城市市政基礎設施建設前期檔案收集的實踐與對策

唐俊

南京作為一座歷史文化名城，近百年來一直“困守”在明城墻內。隨著我國改革開放的深入，南京的經濟和城市建設得到了迅猛發展，但主城區人口擁擠、基礎設施能力不足等“城市通病”越來越成為制約南京加速發展的“瓶頸”。2002年2月，南京市委、市政府正式啟動河西新城建設，經過十多年的發展，河西新城已具有城市新中心的雛形和框架。目前，河西新城已經成為南京發展潛力巨大、人居環境優美、功能品質一流的城市中心區。

在新城開發建設過程中，市政基礎設施建設越來越成為城市建設的著力點，而市政基礎設施建設項目檔案則是新城建設的生命線，在新城建設、管理、維護、改建、擴建等工作中起著十分重要的作用。近年來，市政基礎設施建設項目涵蓋的工程類型日益增多，由原先的地面道路工程、排水系統工程、公園綠地、橋梁工程，發展到現在的隧道工程、高架橋工程等多元化的基礎設施建設工程。如何及時、準確和系統地做好市政基礎設施建設項目文件材料的整理歸檔工作，特別是項目前期文件的收集、整理與歸檔工作，是工程建設與管理中不容忽視的問題。筆者結合自己多年的工作實踐，探索以文件形成規律為線索，采用分段模式做好前期文件收集工作，保證項目前期檔案完整、準確、系統。

一、市政基礎設施建設前期文件辦理的主要流程

市政基礎設施建設前期文件也叫工程準備階段文件，是指工程開工以前在立項、審批、招投標、勘察、設計以及工程準備過程中形成的文件材料。建設項目前期檔案是工程項目檔案的重要組成部分，是工程建設的憑證性和基礎性文件材料，是一個主體單位永久保存的法律性原始憑證。但由于建設項目前期形成文件的單位多、政策性強、時間跨度長，給文件收集、歸檔工作造成了很大的難度。以河西新城市政基礎設施建設前期文件辦理為例，一個項目至少要經過發改委、規劃、國土、環保、建委等部門的審批（見圖1），同時還要征求園林、水務、廣電、交通、供電、電信、路燈、燃氣、地鐵等部門的意見，工作繁瑣，協調量大，如不注重日常工作中的收集保管很容易造成文件材料散失，出現歸檔文件不完整情況。

二、市政基礎設施建設前期文件形成的特征

新城建設都是以基礎設施的先行規劃與實施為前提，市政基礎設施建設是城市賴以生存和發展的基礎。河西新城從2002年開始，借助十運會、青奧會的契機不斷擴大投資規模、基礎設施建設項目持續增長，2005年河西中部建設完成36條道路、10條河道整治和3個雨水泵站，2014年河西南部建成49條道路、12條河道和2個雨水泵站。前期文件形成呈現出以下特征：

1.成套性。前期文件的形成一直處于活躍且有序的運動狀態，項目立項后，將開展地災、勘察、設計、招投標等一系列專業技術活動，各專業之間既有不同，又相互聯系，構成一個完整的成套性整體。

2.雙重性。建設項目前期文件既具有科技檔案的屬性，又具有文書檔案的屬性，例如項目立項及其批準文件，在工程建設單位屬于科技檔案，而在發改委這種綜合性的審批機關則歸屬于文書檔案。

3.唯一性。建設項目前期文件來源渠道比較多，形成的原件數量比較少，有些甚至是孤本，例如建設用地批準書、建設工程規劃許可證、施工圖設計文件審查合格書、施工許可證等，一旦遺失直接影響到項目竣工驗收。

4.復雜性。在新城建設中，為加快建設步伐，往往一個專家會評審數個相類似的項目，一份招標文件編制合同包含幾個項目，一份環境影響報告書的批復審批十幾條道路。例如《關于南京河西南部地區路網整治項目環境影響報告書的批復》批準了江東南路等11條新城道路的環評，如果不做合理處理，將給竣工項目檔案驗收帶來困難。

三、市政基礎設施建設前期檔案管理存在的問題

1.重項目建設，輕檔案管理。在新城建設初期一般集中力量重點進行道路、環境、社會公共設施等項目的建設。這個時期領導更多的精力放在抓質量、抓進度、抓關鍵目標工期的實現上，往往等到項目驗收才想到文件沒歸檔，再抽調人員進行突擊。

2.市政基礎設施建設項目檔案管理制度執行不到位。建設項目前期文件大多在有關部門具體經辦人手中運轉，由于管理制度宣傳貫徹不及時，要求不到位，一方面造成經辦人對前期文件重要性認識不夠，往往以“方便自己、隨手拿到”為文件管理的基本要求，擔心文件歸檔后對自己工作造成不便；另一方面經辦人對項目檔案基本要求、基本知識和具體規定知之甚少，在實際操作中，對前期文件收集的完整性沒有判斷能力，造成文件收集不完整，歸檔不及時。

3.檔案管理人員崗位意識淡薄。檔案員不鉆研檔案專業知識和技能，工作缺乏熱情，存在看攤守點現象。在建設項目前期文件收集方面，不參與項目辦理期間的文件控制，更不會提前介入前期文件的管理，大多采取部門自行管理的方式，導致用筆、用紙、簽章不規范，原件遺失情況嚴重。部分檔案員受業務素質限制，實際操作能力不強，例如將建設項目前期文件歸入文書檔案，更有甚者按文件文種進行分類排列，將若干條道路的批準文件集中存放在一起，造成文件分類混亂，破壞了項目檔案的成套性。同時載體形式單一，往往注重紙質文件形成，忽略聲像、電子文件收集。

四、新城市政基礎設施建設前期檔案收集的策略

近幾年，我國大城市中“新城”的規劃和建設正在不斷升溫，城市市政基礎設施投資規模不斷擴大，隨之出現了大量市政基礎設施建設項目檔案。但是在迅猛發展的背后，出現了一個值得關注的問題，即城市市政基礎設施建設前期檔案缺失嚴重。筆者通過河西新城項目檔案的管理，經過實踐、總結、再實踐，探索出以文件形成規律為線索，采用分段模式做好前期文件收集工作的方法。

1.完善市政基礎設施建設項目檔案管理制度。項目檔案管理制度建設既是項目檔案工作的重要內容，又是項目檔案工作的重要保證；它既要符合檔案管理理論，做到科學合理，又要實際操作性強，做到高效有序，方能滿足新城快速發展的需要。以南京河西新城項目檔案管理制度建設為例，制定出臺了《南京河西新城區開發建設管委會基本建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》，要求檔案工作與工程項目的建設同步進行，明確建設項目檔案的歸檔范圍、歸檔時間和歸檔的質量要求，同時對建設項目檔案各個形成階段的管理任務做出具體規定，按照“誰形成誰負責”的原則，由建設項目文件材料的形成部門負責收集、整理、歸檔。

2.重視市政基礎設施建設項目檔案管理工作。在新城市政基礎設施建設過程中，檔案不僅反映項目建設的全過程，同時還反映項目建設的質量。檔案行政主管部門要加大執法檢查力度，全面推動新城市政基礎設施建設項目檔案管理工作的開展；建設單位檔案員要通過宣傳、改變服務方式等手段主動走出去為項目建設服務，使得領導像重視工程建設一樣重視檔案工作，同時在各部門明確一名兼職檔案員，負責本部門建設項目文件材料的收集與積累，通過層層落實構建起項目檔案管理網絡。只有領導帶頭，從思想上強調檔案工作的重要性，從行動上支持檔案工作，從資金上保證檔案工作的開展，才能激發人人參與檔案工作的積極性。

3.提升檔案管理員的業務水平。項目檔案工作的好壞，檔案管理人員的素質是關鍵，只有具備良好的檔案意識、扎實的專業知識，才能保證項目檔案管理高質量地開展。首先，檔案管理人員應熟悉項目建設的各個環節，掌握項目建設過程中形成的各類文件，將檔案知識與相關專業知識加以融合，推動項目檔案的收集、鑒定，制訂合理的檔案分類體系。其次，檔案管理人員必須具備良好的溝通能力。項目檔案工作既是一項業務性工作，又是一項管理服務性工作，例如在新城市政基礎設施建設中，牽涉的人員、單位眾多，無論是開展檔案宣傳活動，還是向職能部門請教問題都需要具備一定的溝通能力。總之，新城建設需要“一專多能”的復合型檔案人才。

4.建立分段模式規范新城市政基礎設施建設前期檔案收集。南京河西新城2002年啟動建設，如今已成為現代化國際性城市新中心。這期間一批重點市政基礎設施建設工程集中開工，形成的建設項目檔案面廣量大，特別是建設項目前期文件辦理過程復雜，用時較長，上報材料需要調整和補充的可能性大，同時前期文件又是建設項目合法合規的依據。為此，檔案部門必須加強前端控制，理順歸檔流程，疏通歸檔渠道，從市政基礎設施建設項目文件材料形成的源頭進行控制。以南京河西新城開發建設指揮部為例，前期文件的辦理涉及綜合計劃處、規劃建設處等四個處室，工作既有分工又有交集，形成的文件材料對下一步工作有承前啟后的作用。針對這一特點，檔案部門以文件形成規律為線索，同時結合處室職能，將建設項目前期準備階段再細劃為立項階段、規劃許可階段、施工圖審核階段、招投標階段、施工準備階段。通過劃分，一方面避免建設項目驗收時才開始整理歸檔，另一方面杜絕了文件材料還在辦理過程中就零散歸檔。收集內容具體如下：

（1）立項階段：項目建議書批準文件及項目建議書；可行性研究報告批準文件及可行性研究報告；有關立項的會議紀要、領導批示、專家論證意見、項目評估文件；設計任務書；外部條件（原件存放規劃局）；項目選址意見書（原件存放國土局）；環境影響報告書的批準及環境影響報告書；建設項目用地預審意見及申請表；地質災害危險性評估報告及備案登記表。

（2）規劃許可階段：道路、河道規劃設計要點表；管線綜合規劃條件表及附圖；建設用地規劃許可證及附圖；建設項目用地勘測定界成果報告及建設用地勘測定界圖；征詢地鐵部門意見的函及回復；道路、河道、管線綜合建設工程規劃審定意見通知書及附圖（含征詢園林、水務、廣電、交通、供電、電信、路燈、燃氣部門意見的函及回復）；建設用地批準書；道路、河道、管線建設工程規劃許可證及核準圖。

（3）施工圖審核階段：初步設計批準文件及初步設計；巖土工程勘察文件審查合格通知書、勘察文件審查意見書及勘察報告；市政基礎設施工程施工圖設計文件審查合格書、施工圖設計文件審查意見書、審查意見整改單及回復意見、施工圖審查圖紙（含道路、排水、橋梁、變更圖紙）。

（4）招投標階段：招標公告；資格預審文件；投標人資格預審申請書；招標文件；工程量清單；澄清答疑文件；招標控制價；投標文件；評標報告；中標通知書；合同文件。

（5）施工準備階段：建設工程施工許可證；建設工程質量監督申報表；建設工程安全監督申報表；園林綠化工程安全監督注冊申報表。

5.新城市政基礎設施建設前期檔案收集的方法和措施。市政基礎設施建設有其自身的特性，一個項目是由參加建設的各方共同完成的，其檔案工作也一樣，從文件的形成、收集、整理到歸檔、移交整個環節需要各方密切協作配合。在新城建設初期，市政基礎設施建設高度密集，不同項目之間文件材料相互重疊，互為利用。因此，理順機制，明確職責，保持各環節的有效銜接，是做好項目前期文件收集的基本保障。

（1）以項目立項為源頭，檔案部門提前介入規范文件的形成，例如在辦理合同審查時，要求備注項目的批準文號，確保圍繞同一立項所形成的各類文件組成一個完整的有機體，保證項目檔案的成套性。

（2）構建項目檔案收集管理框架，利用計算機信息化管理，建立市政基礎設施建設項目檔案管理模塊，采用分段模式同步收集各個在建項目前期檔案，保持分類排列有序化，實行檔案部門集中統一管理。

（3）跟蹤收集聲像檔案。工程項目前期的重要會議，如專家評審會，除了有文字材料，還形成大量的照片、視頻、錄音等聲像資料。要求經辦人員在會議結束后及時編寫文字說明整理歸檔。

（4）項目檔案中增補必要的復印件。在新城建設中，一份文件往往涉及若干個建設項目，而原件數量只有一兩份。為滿足項目檔案的完整性，可將原件歸入其中一個項目，其他項目用復印件代替，同時在對應的卷內目錄備注中標注該文件原件的具體檔號。通過這種關聯方法既保證了項目檔案的完整性，又印證了所歸入復印件的有效性。

（5）做好建設項目前期檔案收集鑒定工作。在建設項目前期檔案移交過程中，首先，檢查是否原件，通過檢驗印鑒、手稿、簽署筆跡以及辦文過程中的收發登記、批辦、批示等進行辨別；其次，查看文件內容檢查文件是否完整與閉合，例如：請示與批復一一對應，正文與附件合為一份文件，合同簽訂后開展工作形成的文件材料是否歸檔；第三，檢查建設項目前期文件的有效性，由于項目前期上報材料需要調整和補充的可能性大，往往導致同一名稱的文件出現多個版本，例如道路設計方案，需要跟經辦人員核對確認最終定稿。

（6）兼顧竣工項目檔案移交，做好建設項目前期文件的報送準備工作。根據《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》（DA/T 28-2002）和《建設工程文件歸檔規范》（GB/T50328-2014）要求“竣工驗收以后，必須向城建檔案管理機構移交一套符合規定的工程檔案”。檔案員應掌握竣工項目檔案移交進館的內容及要求，提前做好建設項目前期文件的備份和原件收集工作。例如：可行性研究報告；工程地質勘察報告；設計、勘察、施工、監理等合同文件。

在新城建設過程中，市政基礎設施建設前期檔案的收集是建設工程檔案管理的重要環節，也是竣工驗收的重要依據。在文件收集過程中，要按照文件形成的一般規律，確定建設項目文件的歸檔范圍、歸檔時間、歸檔要求，同時做好建設工程前期文件的登記和鑒定工作。只有做好建設項目文件全生命周期的收集工作，才能保證項目建設期間檔案的完整、準確、系統，才能為新城的建設、管理、運行、維護、改建、擴建等工作服務。

參考文獻

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