旅游市場合作治理共同體構建及運行機制研究①

摘 要：旅游市場秩序治理在全域旅游發展新時代肩負著更為重要的使命。現有的旅游市場秩序治理雖然不斷創新并取得初步成效，但依然與新時代的高標準有差距。合作治理理論為旅游市場秩序治理開辟了新方向，通過構建政府部門、旅游企業、游客、市民、第三方組織等多主體參與的合作治理共同體，主體之間彼此承認尊重并明確權責，通過完善組織和制度的保證，發揮德治和法治的集合作用，將有效實現旅游市場秩序合作治理的最終目標。

關鍵詞：旅游市場秩序 合作治理 共同體 運行機制

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）07（a）-080-03

合作治理是基于后工業化社會面對高度不穩定、高度復雜的社會環境而提出的治理理念，它旨在為社會治理提出新的理論指導。從理論創新看，合作治理不同于以往的協商治理、協作治理、協同治理，協商治理是在決策過程中實行民主化的理性說服，協作治理是多元主體共享權力與利益的分權治理，協同治理則兼具了前兩者的優勢，而合作治理強調政府與社會力量的平等合作，是對協同治理的再發展，它對以往的治理理論有重大突破[1]。從現實應用看，合作治理的應用領域廣泛，在生態環境治理、市場規范治理、政府職能轉變、區域均衡發展、國際關系等方面將發揮積極的指導作用。同時，新時代的全域旅游已成為旅游業升級發展的重要抓手，在全域旅游建設中，市場秩序既是發展目標和任務，也是實現全面幸福生活的重要手段。海南作為全國唯一的省級全域旅游試點，不斷探索和創新旅游市場治理，在全國首創旅游警察[2]，并以“1+3+N”的綜合治理模式克制了旅游市場的亂象，獲得良好的社會反應。而全域旅游空間域、時間域、要素域等多層次融入使旅游市場秩序產生新的隱患和激發新的問題，實現旅游市場秩序的標本兼治與有序規范需要認真思考合作治理理論的啟發并加以借鑒應用。因此，本文擬建構關于旅游市場秩序合作治理的共同體，并就其運行機制展開論述，以期最終破解旅游市場秩序治理難題。

1 文獻綜述

目前與旅游市場秩序治理相關的研究文獻已較為豐富。從宏觀角度分析，旅游市場秩序是嵌入在社會治理框架體系之內的，與社會發展階段、體制、法治有密切關系。國外的市場經濟成熟度相對偏高，信用體系完善，消費理念成熟，社會力量作用明顯，這為旅游業發展創造了積極的保障。與之對應的國外旅游市場治理的相關研究集中體現在有關市場競爭規則、法制完善、信用體系構建、社會力量參與等方面，直接研究旅游市場秩序特定問題的文獻不多。而國內市場經濟發展是在探索和創新中逐漸規范并成熟的，我國旅游業的發展與市場經濟的改革開放基本同步，與旅游相關的法制、信用體系等處于被動的適應社會發展需要而修訂完善，對旅游市場秩序的創新治理相對有限。同時，旅游經濟的快速發展伴隨著產生了供需結構不均衡、企業惡性競爭等問題，旅游市場失范現象也日趨增多。這些不斷得到學者們的關注，研究多以單一問題為主，如價格欺詐、導游回扣、強迫消費等[3-6]。隨著旅游業地位作用日趨重要，旅游市場秩序問題頻頻進入公眾視野，多個熱門旅游目的地形象因此受損。在旅游市場無法自我調節而失靈的情況下，旅游目的地政府做出積極響應，催生系列的法制和治理舉措，例如旅游法的頒布、旅游警察、導游自由執業等，這對旅游市場治理起到了積極的作用。與此同時，全域旅游的試點建設在多個旅游地推廣實施，全要素、全時空、多部門、多行業的特點[7]對旅游市場治理提出新要求，而旅游市場秩序治理也面臨跨部門、跨行業、跨地區等帶來的挑戰。傳統的片區化、零散化的治理方式無法適應新形勢，僅靠政府部門單一主體的治理難以有效保障全域旅游的市場規范發展，與全域旅游共建共享的邏輯內涵也不符，所以需要納入其他多元利益主體，以合作治理為理論指引，構建合作治理共同體，推動旅游產業的全域化發展和市場秩序的長治久安。

2 旅游市場秩序合作治理共同體的構建

共同體經歷了家元共同體、族閾共同體后步入合作共同體的新時期[8]，同時也是命運共同體的時代。治理是社會基本功能，在歷史過程中也經歷了邦國自治、神權統治、君權統治、民主法治[9]，這與社會發展的歷史進程相吻合。構建旅游市場秩序合作治理共同體是旅游業在新時代的重要選擇，它的基礎是確定合作治理的參與主體，參與主體應該涵蓋旅游市場治理過程的利益相關者，不再是單一的政府主體。具體的合作治理共同體構成如下。

2.1 宏觀引導旅游市場秩序治理的政府部門

旅游局雖是旅游行業的主管部門，但其管理權限與旅游業的綜合性長期不匹配。為破除條塊分割，組建旅游委和形成跨部門的聯席會議機制使得旅游治理難題得到緩解。對旅游市場治理問題的機制創新在發揮積極作用的同時，還未從根本的制度上、組織上固化管理部門的職責分工[10]。面對全域旅游中的跨地區、跨行業的旅游活動，迫切要求涉旅政府部門之間形成無縫銜接的工作機制，能有效地宏觀引導和規范促進旅游市場治理。新時代旅游業肩負的文化功能和創造美好生活的使命將成為主旋律，宏觀上，為便于行業發展和統一管理，國務院將原國家旅游局與原文化部合并，這更有利于對旅游市場的綜合治理。

2.2 依法有序參與市場經營與治理的旅游企業

旅游企業是旅游產品服務的直接供給者。傳統的旅游活動需要旅游產業鏈上不同環節的企業供給，以此構成完整的旅游產品供給體系，滿足游客從組團出游到地接服務的多項需求。而全域旅游背景下的散客行為傾向于定制化、平臺化、網絡化，客觀上促使旅游企業依法尋求差異化的利基點并創造自身價值，避免同質化，形成競爭力，推動旅游企業間探索合作共贏的發展模式。同時，游客的整體感知評價與其旅游過程的局部體驗有密切關聯，個別旅游企業的不法行為將透支和破壞旅游地整體聲譽和形象，更傷及其他合法經營者的利益。因此，多行業、多部門、跨地區的旅游企業之間依然需要相互支持配合，依法參與市場經營，共筑市場利益共同體。此外，全域旅游使旅游供給主體拓展到整個社會框架中，多元化的供給主體一方面需要準確定位，形成錯位發展；另一方面供給主體在網絡化的信息共享中，可發掘合作的切入點和有效路徑，使旅游企業的發展步入良性軌道，脫離惡性競爭的循環。

2.3 主動配合旅游市場治理的游客群體

旅游市場治理的重點是保護游客合法權益和促進市場公平合法競爭，突出的是政府主導作用和企業的主體地位，但容易忽視游客作為消費主體在旅游市場治理中的多方面效應。物質財富的迅速積累促使游客消費需求獲得極大地提升，但理性消費不足、不文明旅游等問題為旅游市場造成負面影響，也使旅游市場治理陷入難以根治的困境。理性消費不足為不法商販創造了市場機會，而不文明旅游既破壞了國民素質形象，更遭致旅游目的地對特定游客群體的集體排斥心理和言行，甚至引發游客與旅游企業、旅游從業者的激烈矛盾，惡化主客關系，增加旅游市場治理難度。共建共享理念指導下的全域旅游離不開游客的參與，游客消費可帶動旅游目的地經濟發展，促進旅游目的地建設，游客也能滿足自身對旅游體驗的需求；同時，旅游不僅是個體活動，更是群體性、地域化的文化代表，促進旅游目的地的持續發展和保障游客的旅游體驗，需要游客主動配合旅游市場治理，做文明理性的游客，進而實現主客共享和全域旅游的和諧發展。

2.4 有效融入旅游市場治理的市民

市場治理不僅是旅游業的獨有范疇，對于海南這樣的重點旅游目的而言，它更是一個社會問題，旅游市場治理直接關系到當地旅游經濟與社會發展。在共建共享的全域旅游發展中，旅游目的地市民既是旅游發展的受益者也是旅游發展的重要參與者，負有對旅游市場治理的重要義務。旅游地市民一部分是直接的旅游從業者；另一部分為旅游環境氛圍的創造者，角色分工雖有不同，但均能接觸游客并產生主客互動。互動過程中，游客消費帶動當地經濟發展、提升了居民收入；但游客所展現、傳遞的外來文化對市民的生活方式、言行舉止、文化特征等有較大沖擊，有時則因觀念、習俗、方式而引發主客間矛盾糾紛，為旅游市場治理埋下隱患。市民作為旅游目的地社會發展主要建設者，旅游業的發展和市民的生產生活密切相關，他們不僅受益于旅游經濟發展，也需直面旅游發展存在的市場難題，積極參與和融入到旅游市場治理中，與其他主體合作共創共建良好秩序。倡導市民主動從自我做起，做好客市民、文明市民，讓旅游目的地成為主客共享的美好生活空間。

2.5 有益補充旅游市場治理的第三方組織

國外第三方組織中的行業協會一直是市場管理的有機構成，承擔重要職能。我國的旅游行業協會長期主要是政府主管部門的下屬機構或掛靠單位，承擔有限的相關職能，在旅游市場治理領域的話語權不足。自2016年開始旅游行業協會逐步開始與旅游主管部門脫鉤，旅游行業組織將主動承接部分職能。但第三方組織依然存在區塊化分割、行業間分割等問題，在提升行業協會功能的同時，需要思考跨地區、跨行業的多個行業協會之間的協同合作。除了行業協會，第三方組織還包括民間團體、高等院校、智庫研究機構等社會力量，他們在旅游市場治理中的作用有強弱之分。其中行業協會的成員多是業界代表，熟悉市場動態、企業運營與市場癥結所在。全域旅游背景下的行業協會可擴大成員的地域、行業邊界，吸納更多代表，并學習借鑒國外經驗，爭取有力的行業自律管理等職能，配合政府部門的市場治理，充分對旅游市場治理發揮有益的調節補充作用。

3 旅游市場秩序合作治理共同體運行機制的構想分析

3.1 彼此承認、相互尊重是旅游市場合作治理共同體的基礎

政府部門是旅游市場治理的主導力量，企業既是積極參與者，也是重點被規范的對象，而游客、市民、第三方組織的作用尚未得到足夠重視和發揮。構建旅游市場秩序合作治理共同體的基礎首先是相互承認彼此的功能，尊重對方的存在與價值，平等對話。任何單一主體的治理機制都無法有效平衡旅游市場秩序的穩定狀態。海南全域旅游的試點也促使多主體的不同層次之間以合作共同體的建構來推動旅游市場治理的有效開展，例如多部門之間、多區域之間、不同行業之間、市民游客之間等。

3.2 達成共識并各司其職的旅游市場秩序合作治理共同體

在多主體間形成旅游市場合作治理共識后，政府部門主導完成有關制度的優化設計，為便于開展跨地區跨部門的治理而創新組織形式，并細化工作流程標準，對應部門崗位權責做到職責明確、各司其職。行業協會主動承接政府部門分離的非主要管理職能，發揮行業協會上傳下達的信息職能，加強對行業發展的自覺監督、自我管理的職能；此外做好協會內部建設，擴大社會影響力，結合信用體系，加強對協會成員和旅游企業的監督管理，提高旅游市場成熟度，并做好標準化服務規范的推廣應用，促進行業整體經營管理水平提升。對游客，有政府部門為他們開辟更便捷的信息渠道，讓市場信息公開透明，并廣泛聽取游客的合理意見，同時，教育引導游客樹立理性消費和文明旅游的觀念。對企業，通過法規懲戒、協會自律等多種約束力量，杜絕違法違規行為，并加大對違規違法的懲處力度，提高違法成本，鼓勵誠信守法經營，樹立行業標桿和給予更多的支持，同時旅游企業自身應提升經營品質和服務水準，塑造競爭優勢。對市民，通過廣泛宣傳，在他們心中樹立“旅游發展，人人有責”的主人翁意識，人人是“導游”，人人是“形象窗口”，對待游客熱情好客、自覺維護當地形象，主動監督旅游市場亂象，并與游客共建良好的主客關系，避免沖突，共創和諧的旅游目的地命運共同體。

3.3 旅游市場秩序合作治理共同體的制度和組織保證

制度方面，旅游市場治理的現有制度以法律法規為主，主要有《旅游法》與其他的相關部門制定行業規定以及地方性管理辦法等。這些反映了政府部門對旅游市場治理的思路，體現政府對市場治理的主導地位，對企業自身、游客視角、市民關注、協會作用等方面的制度構想較弱，與這些治理主體相關的責任義務以及權限比較模糊。因此，要充分發揮制度規范作用，必須完善現有制度設計，充分納入多主體的意見和發揮他們的應有作用，明確主體內部以及主體之間對旅游市場治理的制度保證。組織方面，除擁有行政執法權的政府部門，調動其他治理主體的作用可以提高旅游市場治理效果并節省成本。目前雖然已有“1+3+N”的治理模式，但局限于政府部門之間，對此還需進一步創新，吸納多主體代表作為治理組織的參與者或顧問，共同參與合作治理，以平臺化的機制實現多主體之間的交流，集思廣益推動旅游市場治理和社會治理的不斷完善，對于全域旅游建設的試點地區，更有必要成立跨區域的旅游合作治理統一組織。

3.4 法治和德治有效結合的旅游市場秩序合作治理共同體

依法治旅是旅游業的根本大計，其目標是為旅游發展提供保障，法治也是消除旅游市場治理障礙和發展瓶頸的有力工具。道德約束產生的自律自覺則是社會文明的代表，營造良好的德治氛圍，對旅游市場發展和公平交易均有重要益處。現階段旅游市場治理的問題復雜，以法治為主，隨著法治觀念深入人心，道德制度的軟約束日趨重要，通過政府部門引導與社會多方力量參與，牢固樹立道德意識和不斷提升文明素質，以法治和德治相結合的形式促進旅游市場形成自律和他律相補充的良性狀態，將使旅游市場實現更長久的健康發展。

4 結語

合作治理是社會治理中公共管理領域的重要創新，在全域旅游時代對旅游市場秩序治理有重大借鑒參考價值。通過構建合作治理共同體并設計合作治理共同體的運行機制，充分發揮多主體的作用，將促進旅游市場合作治理目標的根本實現。

參考文獻

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[10] 鮑富元.三亞旅游市場秩序動態監測及治理的機制與保障研究[J].商業經濟，2017（10）.

①基金項目：2017年海南省社科聯規劃課題“全域旅游背景下海南旅游市場秩序合作治理研究”（HNSK（ZC）17-22）。

作者簡介：鮑富元（1982-），男，河南洛陽人，講師，碩士，主要從事旅游市場管理等方面的研究。