我國養老服務PPP模式發展中存在的問題及對策研究

摘 要：隨著近年來人口老齡化問題的日益凸顯，我國的養老問題已經越來越成為一項關系國計民生的重大問題，而伴隨著社會的變遷，生活壓力的加大，使得在養老機構養老逐漸被老年群體接受，同時隨著PPP模式的興起，為我國養老產業的發展提供了一種新的解決方法。文章從我國養老服務PPP模式的發展現狀出發，然后對我國養老服務PPP模式中存在的問題進行分析，最后針對上述問題提出了相應的解決對策。

關鍵詞：養老服務PPP模式；財政承受能力；風險識別；風險分擔

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）06-0156-03

近年來興起的PPP模式已經廣泛應用于我國基礎設施建設領域，取得了不錯的成績。隨著近年來日益凸顯的人口老齡化進程以及社會的變遷、人們觀念的開放，以往傳統的居家養老模式逐漸被打破，專業的養老服務機構逐漸興起，這些變化共同推動了我國市場上養老PPP模式的發展。

一、 我國養老服務PPP模式的發展現狀

根據財政部對養老PPP項目所提供的信息和數據顯示，截止到2016年的6月底，已經全部入庫的PPP項目多達九千多個，總投資額達到十萬億左右，從財政部近年來公布的三批PPP示范項目情況來看，第一批PPP示范項目沒有養老行業，第二批包含10個養老PPP示范項目，第三批養老PPP示范項目的數量是25個，是第二批的2.5倍。這些都表明了政府部門越來越重視在養老業推廣PPP模式，雖然養老服務PPP項目的投資額在逐年上升，但仍然要看到不足：養老PPP項目僅僅占到總項目的百分之三，并且數據顯示，全國所有的養老PPP項目中，養老產業的項目超過了所有投資總量的一半，其他的醫養結合型項目和老年公寓型項目分別占五分之一。近年來很多省份開始意識到問題所在，也更加重視養老PPP項目的推廣，開始加大力度投入資金和制定相關政策來發展PPP模式的養老模式，比如我國河南省開封市民生養老院PPP項目與山東省姚家峪生態養老中心分別作為國家第二批政府與社會資本合作的示范項目，為我國嚴峻的養老問題提供新的解決辦法。

二、 我國養老服務PPP模式中存在的主要問題及分析

（一）相應法律法規不健全

PPP模式在我國發展時間較短，與此相關的法律法規并不健全，所以存在諸多問題。第一，目前我國關于PPP項目的指導性政策法規大多是由法律層次不高的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》構成，這樣在具體事務處理中就導致法律效率較低。而采取PPP模式的項目往往都是復雜的項目，大多是面向全國范圍，且項目持續時間較長。在這種狀況下，就更加需要出臺在國家層面的關于PPP模式的立法，只有這樣養老PPP項目才能真正做到有法可依，才能真正吸引社會資本的廣泛參與。第二，我國養老PPP模式的相關法律法規的制定缺乏具體性和完整性。由于PPP模式牽涉主體較多，利益參與方較為復雜，而我國法律法規中有些關于PPP項目規定不夠明確，有些含糊其辭，甚至有些關于某一項規定會出現多個版本，這些法律的漏洞使得目前很多本不屬于PPP模式的項目公然存在，嚴重違背了項目的初衷，損害公眾的利益。此外，一些PPP模式在執行過程中缺少法律依據。因為大多數PPP項目持續時間長，難度大，而目前我國大多數的PPP項目都是處于識別和采購階段，少數項目進入執行階段，而現在不成熟的法律法規不能對項目后期遇到的問題進行規范引導，這會也阻礙PPP項目的順利進行。

（二）養老服務PPP模式區域分布不均，地區差距明顯

由于養老服務PPP項目本身具有的資金投入量大、準公共產品的性質，使得大部分養老服務PPP項目都以付費為主。而同時在我國大部分家庭中，近年來老年人比重逐漸增大，使得家庭難以承受相對巨大的養老費用，而欠發達地區的養老體制本身就不健全，這就導致大多養老服務PPP項目選擇經濟較為發達、養老體制更為健全的城市地區。而即便欠發達地區存在養老服務PPP項目，跟發達地區相比，軟硬件服務差距也是相當明顯的。比如在發達地區，可以針對老年人自身情況實施個性化養老服務，甚至實施全天候監護，而這些要在欠發達地區實現就比較困難，而且這種狀況有進一步擴大的趨勢。

（三）養老服務PPP項目職責分工不明確，缺乏有效的合作機制

完善的合作機制是確保PPP項目高效運行的必備條件。養老PPP項目合作中存在的機制不完善主要表現在政府部門和私人部門之間、政府各部門之間的職責分工混亂。其中公共部門與私人部門主要體現在養老服務PPP項目運行過程的管理權上，如果缺乏明確合理的分工，一旦出現問題，需要承擔責任時就會比較麻煩。其中各部門職能界定不清的根源還是法律政策的制定主體職能責任劃分不清晰。在PPP模式中，各個參與主體作為一個合作共同體，需要對參與主體的各個職能作出清晰的劃分，但由于我國特殊的國情，目前政府在宏觀上具有廣泛參與性，使得各參與方的職能和責任難以界定。

（四）養老服務PPP項目潛在風險多，監管難度大

由于養老服務PPP項目投資大、運營時間長，項目實施過程中會涉及政府部門與私人部門，包括金融機構、保險機構、設計院、施工企業等等相關利益方，按照參與項目的主體類別，可以將養老服務PPP項目風險分為與政府行為相關的風險、與私人部門相關的風險以及與兩者行為無關的風險三種。其中與政府行為相關的風險主要為政治風險，包括政策風險、政府腐敗風險、政府低效率風險、政府信用風險以及政府定位不當所引起的風險；與私人部門相關的風險主要為技術風險，包括融資風險與建設運營風險；與政府與私人部門行為都無關的風險包括市場風險與金融風險等。而與此相對，項目服務的對象是特殊的老年群體，所以在項目進行過程中相關參與方利益錯綜復雜，導致潛在風險多而復雜，監管難度加大。

（五）養老服務PPP項目的財政承受能力和物有所值評價不夠嚴謹

為了保證PPP項目的健康高效發展，財政部明確規定所有PPP項目在投入使用時都要進行財政承受能力論證以及物有所值論證。但在實際操作中關于養老服務PPP項目的上述兩個評價不夠嚴謹，存在諸多問題：

財政部規定PPP項目整個年度總體的支出不能超過一般公共預算支出的百分之十，同時單個PPP項目的財政承受能力也不能超過百分之十，且要使用統一的預算支出數據進行測算。但在現實中，往往只是評價單個的養老服務PPP項目的財政支出，忽略評價整個PPP項目的財政支出，有些地方即便進行了匯總本行政區域內全部已經實施的PPP項目支付責任，但由于對中央精神領會不足，沒有用統一的預算支付數據進行測算，最終往往會導致所有PPP項目的實際測算支出仍有可能超出百分之十；另外，為了確保財政承受能力論證能夠順利通過，一些地方政府違背中央精神有意識地利用如轉移隱匿風險、降低風險的概率、縮減相關配套價值、修改關鍵數據、提高使用者付費和經濟增長率等方法，以達到減少政府項目支出責任、增加一般公共預算支出的總量，由此常常導致論證流于形式；此外，在測算方法上，目前論證方法是以經年歷史數據均值為標準，然后推算未來年度的一般公共預算支出規模，而在實務中通常是以投資總額的一定比例簡單計算政府的風險承擔成本，這樣就很可能導致測算結果與實際結果偏差較大。這些因素都有可能使未來年度的財政支出不足，導致養老服務PPP項目不能有效運轉。

同樣在實際操作中運用“物有所值”的理念和方法標準評估PPP項目時，也有類似的問題：盡管財政部對于物有所值定性評價也有了相應的操作指引，但是在實際對定性分析進行評判時，仍然存在評價標準與項目實際情況或行業政策不符合的問題。例如，某養老服務PPP項目使用“項目規模大小”作為物有所值定性分析的補充評價指標之一，但是第三方評價將“有利（81-100）”這一項的評價標準定為“項目規模超過100畝”，這樣的標準明顯與《養老服務設施用地指導意見》中對于養老項目用地規模的要求相矛盾。

同時在物有所值的定量分析中也存在著問題：定量評價中，需要在外部條件相同的情況下，計算政府在PPP模式與傳統政府投資方式下所承擔的凈成本的大小，得到的成本越小就越有利。但是對于某些以政府參股、使用者付費為主要收益來源的養老PPP項目，政府以其參股比例所獲取的第三方收入是否應列入PPP項目值的計算范圍，相關指導文件并未作說明，而不同的測算方式就很有可能導致不同的測算結果，這些使得物有所值的評價體系缺乏公正嚴謹性，有可能損害公眾利益。

三、 PPP模式應用于養老服務項目的對策建議

（一）逐步完善相應的法律法規

為了養老服務PPP項目能夠健康發展，必須逐步完善相應的法律法規，改善現有的立法環境。首先，由于養老服務行業的特殊性，要把優先保障公共安全和公共利益作為首要考慮的基本準則。其次，我國必須制定法律層級較高的更為嚴謹的關于養老PPP模式的法規政策，將PPP養老模式中涉及合作各方可能面臨的利益糾紛都作出明確的解釋，從源頭剔除違背初衷的項目。其次，相關部門要重新梳理現行法規政策，消除制度性的障礙，將PPP項目操作規則進行規范統一，進一步明確相關內容，堅決廢除不適合或者定義模糊的法律法規，制定出概念清晰內容統一的法規政策，營造出可持續發展的制度環境。再者，政府部門可以學習國外經驗，出臺針對特別重大項目的法律法規，形成地方政府運用PPP模式建設項目的指導性工具。只有逐步健全PPP模式的相關法律政策，使養老服務PPP項目真正做到有法可依，確保各方利益不受損害，這樣才能使養老服務PPP模式更好更健全地發展。

（二）縮小地區差距，使養老服務PPP項目遍地開花

因為養老服務PPP模式分布不均的主要原因在于地區間的貧富差距，所以解決其的首要措施就是要盡量減少地區間的貧富差距，廣泛吸引社會資本參與養老服務項目。財政上，要加大財政轉移力度，使各地區的公共服務盡量達到均等化，同時在欠發達地區，政府部門可以采用稅收和土地方面的優惠政策吸引社會資本參與養老服務項目投資的積極性。在土地使用上，可以考慮優先劃撥養老服務項目的行政用地、適當降低土地使用權價格；在稅收上，可以適當調整各地方政府的稅收，不斷增加地方財力，另外可以進一步加大稅收優惠力度，在地方政府的權限范圍內給予稅收適當的返還，吸引更多的養老服務PPP項目落戶在經濟欠發達而又需要養老設施服務的地區。

（三）明確各參與方主體責任，完善養老服務PPP模式的合作機制

養老服務PPP項目涉及項目建設、運營的各個環節，所以只有科學合理地設置公私各方參與人的合作方式，才能提供高質量的養老服務。我國博山養老PPP項目在這方面做得比較好，在博山養老PPP項目中，形成了分管區各個領導分別負責的領導協調機制，明確劃分了各個領導人各自的職責，既明確了各自的自認主體，又避免了多頭領導情況的發生。借鑒博山養老PPP項目經驗，要在養老服務PPP項目實施過程中，厘清公私各方在項目中資產投入的方式、養老服務設施的產權歸屬、養老服務設施的經營權以及資產的剩余控制權等。其次，要明確項目的合同管理。要明確養老服務PPP項目合同的磋商、簽訂履行等各個環節，包括履約要求、支付機制、調整機制、爭議處理機制、項目終止條款等，以保證各方權利義務在 PPP項目合同中的有效實現。最后，要做好項目利益各方的保護機制，即明確養老服務PPP項目實施過程中利益各參與方以及權益實現機制，同時也要根據實際中不同的產權結構，設計選擇不同的公私合作方式。

（四）完善項目的風險識別與風險分擔機制，做到全面監管

為使養老服務PPP項目真正達到預期的作用，重要的一個環節就是風險識別與風險分擔，做到全面監管。借鑒我國山東博山PPP生態養老中心在風險分擔上的經驗，在項目開展前期，就要統籌管理各個部門，做好調研工作，加強對養老服務PPP項目的政策研究、項目篩選、項目評估和統計分析，做好全面的項目可行性論證，同時要強調契約精神，明確參與各主體方的責任與義務，對項目的總體風險進行全面預估，盡量做到不漏過任何一個潛在風險，確保做到以下風險分擔原則：控制性原則，即將風險分配給最有能力承擔該風險的一方；風險與收益相匹配原則，即誰獲利，誰承擔原則，將風險分配給處理相關風險費用最低且獲得收益最大的一方；風險承擔意愿原則，即風險承擔者應該是更樂于承擔風險的一方；風險共擔原則，因為對所有參與主體來說，項目的任何一個風險都不是絕對獨立的，任何一個風險管理不善都可能導致項目的失敗，所以各個參與方都要協調配合，共擔項目風險，這同樣也是PPP項目風險管理的精髓。

根據以上風險分擔的原則，按照參與養老服務PPP項目的主體不同，可以將養老服務PPP項目的風險管理劃分為三種，第一種為政府方主要承擔的風險，主要是政治風險。可以在項目協商開展前簽訂相關責任分擔協議，明確當出現政治風險時，政府部門應承擔的責任以及相應的處理措施，增強社會資本參與養老服務PPP項目的信心；第二種為由社會資本方承擔的風險，主要是技術風險。具體的可以在項目建設初期，讓社會資本方充分考慮項目在設備、技術上的先進性，并將項目的采購、建設、安裝等環節分包給不同的運營商，增強市場競爭水平，保障項目后期運營收入的穩定性及盈利性，提高投資回報，適當分散風險；第三種為政府方和社會方一起承擔的風險，主要為市場風險。具體操作上，在項目運營初期當地政府可以考慮給予適當的保護政策，雙方確定必須的入住率和收入標準，當低于標準時政府給予適當的賠償以及相應的價格調整。

（五）完善養老服務PPP項目的財政承受能力評價和物有所值評價方法

評價養老服務PPP項目的財政承受能力最重要的是將整體和部分綜合起來進行考慮。在百分之十“紅線”的測算上，不僅要論證單個的養老服務PPP項目，還應該采用統一的預算支出數據，保證本地區全部實施的PPP項目總額不超過百分之十的“紅線”；地方政府要領會中央精神，不能僅僅將該論證看做是項目合規操作的背書程序，而是決策立項關鍵的把關工具，可以在財政承受能力論證上，聘請第三方專業評估機構，對政府項目支出責任進行準確測算，防止地方為使項目通過采取非正規措施；在論證方法上要確定統一的計算方法，不斷完善公共財政的歷史數據體系、遠期預估模型、風險評估標準，使用更加科學、客觀的計算基數與概率系數，保證測算結果的一致性。

在物有所值的評價方法中，對于定性分析的評價標準與行業政策或項目實際情況不符合時，可以考慮采用“將定性標準定量化”的方法。但是除了部分指標數據可以通過調研得到外，絕大部分定量化的標準需要項目所在行業的大數據支持，因此就要建立項目信息共享綜合平臺，提高PPP項目的效率與準度；在定量分析中，需要相關部門對不同的方法進行更加充分精確的測算論證，對于評價的內容方法作出更加科學合理詳盡的規定，使得評價結果更加科學公正。

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作者簡介：

肖康康，男，河南平頂山人，河南財經政法大學財政稅務學院經濟學碩士，研究方向：財政學。