統籌使用區域內事業編制資源研究

黨的十九大報告明確指出，要統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制。今年以來，中央黨政機構改革和我省新舊動能轉換重大工程對推進事業單位改革、創新事業單位管理方式提出了新要求，明確了新任務。隨著事業單位改革不斷深入，對事業單位管理的精細化、規范化愈發重要。建立事業單位編制區域內統籌使用制度，盤活沉睡事業編制資源，是優化事業單位布局、保障事業單位充分發揮公益效益的重要手段，也是統籌使用各類編制資源這一課題的重要組成部分。

一、統籌使用事業編制資源的實踐

從實踐來看，事業編制區域內統籌使用主要包括兩種方式，一是同層級內事業編制的挖潛和調劑。二是跨層級、跨區域事業編制的統籌使用。這兩種方式，棗莊市都進行了有效實踐。

（一）同層級內事業編制挖潛和調劑

同層級內事業單位編制的挖潛、調劑是目前調劑事業編制、優化事業單位布局結構的主要手段。主要方式是通過收回職能弱化或消失的事業單位編制，用于保障重點行業、領域事業單位用編需求。2017年3月，中央編辦印發《關于地方事業編制挖潛創新服務發展的指導意見》，從加強編制管理、優化資源配置，借助專項改革、精簡核銷編制，創新服務方式、降低編制需求三個方面提出了21項編制挖潛措施，基本涵蓋了編制挖潛的所有做法。

棗莊市在事業編制不超過2012年底基數的前提下，充分運用各種方式挖潛、調劑，為促進我市教育、衛生、殘疾人服務等公益事業發展作出了積極貢獻。近三年來，通過從事生產經營活動事業單位改革、公立醫院人員編制備案制管理、僵尸事業單位清理等工作，僅市直就收回事業編制1400余名，為市直中小學、特教學校、疾控中心、殘疾人康復中心等54個直接服務民生的單位調劑增加編制920名。各區（市）調劑使用事業編制的力度也非常大。其中滕州市近年來通過內部挖潛調劑使用事業編制2000余名，市中區調劑使用事業編制700余名。2017年，為解決我市編制資源配備不科學、財政供養壓力較大等問題，市編委專門出臺了《優化職能弱化事業單位編制資源配置創新服務發展的實施意見》，堅持事業編制“瘦身”和“健身”相結合的原則，助推事業單位人員編制的合理流動。主要是將已經認定的44家職能弱化事業單位的編制及人員調劑到其他需要加強的單位。為了工作順利推進，我們明確了人編同調、待遇不變等原則。目前，已從職能弱化事業調劑人員23名，充實到10個需要加強工作力量的事業單位，并同時調劑增加了編制。這項工作的部署實施，一方面優化了編制和人力資源配置，另一方面節省了財政開支，得到各方一致認可，被省編辦確定為典型事例。今后棗莊市編辦將進一步加大事業編制調劑力度，為服務新舊動能轉換提供支持保障。

（二）跨層級事業編制統籌使用

事業編制跨區域統籌使用這一方式也是統籌使用事業編制資源的重要手段。2016年，為解決我市中小學大班額問題，棗莊市編辦對全市所有公立中小學足額核定了教職工事業編制，編制核定后，薛城區、嶧城區編制缺口均較大，并且區域內整體超編嚴重。市編辦針對此問題，在全市范圍內調劑事業編制，用市直1000名機動編制建立編制周轉專戶，用于薛城區、嶧城區中小學教師進人，目前兩區已使用周轉專戶編制進人800余人，有效緩解了中小學教職工緊缺問題。2017年，為加強全市安監執法工作力量，我們又用市直30名編制建立周轉專戶，用于安監執法隊伍進人。建立編制周轉專戶有效解決了部分領域編制緊缺的難題，臨時緩解了進人壓力，但是總體上看，跨區域調劑使用仍非常困難。

二、統籌使用的難點分析

從全省來看，各市事業編制空缺情況不一、差距較大。部分市超編比較嚴重，同時，也有一些市編制存在較多空余編制。全省范圍內空編與缺編共存，且矛盾較為集中和突出，存在統籌使用編制的必要性，同時也具備相互調劑的條件。

從棗莊市情況來看，總體超編、各區（市）編制配備不平衡，而且挖潛難度很大。一是同層級內調劑難度越來越大。經過近幾年大力推進事業單位改革，能撤的都撤了，好轉企的也都轉了，可以收編的單位潛力基本挖盡。就棗莊市來說，從事生產經營活動事業單位編制只有664名，僅占比0.8%，即使在未來一段時間內這些單位編制全部收回，也僅有幾百名，無法滿足工作需要。二是基數較少與需求加大的矛盾較為突出。棗莊市事業編制基數較低。通過對全省17市萬人（第六次人口普查常住人口數）供養事業編制數量進行計算，棗莊市萬人供養數為203，遠低于省內一些其他地市。另外歷史欠賬較多，機構規格普遍偏低。同時，近年來編制需求越來越大。面向社會提供公益服務的單位編制標準逐步出臺，增編壓力逐步增大。經粗略統計，絕大部分系統按標準應核定的編制都要多于我們現有編制，需要調劑解決。另外，大部分學校附設幼兒園沒有納入機構編制管理，即使僅將納入機構編制管理的公辦幼兒園按照標準核編，全市也需增加事業編制3000余名。隨著建設服務型政府的深入推進，事業單位各行業編制標準的逐步出臺，這種增編壓力會逐步增大并長時間存在。

按照事業單位機構編制管理規定，事業編制實行分級管理，上級對下級是指導和監督關系，事業編制管理并沒有像行政編制那樣由中央統一管理和控制。這就造成事業編制在一定程度上成為了各級黨委政府的“自留地”，被各地“倍加珍惜”，即使有一些空余編制，也很難會同意調劑給別的區使用。在調研中，有的區就反映，雖然暫時有一些空余編制，但是還有很多需要用到編制的地方，不同意給其他區使用。在實踐中也僅僅實現了跨層級，單純由上級支援基層，而沒有實現各區（市）之間跨區域調整。

綜合以上分析，目前事業編制區域內統籌使用在實踐中還存在一些問題。一是省域內、市域內都存在事業編制分配不均衡的矛盾，而且解決矛盾的辦法不多。二是事業編制緊缺、挖潛難度大與無法滿足經濟社會發展需要的矛盾突出。三是跨層級、跨區域統籌使用事業編制制度不健全，發揮作用不足。有些問題僅靠市級層面已經無法解決，從省級層面出臺事業單位編制區域內統籌使用制度的迫切性都很強。