融機構向農戶提供貸款的意愿，也不利于“三農”融資擔保業務的發展。

三、 實現宅基地使用權抵押貸款的制度構建

（一）修改、完善宅基地使用權抵押相關立法

法律是保障人民合法權利的有效手段，也是實現整個社會平等、公平、正義價值的重要途徑。現行的法律禁止農村村民將宅基地使用權進行流轉抵押，其目的是為了保障農村村民的居住權利，維護農村社會穩定。但法律制度的設立也應該適應經濟社會的發展，當前農村社會傳統的經營方式和產業結構發生了驚天的改變，“三農”的發展面臨巨大的資金缺口，農村宅基地的物權屬性應該得到充分體現，保障農戶宅基地完整的用益權。所以，應該對現行法律進行修改，將《擔保法》《土地管理法》《物權法》中禁止宅基地使用權抵押的法律條款刪除，對法條之間的矛盾之處進行清理，明確賦予宅基地使用權抵押的權利，滿足農民對土地財產權利的訴求，為改革試點提供法律保障。

（二）完善宅基地使用權相關配套制度

1. 建立、健全宅基地產權登記制度

在市場經濟條件下，產權明晰是進行土地交易的必備條件，是維護交易秩序和交易安全的基礎。當前要加快建立和完善農村宅基地使用權和房屋的權屬登記、發證工作。城市土地交易市場發展成熟，可以借鑒城市房屋土地產權登記制度中所積累的經驗，清理農村宅基地權屬混亂的狀況。首先，在全國范圍內全面深入地開展農村宅基地使用權基本情況調查，建立統一完整的地籍檔案。對于違法建造、一戶多宅、房屋面積超標的現象登記造冊，并在農戶的產權證書上記錄備案。對于合法取得、手續齊全的宅基地及其地上房屋發放兩權證書。其次，實行登記生效主義。現行立法對于農村宅基地使用權及以上房屋所有權的取得采用的是登記對抗主義還是登記生效主義沒有明確的規定，為了維護交易安全，發揮登記的公示、公信的效力，減少交易雙方糾紛，應該采取登記生效主義。

2. 建立、完善宅基地使用權的價格評估制度

價格是市場交易的靈魂，合理的價格才能發揮農村宅基地市場的價值，因此，建立農村土地價格評估制度，科學合理地評估宅基地使用權及其地上房屋的價值，有利于維護融資雙方的合法權益，保障農戶和金融機構的切身利益。建立宅基地使用權價格評估制度，應建立市場化的、專業性的、有資質的價格評估中介機構，培養專業資質人員，制定、出臺評估管理、技術規范等相關的業務準則、行業標準，建立基準地價制度，為宅基地使用權價格的確定提供基本的參考依據。

3. 建立、健全農村社會保障體系

長期以來，我國農村宅基地一直承擔著社會保障的功能，由于農村地區缺乏完善的社會保障和社會救助體系，農民抵押之后可能面臨喪失土地和房屋的風險，沒有完善的保障制度作為后盾，農民用宅基地進行抵押貸款的積極性也不高，難以發揮宅基地的財產屬性。若想改革農村宅基地制度，推進宅基地使用權抵押貸款的試點工作，必須建立健全農村社會保障體系，弱化宅基地的社會保障功能，實現其市場化。首先，農村集體組織應當建立“失地農民救濟基金”，在抵押權實現時農村集體組織有權優先受償拍賣或處置價款，并將此款項用于救濟和安置失地農民，旨在為農戶因經營失敗無法償還貸款提供過渡性保障。其次，國家可以在農村實行公租房、廉租房政策，設立相關申請條件，按優惠租金標準向因宅基地使用權抵押而無家可歸的農民提供保障性住房，解決失地農民的住房問題。

參考文獻：

[1]溫世揚.宅基地使用權抵押的基本范疇與運行機制[J].南京社會科學，2017（4）.

[2]何成斌.我國農村宅基地使用權抵押貸款的困境與出路[J].現代經濟探討，2014（12）.

[3]翟曉佳.農村宅基地使用權抵押融資問題研究[J].金融縱橫，2015（8）.

[4]陳鴿.農村宅基地使用權抵押融資的法律問題研究[D].長春：東北師范大學，2017.

作者簡介：

王敏，女，江蘇南京人，南京財經大學大學研究生，研究方向：經濟法。