基層政府支出責任劃分存在的問題與治理對策
——基于浙江省H市全口徑支出的分析

一、引言

在一個多級財政體制下，科學合理地劃分政府間的支出責任是保障財政實現國家治理功能的基礎。國際經驗表明，當政府間的支出責任沒有得到清晰地劃分與界定時，率先在其他方面（比如稅權劃分、轉移支付體系）作出行動是本末倒置的，這極容易走向低效的分權體制（Martinez-Vazquez and Qiao，2010）。中國于1994年啟動的分稅制改革明確界定了中央與地方之間的稅收分配關系，但是政府間支出責任的分擔格局并沒有同步調整。隨著時間的推移，實踐中逐漸出現了“支出責任地方化”的現象，對我國經濟社會的持續健康發展產生諸多不良影響。

為此，新一屆政府的一個工作重點就是推動新一輪的財稅體制改革。2013年12月，十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。作為財稅體制領域改革的一項具體任務，《決定》提出了“事權與支出責任相適應”的改革導向及框架性思路。在著力推動中央與地方的事權與支出責任劃分改革的同時，地方政府之間的事權與支出責任劃分改革也擺上了議事日程。探究基層政府尤其是縣鄉兩級政府的支出責任及其劃分就成為了事權與支出責任劃分改革中的一個迫切任務。這是因為，中央與地方以及高層級地方政府和基層政府之間事權劃分，大多可以依據公共事務與公共服務的外部性程度、信息復雜程度等基本特性進行較為明確的界定，而在此基礎上的支出責任界定也較為明確，通常而言，中央和高層級地方政府主要承擔相關標準的制定、監管等職責，基層政府主要承擔執行的責任。本文以浙江省H市（縣級市）為案例，系統地評估該市縣鄉兩級政府的支出責任及其劃分現狀及其存在的問題，在此基礎上提出相應的對策。

二、案例介紹與數據來源說明

（一）H市的基本概況

H市位于中國長江三角洲南翼、浙江省北部。H市社會經濟發達，鄉鎮區域民營經濟特色鮮明，是全國的皮革、經編、家紡、太陽能、集成灶產業的基地之一。在2014年發布的福布斯中國大陸最佳縣級城市名單中，H市名列浙江省內第三、全國第八，是長三角地區最具發展潛力的縣市之一，同時是錢塘江北岸實力最強的縣市。2014年，H市全市地區生產總值為668.48億元，按可比價計算，比上年增長7.2%。其中第一產業實現增加值24.93億元，增長1.3%，第二產業實現增加值383.38億元，增長7.3%，第三產業實現增加值260.17億元，增長7.5%。三次產業結構比為3.7∶57.4∶38.9。按戶籍人口計算的全市人均生產總值為99556元，增長6.6%。

H市全市總面積668平方公里，下轄4個街道、8個鎮。根據2014年人口變動抽樣調查，全市年末常住人口82.31萬人，年末戶籍總人口67.38萬人。

（二）數據來源說明

本研究使用到了H市2011-2014年期間一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算“四本賬”各自的總支出及類級科目支出決算數據，以及市本級及鄉鎮街道各自所承擔的支出規模。上述數據均由H市財政局預算部門提供。

三、H市兩級政府支出責任劃分的經驗分析結果

（一）總體支出責任分擔情況

表1 H市全口徑的總支出規模及其責任分擔狀況（2 0 11-2 0 14）

表1報告了2011年-2014年H市分四個口徑的總體支出規模及其責任分擔狀況。從表1可以看出，H市支出責任縱向劃分的基本格局是，市本級承擔了支出責任的大頭，街道鄉鎮分擔的支出責任則相對較小。尤其是社會保險基金支出，全部由市本級財政承擔，街道鄉鎮在這方面不承擔任何支出責任。公共財政預算口徑的支出也絕大多數由市本級承擔，且市本級所承擔的支出責任份額也較為穩定。較為特殊的是政府性基金預算支出體系，這種特殊性表現為兩個層面，首先，政府性基金支出的規模相當龐大，在2011-2014年間，僅在2012年政府性基金支出規模略低于公共財政預算支出規模，其他年份無一不是政府性基金支出規模高于甚至大幅高于公共財政預算支出規模。其次，政府性基金支出領域的縱向責任劃分與公共財政預算支出體系存在顯著差異，一方面，市本級承擔的支出責任要比公共財政預算體系中的低，也就是說，政府性基金支出的責任明顯向街道鄉鎮下沉了。另一方面，市本級承擔的支出責任也不穩定。

（二）具體項目的支出責任分擔狀況

區分“四本賬”，雖然有助于我們判斷H市不同預算體系下的總體支出責任分擔情況，但這還遠遠不夠。從實踐的意義上來講，僅僅掌握總體支出責任的分擔狀況，不足以為支出責任劃分的進一步完善提供可行的操作路徑，比如，市本級財政應該在哪些領域承擔起應該承擔的責任，甚至承擔更大的支出責任？哪些領域的支出責任又可以進一步移交給街道鄉鎮？實際上，理論上也要求我們分門別類地考察不同項目的支出責任，因為不同的公共品和公共服務，由于自身的性質（例如外部性、信息復雜程度）以及政府再分配的訴求等原因，其財政支出責任的劃分情況通常都需要一定的差異性，有些支出項目需要更多地由基層政府來承擔和實施，而有些項目則需要更高一級的政府來承擔。

根據上一部分對總體支出責任的描述，由于H市從2014年才開始統計國有資本經營預算支出，而且支出規模也很小，因此，我們對國有資本經營預算的具體支出項目不展開分析。而社會保險基金支出責任在任何一年均全部由市本級承擔，這也意味著其具體項目的支出責任也全部由市本級承擔，因而，我們也沒有必要對社會保險基金具體項目的支出責任展開進一步討論。如此一來，我們對分項目支出責任的探討就聚焦在一般公共預算支出和政府性基金預算支出。由于財政支出存在“類-款-項-目”多級科目，全面展開分析較為困難，也無必要。我們的思路是，對于類級科目的支出責任分擔狀況，進行全面梳理，而對于款級以下的支出科目，我們選擇性地展開分析。

1.一般公共預算支出具體項目的支出責任劃分。表2報告了H市一般公共預算支出中各類級科目的支出規模及其責任分擔狀況。首先，我們不考慮支出責任的劃分，簡單觀察并對比各類支出項目的規模（即表中的“全市支出”），以便在總體上把握H市一般公共預算支出的資金流向。顯而易見，教育支出無疑是H市財政開支的重中之重，在2011年—2014年間，全市總支出中有1/4之多都投入到了教育領域。一般公共服務支出的規模也較大，占全市總支出大約13%，表明相當部分的財政資金用在了維持行政機構的運轉上。接下來的則是城鄉社區事務、農林水事務、醫療衛生、公共安全、交通運輸、社會保障和就業等公共服務項目，它們各自的支出規模雖然不及教育和一般公共服務，但也都是H市財政職能的重要組成部分。值得注意的是，有幾個領域的支出規模非常小，包括國防、商業服務業、金融監管、國土資源氣象等事務以及糧油物資管理等，而且，這些領域的支出責任基本都由市本級財政承擔。實際上，上述幾個領域的事務都具有明顯的強外部性特征，受益范圍也遠遠超過了H市所在的轄區范圍，因此，在理論上，此類事務的支出責任本就應當由更高層級政府承擔。總的來說，H市的財政支出基本上都用在了與民生息息相關的公共服務領域及保障行政機構的運轉。

圖1 H市一般公共預算中主要類級科目的市本級財政支出責任排序

表2 H市一般公共預算各類級科目支出規模及其責任劃分

接下來，我們對主要類級支出科目的支出責任分擔情況展開進一步分析。從表2中可以看到，只有城鄉社區事務與資源勘探電力信息等事務兩類項目的支出責任，市本級承擔的責任較少外，其他各類重要項目的支出責任均主要由市本級財政承擔，尤其是在公共安全、教育、科學技術、節能環保以及交通運輸領域，支出責任基本上都是市本級承擔的。由于市本級承擔了各主要支出項目的主體責任，這也直接導致了市本級財政在一般公共服務支出上占比較高。

圖1直觀地展示了市本級財政在各主要類級科目支出中所承擔責任的排序。我們認為，對于那些市本級財政已經承擔了絕對份額的項目，包括交通運輸、公共安全、教育以及節能環保等，進一步調整支出責任劃分的空間已經微乎其微。重要的是，對于那些市本級財政支出責任占比不太大或者占比偏小的項目，我們需要思考是否存在進一步調整完善的空間。這首先還是要根據公共服務的相關特性，諸如信息復雜程度、外部性程度以及受益空間等作出判斷。另一方面，由于我國在過去十年間先后推動實施了取消農業稅、“鄉財縣管”、義務教育經費新機制等重大改革措施，鄉鎮一級的政府職能已大大虛化，因此，鄉鎮一級政府理論上不應承擔過多的責任，而城市街道的財政自主權也非常有限，傳統上對街道財政的認識是“半級財政”，理論上也不應承擔過多責任。

基于這樣的認識，我們認為，社會保障和就業的支出責任配置存在進一步完善的空間。因為社會保障和就業中的最低生活保障、失業救濟等開支，具有公平分配的目標，信息也不復雜，理論上不應由最低層級的街道或鄉鎮政府來履行相應的責任，由市本級財政承擔是更為合適的。實際上，針對社會保障和就業支出的款級支出科目數據發現，H市目前的城鄉居民最低生活保障支出幾乎完全是由街道鄉鎮負責的，可見，這一點亟需改變。為了深究資源勘探電力信息等事務中市本級支出責任占比偏低的原因，我們發現款級科目“支持中小企業發展和管理支出”的支出規模較大，且主要由街道鄉鎮政府負責，我們認為，這一格局需要扭轉。對于城鄉社區事務，由于與社區居民的生活密切相關，相關支出尤其是社區服務設施的提供具有明顯的地域性特征，信息復雜程度高，理論上的確適合由街道鄉鎮來履行這方面的責任。但是在城鄉社區的整體規劃、管理與監督方面，卻更適合由市本級財政負責，因為這些具體事務的受益面較廣。

表3 H市政府性基金預算的各類級科目支出規模及其責任劃分

2.政府性基金預算支出具體項目的支出責任劃分。表3報告了H市政府性基金預算支出中各類級科目的支出規模及其責任分擔狀況。首先可以看到，政府性基金預算支出的絕大部分（90%以上）都用在了城鄉社區事務，而用在其他領域的支出都非常有限。與此同時，從支出責任的分擔來看，市本級支出占比平均為61.88%，這一比例遠遠高于一般公共預算體系中市本級財政在城鄉社區事務中的支出占比21.54%。由此可見，對于城鄉社區事務，雖然在一般公共預算支出中的責任是分權化的，但在政府性基金預算體系中則趨于集權化了，這一定程度上彌補了市本級財政在這一領域支出責任上的不足。不過，從長遠來看，為了更為系統、穩定地分擔市本級與街道鄉鎮的支出責任，政府性基金預算體系應當整合到一般公共預算體系進行統籌使用。

四、主要結論與政策含義

首先，H市的一般公共預算支出和社會保險基金支出的責任劃分較為穩定或相當穩定，但政府性基金支出責任劃分波動較大，而且，政府性基金支出規模大幅高于一般公共預算支出規模，這直接導致了H市兩級政府支出責任劃分整體上的不穩定；其次，從類級支出科目來看，一般公共預算支出中各支出項目的支出責任劃分總體較為合理，但在城鄉居民最低生活保障方面的支出責任目前基本上由鄉鎮街道承擔，較為不合理；再次，政府性基金預算支出的絕大部分使用在城鄉社區事務，由此導致政府性基金預算的城鄉社區事務支出責任劃分與一般公共預算的城鄉社區事務支出責任劃分存在較大沖突。

在完善基層政府之間的支出責任劃分上，首先應統籌綜合考慮政府所支配的所有“四本賬”支出，對不同預算體系中相同或相近支出項目的支出責任劃分進行統一界定，打破支出責任劃分在不同預算體系中的碎片化格局，由此形成支出責任劃分相對穩定的格局，在此基礎上，將基本公共服務保障支出責任上收到縣級政府，而相關社會管理的支出責任則更多地由鄉鎮街道來負責。