規(guī)范重大行政決策檔案助力法治政府建設(shè)

子青 董曄文

深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法制政府，這是黨的十八大和十八屆四中、五中全會(huì)和十九大作出的戰(zhàn)略部署，其核心要求就是將行政權(quán)力、行政決策、行政執(zhí)法限定在法治框架內(nèi)，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。在法治政府建設(shè)過程中，檔案是依法行政的重要基礎(chǔ)和堅(jiān)強(qiáng)支持，“管好檔案就是管好政府權(quán)力之手的重要幫手”。因此在助力法制政府建設(shè)上，檔案部門主動(dòng)服務(wù)，積極作為，推動(dòng)規(guī)范化的行政決策檔案落地生根。

一、張家港市重大行政決策檔案管理工作基本情況

重大行政決策檔案是完善行政決策制度和程序，強(qiáng)化行政決策責(zé)任，有效化解社會(huì)矛盾的重要保障；是強(qiáng)化對行政決策行為監(jiān)督，全面落實(shí)行政決策責(zé)任追究和倒查機(jī)制的重要依據(jù)。做好行政決策過程中的檔案管理工作，是管好政府權(quán)力之手的重要基礎(chǔ)性工作，管好檔案就是管好政府權(quán)力之手的重要幫手。

2016年11月28日，江蘇省全面推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、江蘇省檔案局和江蘇省人民政府法制辦公室聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強(qiáng)重大行政決策檔案管理工作的意見（試行）》，根據(jù)文件要求，張家港市被列為重大行政決策規(guī)范化管理首批試點(diǎn)城市。

為進(jìn)一步加強(qiáng)全市重大行政決策檔案管理工作，確保各機(jī)關(guān)單位在重大行政決策中所形成的檔案完整收集、科學(xué)管理、有效利用，推進(jìn)我市行政決策科學(xué)化、民主化、法治化，張家港市檔案局和張家港市人民政府法制辦公室依照《檔案法》《江蘇省檔案管理?xiàng)l例》《張家港市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范政府重大事項(xiàng)決策行為的實(shí)施意見》等有關(guān)規(guī)定，制定了《張家港市重大行政決策檔案管理工作指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《意見》），并于2016年11月14日正式印發(fā)。市檔案局以此為契機(jī)，對全市重大行政決策檔案管理提出明確要求，采取多項(xiàng)措施，積極推進(jìn)重大行政決策檔案管理工作，使決策檔案管理走上規(guī)范化管理的軌道。

《意見》對重大行政決策范圍、重大行政決策檔案定義、歸檔范圍、保管期限、管理原則、整理方法等作出了明確規(guī)定。《意見》指出，重大行政決策檔案是指各機(jī)關(guān)單位在依法進(jìn)行重大行政決策過程中，直接形成的對國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的文字、圖表、聲像、電子文件等各種形式或載體的歷史記錄。重大行政決策檔案歸檔范圍包括公眾參與階段、專家論證階段、風(fēng)險(xiǎn)評估階段、合法性審查（廉潔性評估）階段、集體討論決定階段和重大行政項(xiàng)目五個(gè)法定程序中形成的其他材料等。此外，《意見》還對收集好、管理好、利用好政府重大行政決策檔案作出基本要求。《意見》的出臺嚴(yán)格約束了全市重大行政決策的建檔、歸檔、管檔、用檔行為，固化重大行政決策行為憑據(jù)，厘清決策參與各方的責(zé)任，落實(shí)重大行政決策終身追究及責(zé)任倒查機(jī)制。

二、規(guī)范重大行政決策檔案的必要性

1.助力全市依法行政建設(shè)

所謂重大行政決策，是指市政府依照法定職權(quán)，對關(guān)系本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)作出的決定。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》明確提出了“推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化”的目標(biāo)和舉措。很顯然，“重大行政決策法治化”已經(jīng)成為加快建設(shè)法治政府過程中的一個(gè)重要問題。

黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，意義重大、影響深遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨。在新形勢下，各機(jī)關(guān)行政決策依法循規(guī)成為新常態(tài)，接受監(jiān)督和評介成為新常態(tài)，承認(rèn)并承擔(dān)不利法律后果成為新常態(tài)。作為歷史記錄的檔案，必然全面體現(xiàn)。也就是說，各機(jī)關(guān)檔案必然完整、準(zhǔn)確反映重大行政決策檔案的五個(gè)法定程序，決策檔案管理制度的建立是必然之趨。同時(shí)張家港市作為全省乃至全國重大行政決策共組的試驗(yàn)田，這項(xiàng)工作是依法行政的必然，也是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.助力監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制落實(shí)

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《決定》提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。”這個(gè)創(chuàng)造性的要求，體現(xiàn)了重大行政決策一旦出了問題，必須依法追責(zé)，依法倒查，一旦發(fā)現(xiàn)因?yàn)E用決策權(quán)或失職、瀆職導(dǎo)致決策失誤，不論經(jīng)過多少年，不管決策者身處何方，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

檔案是重大行政決策過程中的原始記錄，是“責(zé)任追究、責(zé)任倒查”中最客觀、最真實(shí)的憑證和依據(jù)，具有材料內(nèi)容的真實(shí)性、形成過程的動(dòng)態(tài)性、過程記錄的全面性等特點(diǎn)，能夠從源頭上治理重大行政決策追責(zé)的困境，為終身追責(zé)提供終身依據(jù)。浙江省政府公布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的意見》指出，行政決策檔案將列入干部任用考核的查閱內(nèi)容。因此，規(guī)范建立行政決策檔案，是責(zé)任追究的必須。

3.助力社會(huì)公平正義的維護(hù)

法治政府建設(shè)要求各級機(jī)關(guān)把維護(hù)人民群眾切身利益和實(shí)現(xiàn)公平正義擺在更為凸顯的位置，得到人民群眾的普遍認(rèn)同和支持，每一個(gè)涉及人民群眾切身利益的行政決策事項(xiàng)都要有全程記錄，這不僅反映出行政決策檔案本身的重要性，也體現(xiàn)了行政決策檔案規(guī)范化管理的必要性。簡而言之，完善行政決策制度和程序，規(guī)范決策檔案，維護(hù)公平正義，必要條件之一就是每個(gè)行政決策事項(xiàng)都應(yīng)該有全程記錄，并確保全過程的完整收集、科學(xué)管理、有效利用。

三、推動(dòng)重大行政決策檔案規(guī)范化的具體措施

1.領(lǐng)會(huì)政策，調(diào)研摸底。對重大行政決策及程序進(jìn)行前期調(diào)研，掌握依法行政的相關(guān)政策，在此基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的工作方案。通過與法制辦、依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組溝通，選取有針對性的和代表性的決策部門作為試點(diǎn)，詳細(xì)了解辦理程序以及各個(gè)階段形成的文件材料，掌握全市重大行政決策整體情況。

2.集中研討，征求意見。針對行政決策流程以及形成的相應(yīng)文件材料、歸檔數(shù)量、檔案的門類、歸檔范圍和保管期限的確定等問題，成立由檔案部門、法制部門、決策試點(diǎn)單位組成的研討小組，對重大行政決策檔案的整理、管理制度、長效管理機(jī)制等進(jìn)行討論，并通過召開專題座談會(huì)、向全市有關(guān)單位征求意見，從不同層面聽取意見和建議，出臺張家港市重大行政決策檔案管理工作指導(dǎo)意見。

3.細(xì)化服務(wù)，精心指導(dǎo)

一是細(xì)化服務(wù)內(nèi)容。市檔案局聯(lián)合市法制辦，選取了“規(guī)范和加強(qiáng)市區(qū)機(jī)動(dòng)車停車場管理”和“張家港市檔案事業(yè)十三五規(guī)劃”（部門重大行政決策）兩項(xiàng)重大決策事項(xiàng)作為模板事例，從公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定五大流程規(guī)范整理行政決策檔案，規(guī)定了重大行政決策檔案的組卷原則和方法、卷內(nèi)文件材料的排列、案卷的編目、裝訂等內(nèi)容，為各機(jī)關(guān)單位規(guī)范歸檔提供了示范。

二是開展多樣化指導(dǎo)。市檔案局為各相關(guān)單位提供培訓(xùn)指導(dǎo)服務(wù)，對重大行政決策檔案的收集、整理、移交、提供利用、數(shù)字化等工作開展精心指導(dǎo)，確保重大事項(xiàng)決策檔案的規(guī)范化管理；指導(dǎo)各單位制定相應(yīng)的重大行政決策檔案管理網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)市檔案局監(jiān)督指導(dǎo)科還通過現(xiàn)場指導(dǎo)、遠(yuǎn)程指導(dǎo)、集中指導(dǎo)、研討交流等多種指導(dǎo)形式，規(guī)范全市重大行政決策檔案，推進(jìn)依法行政。

4.明確任務(wù)，依法規(guī)范。重大行政決策檔案是機(jī)關(guān)檔案管理的重要組成部分。市檔案局以《意見》為導(dǎo)向，部署了相關(guān)任務(wù)。

一是明確職責(zé)。依據(jù)重大事項(xiàng)決策范圍，市檔案局會(huì)同法制辦全面梳理了2015年以來列入全市重大行政決策事項(xiàng)目錄的31項(xiàng)，明確責(zé)任單位22家，要求各責(zé)任單位明確職責(zé)，相互配合，協(xié)調(diào)支持，確保重大行政決策檔案規(guī)范化管理工作順利開展。

二是完善歸檔機(jī)制。各機(jī)關(guān)單位要牢固樹立檔案意識，做到在重大行政決策過程中所形成的各類文件材料及時(shí)歸檔，從源頭上確保重大行政決策檔案的完整、準(zhǔn)確。各機(jī)關(guān)檔案部門要認(rèn)真對照《行政決策文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》，確保歸檔的重大行政決策文件材料齊全完整。對應(yīng)當(dāng)歸檔的重大行政決策文件材料，特別是音頻、視頻和數(shù)碼照片等，必須按規(guī)定整理、歸檔，確保應(yīng)歸盡歸，任何部門和個(gè)人不得拒絕歸檔或據(jù)為己有。凡重大行政決策涉及兩個(gè)及以上單位的，由主辦單位統(tǒng)一歸檔，聯(lián)辦單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集、整理本單位在重大事項(xiàng)決策過程中形成的文件材料，并在重大行政決策辦結(jié)之日起30日內(nèi)向主辦單位匯交原件并留存副本。

三是確保檔案安全。經(jīng)調(diào)研，少數(shù)單位沒有將全部重大事項(xiàng)決策檔案進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，部分檔案甚至散存在各部門和個(gè)人手中，檔案存在較大的安全隱患。因此《意見》規(guī)定：凡屬重大行政決策檔案歸檔范圍的文件材料，由承辦單位按有關(guān)規(guī)定向本單位綜合檔案室移交，實(shí)行集中統(tǒng)一管理，并定期向市檔案館移交；各機(jī)關(guān)單位對重大行政決策檔案應(yīng)與機(jī)關(guān)其他檔案一起實(shí)行集中統(tǒng)一管理，落實(shí)檔案安全保管制度，配備相應(yīng)的檔案設(shè)施設(shè)備，切實(shí)保證重大行政決策檔案實(shí)體和信息的絕對安全。

四是做好檔案利用工作。重大行政決策檔案反映了本機(jī)關(guān)主要職能活動(dòng)情況，其中的國家秘密、工作秘密、個(gè)人隱私含量也是很高的，在提供利用時(shí)必須有嚴(yán)格的利用制度。因此各單位要建立重大行政決策檔案利用制度，明確利用范圍、審批手續(xù)和查閱方式。在檔案利用過程中，不得逾期不還、擅自轉(zhuǎn)借他人、泄露或擅自對外公布重大行政決策檔案信息。

5.專項(xiàng)評查，規(guī)范決策

市檔案局建立健全了重大行政決策檔案的長效監(jiān)督檢查工作制度和機(jī)制，對各行政機(jī)關(guān)重大行政決策檔案管理的制度建設(shè)情況、檔案歸檔移交情況、檔案收集整理質(zhì)量情況、檔案安全保管情況、檔案利用情況、檔案信息化情況等，定期進(jìn)行執(zhí)法檢查。對執(zhí)行檔案法律法規(guī)不力、管理工作不到位的，及時(shí)督導(dǎo)限期整改；對發(fā)生檔案違法違紀(jì)行為的，依法追究相應(yīng)責(zé)任。

市檔案局通過在全市范圍內(nèi)開展重大行政決策檔案建檔工作，督促各單位健全檔案管理體制，完善歸檔機(jī)制，通過文字、圖表、圖片、音視頻等形式把全市在行政決策“公眾參與、專家認(rèn)證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定”五個(gè)必經(jīng)程序全過程準(zhǔn)確、完整、翔實(shí)地記載下來，加快構(gòu)建全市重大行政決策檔案專庫，為張家港市全面推進(jìn)法制政府建設(shè)提供真實(shí)、系統(tǒng)的檔案憑證，為實(shí)現(xiàn)加快依法治國進(jìn)程提供有效的檔案服務(wù)。