我國銀行業擴大開放歷程、存在問題及對策

□ 屈宇飛

一、我國銀行業的改革開放歷程

過去40多年以來，我國銀行業漸進、有序推進改革開放，行業廣度和深度上都發生了巨大的變化。通過梳理在華外資銀行40年的發展史，可以將我國銀行業對外開放分為四個階段。

第一個階段：改革開放初期（1980-1993年）。此階段開放步伐緩慢，主要是為了配合國民經濟發展和引進外資的整體戰略。1980年日本輸出入銀行在北京成立首家代表處，隨后開放經濟特區設立分支機構，南洋商業銀行1982年在深圳開設首家分行，1985年出現外資法人機構。隨后外資銀行的地域準入和業務范圍不斷擴大，涉及出口信用證、押匯、托收及外匯貸款等外匯業務。截至1993年，76家外資銀行在13個沿海城市設立了分支機構，總資產達89億美元。

第二個階段：爭取加入WTO階段（1994-2001年）。此階段是我國申請加入WTO的關鍵時期，對外開放的總體格局基本形成。1996年在上海試點外資銀行參與人民幣業務，同時開放區域繼續擴大至內陸城市。截至1997年，外資銀行營業機構達175家，四年增加99家，總資產增長3倍多。1998年爆發的亞洲金融危機減緩了外資銀行進入速度，為保持擴大開放步伐，全面取消了外資銀行設立機構的地域限制，同時擴大人民幣業務試點范圍。外資銀行快速增長的分支機構和資產規模為中國加入WTO提供了重要背書。

第三個階段：WTO初期階段（2002-2006年）。這個階段是外資銀行在華發展的加速期，人民幣業務逐漸擴大，實行有限制性的區域開放。2002-2005年間累計開放了25個城市開辦人民幣業務，2006年又批準30家外資金融機構戰略投資21家國內商業銀行。同年入市過渡期結束，外資銀行實行國民待遇，取消了經營人民幣業務的地域限制和客戶限制。至此外資銀行所有權、運營、外資金融機構司法形式等市場準入方面的所有約束都已取消，鼓勵外資銀行分行申請注冊法人，外資銀行營業機構增加到312家。

第四個階段：后WTO階段（2007年至今）。這個階段全面取消了外資銀行經營人民幣業務的地域和客戶限制，全面放開了設立分支機構的區域限制。2008年的金融危機對外資銀行造成一定影響，部分歐美金融機構逐年減持中資銀行股份，2013年美國銀行出售建行股份后，大型國有銀行和股份制銀行前十大股東中已無外資銀行身影。雖然受金融危機影響，部分外資銀行減持甚至退出持（控）股中資銀行，但在華外資銀行的整體發展態勢并未中斷，中國巨大的發展動力和增長潛力依然吸引著全世界的金融巨頭。

隨著我國銀行業持續擴大開放，市場競爭格局和銀行體系結構發生了深刻的變化，相應的外資銀行監管政策也在不斷演變。

表1 我國外資銀行監管政策

1994/2001年《中國人民共和國外資金融機構管理條例》和修訂版首部規范外資銀行市場準入條件和監管標準的法規。2001年修訂取消了外匯業務地域和客戶限制。承諾入世2年內，對中國企業開辦人民幣業務。1996年《上海浦東外資金融機構經營人民幣業務試點暫行管理方法》允許外資銀行在上海浦東試點經營人民幣業務，服務對象限于外資企業和境外居民。2003年《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》單個境外金融機構持股中資不得超過20%，同一中資銀行的外持股比例綜合不得超過25%。2004年 《外資銀行并表監管管理辦法》對有附屬機構的獨資/合資銀行，及設立兩家及以上營業性分支機構的外國銀行實行并表監管。2006年《中國銀行業監督管理委員會外資金融機構行政許可事項實施辦法》對注冊資本提出要求（3億元）；對設立分行的營運資金提出要求（1億元）。2006年修訂《中華人民共和國外資銀行管理條例》及《實施細則》允許外資銀行法人化改制，將分行轉為在中國注冊的法人銀行，享受“國民待遇”。2014年 《外資銀行行政許可事項實施辦法》取消一城一次只能申設1家支行的規定；縮減分支機構行政許可程序。允許開展電子銀行、借記卡業務。2015年 修訂《中華人民共和國外資銀行管理條例》降低外資銀行在境內設立分行的要求；降低在境內開展人民幣業務對經營年限、盈利情況的要求。2016年1月設立經營個人征信業務的外商投資征信機構，應當符合《征信業管理條例》第六條和《征信機構管理辦法》的規定。2016年6月《中國人民銀行 商務部公告2016年第1號》《銀行卡清算機構管理辦法》明確了境外銀行卡清算機構參與我國銀行卡清算市場的三種方式。2017年1月《關于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》服務業重點放寬銀行類金融機構、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構、保險中介機構外資準入限制，放開會計審計、建筑設計、評級服務等領域外資準入限制。2017年3月《關于外資銀行開展部分業務有關事項的通知》對國債承銷、財務顧問和托管業務取消行政許可，外商獨資銀行、中外合資銀行可投資境內銀行業金融機構，鼓勵外資銀行與母行開展境內外協作。2017年7月《關于修改 <中資商業銀行行政許可事項實施辦法>的決定》外資銀行既可以境外母行為主體投資境內銀行業金融機構，也可以在華法人銀行為主體進行投資。2017年11月《境外商業類機構投資者進入中國銀行間債券市場業務流程》鼓勵境外機構投資者作為中長期投資者投資銀行間債券市場。各類境外機構投資者可開展現券交易，及債券借貸、債券遠期、遠期利率協議及利率互換等交易。境外人民幣業務清算行和參加行還可在銀行間債券市場開展債券回購交易。

2017年12月《銀監會積極穩妥推進銀行業對外開放》放寬外國銀行商業存在形式選擇范圍；擴大業務經營空間，取消人民幣等待期，支持從事政府債券相關業務、放寬人民幣零售存款要求，支持參與金融市場業務；優化監管規則。2018年3月《中國人民銀行公告〔2018〕第7號》明確外商投資支付機構準入和監管政策，給予其全面國民待遇。依據《非金融機構支付服務管理辦法》取得支付業務許可證。2018年4月《中國銀行保險監督管理委員會辦公廳關于進一步放寬外資銀行市場準入有關事項的通知》開展代理發行、代理兌付、承銷政府債券業務，無需行政許可；獲準經營人民幣業務或開辦衍生產品交易業務的管理行可授權其分行經營或開辦相關業務；境內分行的營運資金合并計算。

二、我國銀行業對外開放的成效

改革開放以來，基于風險可控的前提，外資銀行不斷設立在華分支機構，從東部沿海逐步延伸至中西部、東北地區及二三線城市，形成了以長三角、珠三角和環渤海經濟圈為核心，向其他區域擴散的局面。截至2016年末，全國共有39家外資法人金融機構（下設分行315家）、121家外國銀行分行，營業網點1031個，另外還有166家代表處，構建了具有一定覆蓋面和市場深度的總-分-支行服務網絡。

表2 在華外資銀行金融機構情況（單位：家）

我國積極鼓勵外資銀行金融創新，促進外資銀行業務品種和服務方式的多元化，在華外資銀行的資產規模穩步增長。截至2016年末，在華外資銀行總資產和總負債分別達2.93萬億元和2.56萬億元，較2003年增長近7倍，達到歷史高位。另外外資銀行較強的風險合規意識，保持了較好的資產質量。根據WIND數據統計，2005-2016年，在華外資銀行的不良貸款率平均僅0.73%，比商業銀行平均值低2.15個百分點，且僅在2005年和2015年超過了1%。

圖1 在華外資銀行機構資產負債情況（2003-2016年）

圖2 在華外資銀行機構市場份額情況（按資產）（2003-2016年）

圖3 在華外資銀行機構不良貸款率比較情況（2005-2016年）

外資銀行的開放準入，不僅帶來了新的長期資本，還帶來了先進的金融技術和管理制度，對改善我國金融環境，提高國內銀行管理水平和綜合實力發揮了重要作用。一是促進了我國金融市場改革步伐。外資銀行的進入豐富了我國金融市場的功能，活躍了同業競爭，提高了銀行業風險管理、金融創新及綜合競爭力，銀行業改革更加快速、全面和深入地推進。二是推動了我國銀行業的金融創新。外資銀行將先進的管理理念、成熟的管理技術和產品引入中國市場，促使中資銀行提高了創新意識和創新能力，加快了制度、管理和技術等方面的創新步伐。三是深化了中外資銀行合作。中外資銀行從業務合作發展到股權合作，最終形成了共同發展、互利共贏的格局。四是提高了我國銀行業整體監管水平。在對外開放進程中，不斷完善監管制度和監管體系，加強國際監管合作，銀行業風險監管和防范水平顯著提升。

三、銀行業擴大開放需要關注的問題

（一）監管層面的不足。

一是監管法律法規體系不健全。雖然我國出臺了一系列外資銀行相關法規（見表1），但多屬于行政法規，立法層次和效力等級偏低；關于市場準入、限制性管理的內容偏多，市場運營、退出機制、國際合作、監管協調等方面涉及偏少。《商業銀行法》、《銀行破產法》等相關法律法規也需要做出適應性調整。二是審慎性監管不充分。當前我國監管重心集中在市場準入、國民待遇等“入門”層面，對業務經營和風險管理的審慎性監管有所缺失。而國際銀行監管經驗表明，內控機制、管理素質等才是有效監管的關鍵因素，要改變原來“重合規、輕風險”的監管模式。三是國際監管協調不深入。雖然我國與外資銀行母國監管當局、國際監管組織建立了協調機制，但運作模式相對單一，協調深度不夠。如巴塞爾委員會制定監管聯席會議對國際銀行集團進行監管，但目前還存在信息共享的法律制約、監管資源的限制、母國和東道國監管機構之間的監管差異等問題。

（二）外資銀行在華發展面臨的困難。

一是經營理念與行業發展狀況不適應。外資銀行經營風格偏于保守，決策機制效率低下，對國內金融需求變化以及不同區域社會消費習慣的差異不夠敏感，導致經營策略失效，進一步影響了規模擴張。2006年以來，在華外資銀行資產、負債及稅后利潤占比一直逐年下降，2016年總資產占比僅1.26%，較2007年的2.36%減少近一半。二是主流業務發展處于后發劣勢。由于分設機構受限，外資銀行物理網點稀少且覆蓋不廣泛，嚴重制約了主流業務的快速增長。至2016年末，外資銀行營業機構比2015年減少13個，且僅有約17%的網點位于東北和中西部地區。在中資銀行牢牢占據主流業務市場的情況下，外資銀行如何借助互聯網技術加快渠道融合，實現彎道超車是當前面臨的重要課題。三是人才本地化建設相對滯后。由于本地化策略缺失以及文化理念差異，外資銀行人才資源并未發揮應有價值；另外外資銀行僵化的薪酬體系，又進一步造成人才隊伍流失。2014-2016年，外資銀行從業人員呈現逐年遞減態勢。

（三）國內商業銀行面臨的挑戰。

一是傳統業務市場競爭將更加激烈。近幾年，隨著利率市場化進程加快，國內各類型銀行在存貸款等傳統業務的競爭已經非常激烈，此次擴大開放，外資銀行經營人民幣的主動性和靈活性將進一步加劇市場競爭。二是跨境金融業務將受到一定沖擊。我國商業銀行的國際化程度已經非常高，尤其是幾大國有商業銀行和股份制銀行，但與外資銀行相比，還具有一定差距。在“一帶一路”戰略、人民幣國際化、利率匯率市場化背景下，外資銀行的優勢將進一步顯現。三是創新業務面臨巨大挑戰。當前銀行業傳統盈利模式逐漸式微，中資銀行紛紛轉向投行、私行、資管等新興業務，并加強集團化、綜合化經營，而新興業務和綜合經營能力都是外資銀行的長項。如恒生銀行（中國）2016年僅業務收入貢獻利潤就達162.12億港元，遠超國內商業銀行業務收入占比，這體現了外資銀行強大的金融創新能力。

四、政策建議

（一）全面審慎監管：基于監管機構的視角。

一是健全外資銀行監管法律體系。提升外資銀行監管的法律位階，健全制度監督約束機制和配套法規政策。及時修訂《商業銀行法》、《銀行破產法》等現行法律制度的相關條款，優化實施細則和指導意見。考慮國際監管問題，建立更具國際視野的監管法律體系。二是加強風險監管和審慎監管。監管機構要轉變監管理念，強化審慎監管，制定差異化的監管指標，實行精準監管；加強業務運營過程的風險監管，以全面風險監管為目標，增強外資銀行風險防控能力。三是深化國際監管協調。監管機構要繼續深化與外資銀行母國監管當局、國際監管組織的合作，利用好巴塞爾委員會監管聯席會議機制，充分協調制約信息共享的法律障礙，優化配置雙邊或多邊監管資源，對母國和東道國監管機構之間的監管差異進行充分溝通并形成制度性安排。

（二）有效融合發展：基于外資銀行的視角。

一是加快轉變經營理念，厘清自身發展定位。外資銀行應放棄保守思想，因地制宜分類施策，充分發揮境外網絡、產品設計和風控技術等比較優勢，開發差異化的產品和服務，同時持續優化經營決策流程，提高本土化管理水平，挖掘自身優勢業務潛力。二是多策并舉推動主流業務發展。當前金融互聯網化已成大勢，大規模設立物理網點已不適宜，外資銀行應加快布局線上渠道，迅速擴大市場份額。還可通過參股、控股地方中小銀行，拓寬物理渠道，整合優化線上線下服務網絡，推動主流業務快速發展。三是強化人才隊伍建設。進一步消除文化理念差異，實施人才本土化戰略，培育更多了解當地市場的人才隊伍。加大薪酬激勵力度和靈活性，不斷鼓勵和挖掘員工潛能，全面提升外資銀行人力資源價值。

（三）持續創新轉型：基于商業銀行的視角。

一是進一步提升經營和服務水平。中資銀行在機構網點、客戶維護、市場份額，以及金融科技領域都具有先發優勢，要不斷改進產品和服務水平，保持傳統業務的優勢地位。中小銀行可通過引進外資銀行參股/控股，提升自身經營和服務水平。如南京銀行、寧波銀行等幾家城商行被外資銀行控股（參股）后，公司治理水平顯著提高。二是進一步加快國際化進程。緊隨國家“走出去”戰略，完善海外機構布局，構建全球化服務網絡。開展國際金融合作，創新金融產品和服務，加大人民幣跨境結算步伐，提升全球資源配置能力。三是加快轉型創新步伐，提高綜合化經營水平。借助互聯網金融模式對傳統金融產品和服務進行優化創新，發揮業務牌照齊全、機構網點廣泛的優勢，加強金融同業互動，有效培育和拓展客戶。推動中間業務創新，強化創新激勵機制，不斷探索新的利潤增長點，全面推動集團化、綜合化經營轉型。