PPP項目高效運作關鍵措施分析

楊學平

(泗洪縣PPP辦公室，江蘇 宿遷 223900)

0 引言

PPP模式從項目發(fā)起至進場施工平均周期在一年半左右，短的約一年，周期長，效率低，不利于PPP模式在基礎設施、公共服務領域提質增效作用的發(fā)揮。合理構建PPP工作機制，引入專業(yè)人才，提高項目運作水平，科學統(tǒng)籌規(guī)劃當?shù)豍PP項目的開發(fā)，在關鍵環(huán)節(jié)實施有效措施，可縮短項目運作周期，提高效率。

1 PPP工作組織機構

PPP政策性、專業(yè)性強，運作中涉及部門較多，需協(xié)同、聯(lián)動實施。PPP模式屬公共服務領域的市場化改革，能夠促進政府職能轉變，同時要求政府對項目管理由行政手段轉化為市場手段,合同管理，因此對政府管理能力是重大考驗。

成立PPP工作領導小組，有利于組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調當?shù)豍PP工作。領導小組組長可由當?shù)卣饕I導擔任，分管財政、金融領導具體牽頭，財政、發(fā)改、國土、環(huán)保、住建、交通、水利、審計、物價、金融、政務、招投標、法制等部門為其成員單位。

領導小組可下設辦公室(簡稱PPP辦)，抽調(聘用)專業(yè)人員，專門負責當?shù)豍PP項目的運作。主要職責有：完善項目財政補貼管理,政府債務風險管理；PPP咨詢機構選定；項目物有所值評價，財政承受能力論證，實施方案審核及包裝入庫；指導、協(xié)調實施機構開展項目前期工作；社會資本溝通和初步方案測試、完善；PPP項目實施方案審核；監(jiān)督項目采購，審核PPP項目資格預審文件和采購文件；組織采購結果確認談判；組織合同談判；監(jiān)督項目公司設立；監(jiān)督項目公司融資，防止債務向政府轉移等。

通過組建PPP工作機構，專業(yè)運作，歸口管理，統(tǒng)籌協(xié)調，可顯著提高當?shù)豍PP項目運作效率。

2 PPP項目中期規(guī)劃

政府要根據(jù)本地經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌PPP項目部署，明確建設重點和實施計劃[1]。提前做好PPP項目儲備規(guī)劃，根據(jù)本地行業(yè)發(fā)展狀況和需求，征求社會民眾意見，合理規(guī)劃PPP項目儲備庫。項目中期規(guī)劃應平衡保民生與保發(fā)展之間的關系，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)可側重于經(jīng)濟基礎設施領域，兼顧基本社會基礎設施。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可側重于社會基礎設施及生態(tài)環(huán)境治理領域。建立PPP項目儲備庫可有效提高當?shù)豍PP項目運作效率，同時規(guī)避領導項目決策的盲目性或隨意性，充分發(fā)揮財政資金投資效益，避免形象工程、政績工程。

3 項目運作流程關鍵措施

綜合財政部和國家發(fā)改委相關政策，PPP項目運作流程分為項目識別(儲備)、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行(移交)等環(huán)節(jié)(表1)。

3.1 項目識別

此階段重點工作是項目發(fā)起、遴選、論證和儲備。

表1 PPP項目運作主要流程關鍵措施

(1)項目發(fā)起。在基礎設施和公共服務領域，優(yōu)選需求穩(wěn)定、適合市場化運作、運營專業(yè)化要求高、有一定現(xiàn)金流的項目，項目合適才能保障效率。

(2)項目遴選。首先，項目要符合政策導向和中期總體規(guī)劃，項目用地、環(huán)保要符合規(guī)定。其次，項目能夠惠及民生或對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有促進作用。這類項目因合規(guī)性和群眾支持，運作效率有保障。

(3)兩個論證。一是物有所值評價，由財政部門會同行業(yè)主管部門組織；二是財政承受能力論證，由財政部門組織開展。未按規(guī)定開展兩個論證的項目將存在被清退出庫的風險[2]，項目運作效率無法保障。

(4)申報入庫。PPP項目入庫方可進入采購階段，兩個論證通過后應及時申報進入省級項目儲備清單，為項目下一步實施打下基礎。

3.2 項目準備

項目準備階段的重點是政府授權、項目規(guī)劃設計、PPP實施方案編制、可行性研究、項目審批(核準或備案)、社會資本溝通、兩評價驗證、實施方案批復等。

(1)政府授權。授權文件即政府同意項目采用PPP模式及授權實施機構代表政府運作項目的文件。授權文件可以與PPP項目實施方案批復同一個環(huán)節(jié)，以節(jié)省時間。項目實施機構最好是本級行業(yè)主管部門。一是行業(yè)主管部門具有特許經(jīng)營管理權，在項目公司成立后，由行業(yè)主管部門與項目公司簽訂特許經(jīng)營合同(PPP項目繼承合同)更為合理；二是行業(yè)主管部門綜合協(xié)調能力強，專業(yè)人才多，能夠勝任項目實施機構職能，提高運作效率。目前部分地區(qū)PPP項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔任實施機構，可能在項目建設期會有幫助，但在項目前期工作、項目實施方案審核、社會資本溝通、項目采購、合同談判、建設前審批等環(huán)節(jié)均將影響項目運作效率。

(2)項目選址。項目選址要符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，這是確保項目順利實施的關鍵。項目實施機構應會同相關部門實地踏勘、論證，防止用地不合規(guī)導致的項目流產(chǎn)。

(3)規(guī)劃設計。規(guī)劃設計環(huán)節(jié)是對PPP項目運作效率影響最大的環(huán)節(jié)，有兩個影響因素：一是規(guī)劃設計單位水平與效率；二是政府對項目規(guī)劃是否意見統(tǒng)一、思路清晰。

1)規(guī)劃設計單位選定。PPP項目投資額較大，規(guī)劃設計應選專業(yè)水平高的機構承擔。在項目采購前，一般由政府主導選擇規(guī)劃設計單位。部分運營屬性強、策劃創(chuàng)意要求高的項目，可由社會資本選擇。從實踐經(jīng)驗看，由社會資本選定的規(guī)劃設計單位普遍工作效率不高，但能夠讓項目更滿足社會資本專業(yè)運營的需要。故政府應根據(jù)具體項目特征決定由誰選定規(guī)劃設計機構。

2)規(guī)劃評審。實踐中常見領導對項目規(guī)劃思路不清，反復無常，影響效率。應多聽取專業(yè)意見，規(guī)劃一旦通過評審后不可隨意更改，以體現(xiàn)規(guī)劃的嚴肅性，提高工作效率。

(4)編制初步實施方案。PPP項目實施方案是項目運作的綱領性文件，應注重方案的合規(guī)性和合理性，方案編制質量差將導致項目融資不落地、社會資本不感興趣或項目不合規(guī)而被清退。實施方案編制須做到項目可融資性強，風險分配合理，績效考核科學，財務測算精準，邊界條件清晰，付費機制可行。

(5)編制可行性研究報告。PPP項目可行性研究報告既是項目審批的需要，也是項目實施方案編制的重要依據(jù)。PPP項目投資額較大，應選擇綜合實力強的咨詢機構進行編制。實踐中，聽取項目審批部門的建議選擇咨詢機構，能夠提高項目審批(核準或備案)效率。

(6)項目批復、核準或備案。根據(jù)政策規(guī)定，政府投資項目采取審批制度，項目建議書、可行性研究報告、初步設計均需嚴格審批。目前大部分PPP項目報批都采用審批流程，效率較低。從PPP本質看，它是在基礎設施和公共服務領域采用市場化手段，引入社會資本投資，應屬于企業(yè)投資行為。在項目招選社會資本之前，可由政府授權出資平臺公司作為項目法人，履行核準手續(xù)，提高效率。

(7)接觸社會資本。在PPP項目實施方案報政府批復之前，需進行社會資本測試，一是測試社會資本響應性；二是聽取社會資本意見、建議，優(yōu)化項目方案。可由PPP辦牽頭，會同項目實施機構，專業(yè)溝通、測試實施方案，方案得到社會資本充分響應后方可定稿，防止后期項目采購失敗導致效率降低。

(8)物有所值和財政承擔能力審核。因PPP初步實施方案在接觸社會資本溝通過程中會有調整，項目識別階段“兩個論證”需要再次驗證，通過后方可審批。

(9)PPP項目實施方案審核及政府批復。PPP辦牽頭，組織領導小組成員參加專業(yè)聯(lián)審，根據(jù)聯(lián)審意見修改完善后報本級政府批復。

3.3 項目采購

PPP項目合作伙伴須經(jīng)過競爭性程序產(chǎn)生。因PPP模式本質屬于公共服務領域，社會資本通過對項目投融資并提供公共服務，由政府付費或使用者付費獲得投資回報，屬于購買服務范疇，故項目采購適用政府采購政策。

(1)資格預審。資格條件設置與項目采購需求相匹配，防止資格條件過高導致競爭不充分而失敗，影響項目運作效率；資格條件過低導致惡性競爭，難以選到合適的社會資本。資格條件不得設置歧視性條款，否則將被質疑、投訴，影響采購效率。

(2)項目采購。

1)評標辦法編制。評審因素和分數(shù)權重設置、評審細則要公平、合理，防止有嚴重指向，導致采購失敗而影響項目運作效率。

2)合同草案編制。采購文件合同草案提前組織PPP工作領導小組成員會審，盡量細化、完善合同草案，為項目中標(成交)后合同談判奠定基礎，提高合同談判效率。

3)采購結果確認談判。PPP辦牽頭，會同實施機構，組織相關部門，提前準備好談判提綱，把后期合同談判內容前移到采購中標(成交)之前，以利于提高談判效率。

(3)合同談判與簽署。由PPP辦會同實施機構組織專人，與中標(成交)社會資本牽頭方委派的專業(yè)人員進行談判。項目實施方案和招標文件、投標文件以及談判備忘錄中實質性條款不可以談判。重點對可變條款、存在違法違規(guī)現(xiàn)象條款、描述不清晰條款、前后不一致條款、邏輯矛盾條款、文字錯誤等進行修改完善，談判須在30日內完成[3]。因談判由專業(yè)人員承擔，談判邊界條件清晰，時間限定，能夠極大縮短談判時間，提升項目運作效率。

談判后合同由政府組織PPP領導小組成員單位審核通過后批復。合同批復后由實施機構與中標(成交)社會資本簽署。

在項目采購發(fā)出中標(成交)通知書后，社會資本即可組織對項目進行初步設計和施工圖設計(指項目初步設計和施工圖設計一并采購項目)。

3.4 項目執(zhí)行

項目執(zhí)行階段主要工作：成立項目公司，完善前期手續(xù)，完成項目融資，項目建設，績效考核，項目移交等。項目進場施工前主要環(huán)節(jié)有：

(1)成立項目公司。成立項目公司依據(jù)兩個核心文件，即股東協(xié)議與公司章程。這兩個文件不得違背PPP項目合同，需要PPP辦協(xié)助實施機構審核。此外，政府方派出代表參與項目公司工作，需要明確具體的職位和職責。一般政府方委派一名董事、一名監(jiān)事(或擔任監(jiān)事會主席)、一名財務副總監(jiān)。政府方委派代表，一是履行股東權利；二是保障對項目實施的知情權和監(jiān)督權，但不得干預項目公司日常經(jīng)營行為，否則將影響項目運作效率。

(2)完成融資交割。融資落地是PPP項目高效運作的保障，在PPP項目停滯或失敗的案例中，融資失敗占比較大。融資需求大的PPP項目可以組建銀團融資，一般應組建2個銀團，競爭性融資，防止融資遇到問題導致失敗；或者將融資分解到2～3個金融機構融資，降低融資失敗風險。

(3)建設前手續(xù)辦理。

1)項目法人變更。因PPP項目采購前須履行項目審批程序，一般由項目實施機構或政府出資平臺作為項目法人。項目公司成立后，通過政府方授予項目公司相關項目投融資、設計、建設、運營等權利與義務，項目公司成為項目法人，故需要做項目法人變更。只有理順關系，項目建設前期相關審批和項目資產(chǎn)歸屬才能明確，方能保障項目高效運作。

2)項目規(guī)劃調整。對于策劃、創(chuàng)意要求較高，經(jīng)營性較強的項目，因采購前項目規(guī)劃方案不能完全滿足中標(成交)社會資本要求，項目公司可以對項目規(guī)劃進行適當優(yōu)化調整，結合項目法人變更一并實施。

因項目采購前規(guī)劃通過專家評審，項目可行性研究報告等經(jīng)過主管部門審批或核準、備案，項目實施方案通過政府批復，物有所值和政府財政承擔能力通過審核，項目需求經(jīng)過招標采購，這些都是項目實施必經(jīng)的合法、合規(guī)流程，具有嚴肅性、程序性、規(guī)范性。故項目采購后規(guī)劃調整，不得新增項目建設內容，不得增加項目投資，不得更改項目選址，不得推高財政支出責任。否則項目所有流程將重新啟動，且項目面臨退庫重新入庫的風險，嚴重影響項目運作效率。

3)項目用地取得。一是用地符合規(guī)劃，少走彎路；二是土地征收可行。目前國內PPP項目擱淺較多的是項目用地不合法，征收失敗。在項目進入準備階段，政府對項目用地要充分研判，提前準備，成熟后再開展PPP下一步流程，防止項目匆忙上馬而難以實施。

(4)監(jiān)理、跟蹤審計機構介入。為了提高PPP項目運作效率，工程監(jiān)理機構和項目造價跟蹤審計機構可以由項目實施機構或政府出資平臺提前招標，待項目公司成立后，招標人、中標(成交)單位、項目公司共同簽署三方協(xié)議，由項目公司繼承原合同權利與義務，相關服務費由項目公司支付，計入項目前期費用。

(5)施工組織設計。科學編制施工組織設計，可提升項目管理水平，實現(xiàn)項目運作效率和經(jīng)濟效益。

(6)施工保障。建設內容較多、投資額大的PPP項目，可以成立項目建設指揮部。由項目實施機構牽頭，項目公司、項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及其他相關職能部門參加，負責征地拆遷，施工場地準備，協(xié)調化解矛盾，全力保障項目建設，提高項目運作效率。

4 結語

專業(yè)機構是PPP項目高效運作的保障，遴選適合PPP模式的項目是PPP項目順利實施的基礎。在此前提下，項目規(guī)劃需專業(yè)、嚴謹、規(guī)范，不可反復無常；項目實施方案編制應科學合理，能夠得到社會資本充分響應；社會資本接觸、溝通須全面、深入，方案要得到社會資本認可；項目采購應公開、公平、公正，保證項目采購一次成功；合同談判要專業(yè)、有底線、有時限，不可久拖不決；項目采購后規(guī)劃調整應適度、合理，不得在項目采購后再填塞新的項目打包；項目用地應提前研究解決，切忌盲目上馬；項目融資要謹慎，防范融資不落地風險。

雖然PPP模式運作流程復雜，只要有專業(yè)機構專業(yè)運作，從關鍵節(jié)點上把控，統(tǒng)籌各環(huán)節(jié)時序，就能夠全面提升項目運作效率。