基于AHP的保障房PPP項目全生命周期的風險識別*

章國美

(1.南京審計大學金審學院，江蘇 南京 210046；2.應天職業技術學院,江蘇 南京 210046)

0 引言

近年來，PPP模式已經成為基礎設施建設領域重要的融資模式之一，有效解決了政府投資資金缺口和項目實施經驗缺乏等問題，在軌道交通、道路橋梁、水利設施等領域得到較為廣泛的應用。保障房項目作為我國重要的社會福利性項目，近年來也引入了PPP融資模式，不過目前仍處于試點探索階段。與其他基礎設施PPP項目相比，保障房PPP項目具有投資回收期長、投資回報率低，受政策變化影響大、投資風險高等特點，導致社會資本進入投資保障房領域缺乏內動力。如何吸引社會資本進入保障房的建設及運營，有效推進保障房PPP項目的建設步伐，科學的風險管理是成功的關鍵。

2017年底財政部發布了92號文要求集中清理PPP已入庫項目，多個省份叫停多項PPP項目，同時要求整改部分不符合要求的PPP項目。PPP項目開展過程中暴露出的問題，意味著“防風險”成為當前PPP項目實施的首要任務。對保障房PPP項目的風險因素進行識別是“防風險”的第一步，尤其是對風險因素進行定量計算及定性分析，找出關鍵風險并進行合理分配，對降低保障房PPP項目風險損失、提高項目參與各方的積極性和保障項目順利實施有著至關重要的作用?；诖?，本文在保障房PPP項目風險識別現狀分析的基礎上，構建了基于AHP的保障房PPP項目風險識別模型，定量計算風險因素權重并進行排序，劃分風險等級并確定關鍵風險，從而為項目參與各方風險管理提供依據。

1 保障房PPP項目風險識別的研究現狀

目前，國內外學者對PPP項目風險從不同角度和層面做了大量研究。針對風險識別，主要從識別方法、項目風險分類、風險量化以及風險應對措施幾個方面進行研究。李麗等[1]從不同的視角把各學者關于風險類型的研究歸納整理為風險來源視角下、空間層級視角下、行業類別視角下和基于項目階段的風險分類。張雷[2]總結目前常用的風險識別方法，包括專家意見法、核對表法、頭腦風暴法、工作分解結構法、事故樹分析方法、風險因素分解法。但PPP項目的風險劃分并沒有權威性定論，識別方法選擇差異大，研究成果實例應用較少，借鑒效果不明顯。

保障房PPP項目尚處于起步階段，針對保障房PPP項目風險識別的研究較少，成果更是不成熟。譬如杜澤超等[3]通過WBS-RBS方法識別出項目的風險因素，從27個風險因素中篩選出法律及政策風險、融資風險、工期延長風險、運營風險、不可抗力風險、外部性風險、市場風險等重要風險。丁文捷[4]將廉租房PPP項目風險分成土地、法律及政策、信用、建設和開發、外部性、市場運營、金融、意外等風險，并定性分析了其分配策略。從大量文獻閱讀和分析可知，目前保障房PPP項目風險因素識別只是針對工程項目中幾個階段的分析，即使覆蓋全生命周期，側重點也放在施工階段和運營階段。然而從保障房PPP項目失敗案例分析，項目決策階段、融資階段、招投標階段的風險管控對整個項目成功至關重要。

對保障房PPP項目從項目決策階段直至項目成功移交整個生命周期的風險因素進行識別、定量計算，才能進行全面系統的風險管理。由于每個保障房PPP項目內容、公私合作方式及地域特征差異大，脫離實例的風險識別都是沒有說服力的，因此本文結合南京市某保障房PPP項目實際情況進行風險識別。

2 案例簡介及主要技術路線

2.1 案例簡介

南京市浦口經濟開發區絲蘭湖保障房二期及瓊花湖保障房建設PPP項目(以下簡稱南京市某保障房項目)為南京市浦口經濟開發區首個房建類PPP項目。社會資本方為中國二十冶集團有限公司。項目總投資13.46億元，總建筑面積為296 108m2，施工范圍包括擬建住宅、商業及相關配套設施，涉及房屋建筑、給排水、供配電、燃氣、智能化、消防以及道路廣場、景觀綠化等工程，由南京浦口經濟開發區管理委員會組織實施，計劃總工期536日歷天。建設期：18個月，2018年6月底交付使用。特許經營期：自建成達到交付標準之后開始進入特許經營期，特許經營期為9年；合作期滿后，項目公司最終將特許經營權及項目資產全部無償轉讓給政府方。

2.2 風險識別研究思路

結合南京市某保障房項目實際情況，運用案例分析及文獻調研法進行風險初步識別，得出風險備選清單；通過德爾菲問卷調查法，邀請專家進行關鍵風險篩選；構建AHP風險識別模型，計算關鍵風險權重并進行排序劃分等級；最后就風險識別結果提出風險管理建議。

3 基于AHP的保障房PPP項目風險識別模型構建

3.1 全生命周期界定

傳統項目全生命周期分為決策、招投標、融資、設計、建設、運營和移交共7個階段。根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》將PPP項目全生命周期劃分成項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交5個階段。結合保障房PPP項目自身特點及兩種全生命周期劃分的差異，得出保障房項目全生命周期見圖1。

3.2 風險因素初步識別

首先，通過文獻閱讀和保障房PPP項目特點分析，初步識別出42項備選風險因素清單，見表1。其次，邀請5位專家，包括南京市某高校工程管理專業、房地產專業教授2人，保障房PPP項目私營企業管理人員2人，參與過PPP項目貸款業務銀行管理人員1人。邀請這5位專家對風險因素進行勾選，選中次數大于等于3次視為主要風險因素。

圖1 保障房PPP項目全生命周期圖

序號風險因素專家勾選次數序號風險因素專家勾選次數1 前期策劃不足522 工程技術風險22 土地獲取風險223 工期延誤風險53 土地成本超支324 工程成本超支風險54 立項審批不通過或延誤425 財務風險25 PPP模式選擇不當526 施工安全風險26 政策法律變更風險527 完工風險27 政府信用風險528 不可抗力風險38 項目運作方式選擇不當429 工程質量風險39 風險分配框架設置不合理230 社會風險110 合同體系風險231 融資管理不當風險111 談判風險332 績效監測與監管不到位112 采購過程不合規333 運營管理風險213 資格審查不合格334 市場價格波動風險114 借款人還款能力不足335 運營收益低315 融資協議簽訂不當236 運營成本過高316 融資成本過高437 維修成本過高217 擔保物流于形式風險238 服務質量差218 通貨膨脹風險339 行政監管不到位419 利率波動風險240 殘值風險520 設計缺陷風險441 性能測試結果不達標221 設計變更風險342 移交失敗風險5

然后根據專家遴選結果，共識別出風險因素24項。根據風險因素發生階段，將風險因素歸類到各個階段。除了前文指出的7個階段，還有部分風險因素跨階段，甚至貫穿整個全生命周期，此處增加一個跨階段風險因素。保障房PPP項目全生命周期風險見圖2。

3.3 基于AHP風險層次結構模型的構建

作為系統工程理論中一種較好的權重確定法,層次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)除了可以將定量分析與定性分析有效結合,還是一種多目標、多準則的決策方法,可把復雜問題中的各因素劃分成相關聯的有序層次,使之條理化[5]。層次分析法第一步構建由目標層、準則層和方案層組成的層次結構模型；第二步構造判斷矩陣，專家根據判斷標度對判斷矩陣中的指標進行評分；第三步進行層次單排序，并對矩陣的一致性進行檢驗；第四步確定方案層各因素對目標層的權值，即層次總排序。

依據以上原理和步驟，本文結合保障房PPP項目風險初步識別結果，得出保障房PPP項目全生命周期風險因素層次結構模型，見圖2。本模型目標層A為保障房全生命周期風險，準則層B根據全生命周期風險所處階段劃分，方案層C為各風險因素。

3.4 構造判斷矩陣

圖2 保障房PPP項目全生命周期風險層次結構模型

表2 準則層對總風險度A的判斷矩陣

表3 方案層對決策前期階段B1的判斷矩陣

表4 方案層對項目識別與準備階段B2的判斷矩陣

表5 方案層對項目采購階段B3的判斷矩陣

表6 方案層對項目融資階段B4的判斷矩陣

表7 方案層對項目建設階段B5的判斷矩陣

表8 方案層對項目運營階段B6的判斷矩陣

表9 方案層對項目移交階段B7的判斷矩陣

表10 方案層對跨階段B8的判斷矩陣

3.5 層次總排序

通過以上各層次判斷矩陣計算，得出各風險因素對目標層的總權重及層次總排序見表11、表12。

表11 保障房PPP項目全生命周期風險總權重表

表12 保障房PPP項目全生命周期風險總排序

3.6 計算結果數據分析

根據表12的保障房PPP項目全生命周期風險總排序，將風險因素總權重W分成5個等級，具體如下：

(1)重大風險因素(W≥0.100)：前期策劃不足、PPP模式選擇不當、政策法律變更風險。

(2)較大風險因素(0.040≤W≤0.100)：政府信用風險、資格審查不合格、項目運作方式選擇不當、立項審批不通過或延誤、殘值風險。

(3)一般風險因素(0.020≤W≤0.040)：借款人還款能力不足、設計缺陷風險、行政監管不到位、土地成本超支、工期延誤風險、談判風險。

(4)較小風險因素(0.015≤W≤0.020)：工程質量風險、不可抗力風險、移交失敗風險。

(5)微小風險因素(W≤0.015)：運營收益低風險、運營成本過高風險、通貨膨脹風險、工程成本超支風險、采購過程不合規、融資成本過高、設計變更風險。

其中，項目前期決策階段重大風險因素1項、較大風險因素1項、一般風險因素1項；項目識別階段重大風險因素1項、較大風險因素1項；項目采購階段較大風險因素1項、一般風險因素1項、微小風險因素1項；項目融資階段一般風險因素1項、微小風險因素2項；項目建設階段一般風險因素2項、較小風險因素1項、微小風險因素2項；項目運營階段微小風險因素2項；項目移交階段較大風險因素1項、較小風險因素1項，跨階段重大風險因素1項、較大風險1項、一般風險1項、較小風險1項。

4 保障房PPP項目風險識別結論及發展建議

保障房PPP項目由于項目周期長、投資回收期長、投資資金大等特點，其風險因素非常復雜。本文結合案例構建了基于AHP保障房PPP項目全生命周期風險因素識別模型，最終得出24項關鍵風險因素，并進行權重計算和分析。通過以上分析，得出以下結論：

(1)項目前期決策階段、項目識別階段重大、較大風險因素比例最高，屬于高危階段。風險因素往往會對保障房PPP項目的成敗起決定性作用。多省份集中清理PPP已入庫項目，叫停多項PPP項目，從側面暴露出PPP項目在前期決策和PPP模式選擇論證方面存在諸多問題，嚴重阻礙了PPP項目實施。這將是保障房PPP項目風險管理的重中之重。

(2)政策法律變更風險、政府信用風險、行政監管不到位、不可抗力這些風險貫穿整個保障房PPP項目全生命周期，且風險等級較高。無論這些風險因素在哪個階段發生，都將對保障房PPP項目造成不同程度的影響。此類風險因素的來源主要是政府部門，因此其風險管理和控制工作也應有政府部門來承擔，且作為重點工作來抓，避免或減少風險帶來的損失。

(3)項目融資階段、項目建設階段、項目運營階段所屬風險因素大部分等級相對較低。從目前保障房建設管理現狀來看，私營部門將項目管理重點放在了建設階段，金融機構等對融資階段監管相對較為嚴格規范，風險因素發生概率及造成的損失往往相對較低；保障房PPP項目運營階段，由于目前我國保障房需求缺口還非常大，市場價格波動較小，運營收益低和運營成本過高風險較小。

(4)不同階段風險之間存在連帶效應。全生命周期中前期階段風險因素與后期階段風險因素發生概率及造成損失程度息息相關。譬如立項審批不通過或可能導致工期延誤，工期延誤風險可能使運營期和移交期推遲，增加工程成本、減少運營收益；工程質量風險可能導致運營收益低、運營成本過高及殘值風險等。

根據以上結論，對保障房PPP項目風險管理提出以下建議：

(1)保障房PPP項目公私合營雙方增強風險管理全生命周期意識，根據全生命周期風險識別，針對不同階段不同等級風險因素制定對應風險控制策略，重在預防，協調管理。

(2)保障房PPP項目公私合營雙方風險管理重點應該放在整個全生命周期的前期決策階段、項目識別階段，對保障房PPP項目可行性進行充分論證，對保障房PPP模式及具體運作方式進行科學選擇設計；會同建筑行業主管部門，開展物有所值評價及財政承受能力論證。

(3)針對貫穿全生命周期的風險因素，各級政府部門應該完善相關法律、法規、政策，營造良好的金融環境，并保證其穩定性。同時，政府部門要做好全生命周期各階段的行政監管，確保項目按照預期順利進行。

(4)私營投資機構要加強與PPP參與各方的溝通協調，提高風險管理能力，編制風險管理計劃，制定風險控制策略，特別是加強建設階段和運營階段風險的預防和控制，降低風險發生的概率及造成的損失。

5 結語

PPP融資模式在保障房領域的應用，有力地推動了保障房建設進程。在保障房PPP項目實施過程中，風險管理尤為重要。本文基于此，對保障房PPP模式下全生命周期風險進行識別，通過風險因素權重計算，劃分風險等級，確定關鍵風險因素，并提出若干保障房PPP項目全生命周期風險管理的建議，以期推動PPP模式在保障房領域的應用。