如何推進市場監管制度改革

林江

2018年全國人大通過了政府機構改革方案，內容之一就是組建國家市場監督管理總局。公眾預期它能有效解決人們關切的食品安全、藥品安全、知識產權保護和產品質量等問題。這項改革將對市場監管格局的重構和市場環境的再造產生重要影響。

市場監管制度改革的目標

眾所周知，市場監管的對象是市場主體，即企業。隨著“大眾創業、萬眾創新”政策的全面落實，我國市場主體快速成長，總量規模已超過1億戶，并仍有進一步增長的潛力。然而，盡管總量規模相當龐大，但市場主體的密度卻不夠高，千人擁有的市場主體數量與發達國家相比還有較大差距。如何進一步消除創新創業的制度性障礙，降低準入門檻，將成為市場監管者要思考的重要問題。

近年來，我國致力于商事制度改革，為引導更多創業者進入現代服務業領域，從而為先進制造業的發展營造良好的營商環境。然而，目前我國在世界營商環境的總體排名尚處于中游水平，與整體經濟發展水平不相適應。因此，通過市場監管制度改革釋放經濟的巨大能量和潛力，激發市場活力和創造力，就成為市場監管制度改革的重要目標之一。

市場監管制度改革將通過有效保護消費者權益來激發消費市場的活力。隨著經濟進入新常態，拉動內需已成為經濟增長的主要動力，而內需的擴大離不開對消費者權益的保障。當前，消費經濟進入了空前繁榮和快速變革的時期：新的消費領域、消費模式不斷涌現，這既是經濟發展過程中的閃光點，也給消費者維權帶來了新挑戰。例如，隨著網絡經濟、共享經濟、數字經濟的發展，共享單車押金退款難，旅游平臺“殺熟”，消費者網購退貨難，售后服務缺失等現象比比皆是；一些新的銷售模式通過網絡與非法集資，對社會公眾和消費者權益造成危害。如何保護消費者的合法權益成為市場監管迫在眉睫的問題。

市場監管制度改革降低市場主體的準入門檻，并不意味著放棄政府部門對市場主體的監管，而是監管的手段和方式發生了變化。一方面，市場主體呼吁政府減少各種不合理的優惠補貼，讓國企和民企回到同一起跑線上；另一方面，市場主體希望政府能通過營造良好的市場環境鼓勵創新和競爭，依靠市場發現新的商機，培育創新能力。事實上，只有在公平競爭，優勝劣汰的機制下，才能促進產業結構轉型升級，讓市場主體不斷走向成熟。

市場監管制度改革意味著我國對知識產權的保護進入新階段。知識產權作為企業的核心競爭力，是國家實現創新驅動發展、創業轉型升級的重要支柱。我國商標的有效注冊量連續16年居世界首位，專利發明申請量連續7年居世界首位。隨著經濟進入高質量發展階段，市場主體的知識產權意識、品牌意識、專利意識將日漸高漲，對市場監管者能否對知識產權提供有效保護等問題提出了更高要求。近年，一些市場主體的商標和專利面臨著較高的被仿冒、被侵權風險，如何通過優化監管，強化市場主體對知識產權和專利保護的意識，是擺在市場監管者面前亟待解決的重大議題。

市場監管制度改革的終極目標是建立統一的大市場。2002年，加拿大一位學者曾對中國市場的分割程度進行研究，研究假設中國31個省區之間的貿易類似于國家與國家之間的商品貿易關系。研究結果顯示，省與省之間的貿易相當于面臨著160%的關稅壁壘。由于關稅壁壘事實上并不存在，換言之，省區之間存在著龐大的行政性非關稅壁壘。

在當前全球經濟激烈競爭的背景下，國際貿易摩擦時有發生，我國急需通過市場監管制度改革破除市場的行政性藩籬，讓龐大的市場潛力作為建立良好國際貿易和投資關系的壓艙石。統一的大市場也將推動商品和生產要素暢通無阻的流動，助推新產業、新業態的蓬勃發展。

監管職能的實質改變是關鍵

那么，該如何穩步推進市場監管制度改革？首先，我認為這并不是依靠單一的政府監管部門努力就可以實現的，而是需要多個部門、多維度的執法才能奏效。即使這一輪機構改革整合了多個監管部門，組建了國家市場監督管理總局，但原本屬于不同執法監管部門的職能在新的監管機構中能否各司其職的同時又做到無縫對接和協同，尚有待觀察。

例如，要有效打擊醫藥購銷領域內的商業賄賂行為，就涉及醫改政策調整、藥品招標采購、藥品推廣等，同時還涉及紀檢監察、行政調查、刑事處罰等多個執法環節，需要跨部門、多維度的執法與合作。如何把社會信用體系的不斷完善與新版《反不正當競爭法》的實施以及國務院機構改革有機結合起來，倒逼市場主體建立合規管理體系，實現合規經營，應該成為市場監管制度改革的著力點。

其次，國家市場監督管理總局把工商、質檢、食藥的全部職能以及發改、商務部的部分職能予以合并，似乎是遵循大部制的思路推進改革，有其合理內涵，因為把多種內容有關聯的監管事務交由一個部門管轄，可以最大限度避免監管職能交叉、政出多門、多頭管理的弊端，提高監管和行政效率。

然而，回顧大部制改革經驗，有些改革是成功的，有些改革卻不見得順利，有的甚至從大部制退回原形。可見，大部制改革的關鍵主要不在于設立了什么部門，撤銷了什么部門，而是監管職能有了怎樣實質的改變，這樣的改變是否有利于建立有效、問責的服務型政府。換個角度看，整合市場監管部門的工作相當繁重和復雜，整合后的機構職能要能實現科學設置，還需要一個較長的磨合期。例如，原國家工商總局已有一套信用體系，原質檢總局也已建立了一套信息化系統，原食藥監總局自身也有一套信息化系統，如何在大市場監管體系和框架下進行系統集成和整合，建立數據平臺，實現數據共享？事實上，如果無法實現共享，大數據就失去意義。

再者，隨著市場監管的重點從線下轉為線上，監管對象也要從企業轉為行為，對新業態的監管方式也應有別于對傳統業態的監管，因為市場秩序在線上線下的表現是完全不同的。例如，傳統業態對消費者利益的損害主要表現在不正當的價格競爭上，而在新業態中，市場的混亂現象則主要體現在對用戶資源的競爭上——企業為了獲取更多的用戶資源，寧愿采取免費甚至補貼的做法，從而衍生不正當的競爭行為。如果監管部門依然用傳統思路去監管新業態，是行不通的。

最后，新的市場監管機構誕生后，還需要更符合當前國情下《反壟斷法》的特色和功能。過去我們喜歡講某個市場有哪些壟斷者，市場份額是多少，可是在互聯網世界里，企業往往跨界經營，單講一個市場，其份額并不大，但如果把跨界的業務加總起來，市場可以相當龐大。故要判斷一家互聯網企業是否壟斷，防止企業濫用市場支配地位來損害消費者利益，監管者必須要有新思維和新觀念。必要時，甚至應該對2008年8月1日生效的《反壟斷法》進行修訂，以體現與時俱進。

（作者系中山大學嶺南學院經濟系教授、博導）