濰坊市新型城鎮化過程中存在問題及對策研究①

冀香芬

摘 要：濰坊市新型城鎮化過程中存在諸多問題，必須推動戶籍制度改革，深化土地、住房制度改革，完善各項配套措施，推動以人為核心的城鎮化。

關鍵詞：新型城鎮化 土地改革 戶籍制度改革

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）08（b）-137-02

近年來，濰坊市新型城鎮化工作取得很大進展，推行“海城河”發展戰略，實施“突破濱海、提升市區、開發兩河”三大戰略，全市常住人口城鎮化率達到58.15%，年均提高2個百分點。新型城鎮化的發展在項目推進和細節提升上取得顯著成效。但在宏觀管理和配套設施等方面還存在諸多問題。

1 濰坊市新型城鎮化過程中存在的主要問題

（1）城鎮化率偏低。2016年，中國常住人口城鎮化率為57.35%，戶籍人口城鎮化率僅為41.2%。東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，濰坊市常住人口城鎮化率58.15%，低于東部地區平均城鎮化率，戶籍人口城鎮化率更低，約為40%左右。據本次走訪調查統計，在一些富裕的縣市區，如壽光、青州等已有相當數量的農民在縣里買房并居家遷往市區生活。在20～40歲這一年齡階段的比例已高達50%。還有10%左右在市區買房工作，但未定居，孩子還在老家由老人看管。如何讓這部分人實現真正的市民化，落戶城鎮是濰坊市現階段城鎮化過程中首先要考慮的問題。

（2）城鎮化過程中配套措施不完善。新型城鎮化的核心是以人為本。農民工不僅是生產者，還是生活者。政府要給農民工提供就業崗位，讓他們能在城市穩定生活，享受同等的基本公共服務。目前的現實是進城農民與城鎮居民在教育醫療以及住房保障的待遇差距較大。目前農民工子女在公立學校就讀率不足20%，農民工社保參保率不足30%。80%～90%的農民工從事服務員、建筑工人、快遞等低薪低附加值的工作崗位。農民工子女的教育問題、社會保障以及農民工的居住保障都是社會公共服務的問題，是濰坊市在推進城鎮化進程中必須要考慮的問題。

（3）缺乏土地改革配套措施。推進城鎮化的一大難題就是農村土地改革。1978年安徽省鳳陽縣小崗村包產到戶拉開了中國土地改革的序幕，2008年，當時中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》“，土地流轉”成為此輪改革的主題。據本次調查走訪，有接近90%的已購房農民不愿落戶城市。他們擔心將戶籍遷離農村后沒有退路，萬一找不到工作沒有保障還不如留下土地種莊稼。這種擔心不是沒有道理應該引起市政府的重視。在土地改革試點方面，很多地方政府的做法為我們提供了有益的借鑒：重慶的地票式交易、成都土地流轉、廣東佛山的股權分紅、天津宅基地換房等。如何保護農民權益不受損，使農村用地跟城市用地做到同地、同權、同價是現階段要著力解決的問題。

2 濰坊市新型城鎮化發展的對策與建議

2.1 推動戶籍制度改革，著力提高戶籍人口的城鎮化率

濰坊市常住人口城鎮化率58.15%，低于東部地區平均62.2%城鎮化率。新型城鎮化必須要考慮戶籍制度改革，戶籍改革的難點在于與城市戶口相掛鉤的利益太多，社保、就業、子女受教育的機會等進城農民很難同步獲得。據本次走訪調查樣本統計，全市進城農民工中只有不到10%通過買房、結婚等方式獲得城鎮戶口。農民工由于戶籍限制不能享受城市居民同等待遇，戶籍制度已成為城鄉之間的壁壘。打破戶籍是未來城鎮化改革的方向，濰坊市政府可以借鑒其他城市有益經驗，推動戶籍制度改革。第一步建立居住證制度，這一步目前已完成，實施居住證制度，讓農民工在子女就學社會保障技能培訓，醫療養老等方面實現機會均等。第二步要解決居住證怎么向戶籍轉換，這一步有難度，可以考慮采用積分政策等優先把長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬轉為城鎮居民。

2.2 完善各項配套措施，推動以人為核心的城鎮化

在新型城鎮化進程中要盡快推進社會保障體系建設，完善就業、培訓、醫療、社保、子女教育等各方面配套措施，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。據本次走訪調查顯示：80%的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，社保參保率不足30%。大部分地區未將農民工納入住房保障對象。如何使更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮教育、實現異地升學，增加社保參保比率，使農業轉移人口和城鎮居民共建共享城市現代文明。完善各項改革配套措施是當務之急。

2.3 深化土地、住房制度改革，走出城鎮化進程中的深水區

目前的城鎮化進程已進入深水區，涉及到各方面錯綜復雜的利益，如何權衡決策考驗管理層的智慧，必須要做好頂層設計。城鎮化涉及到土地改革、戶籍改革、社保、教育、醫療、住房等方方面面，牽一發而動全身，但其中重中之重自然是土地改革。土地流轉乃大勢所趨，深化農村土地改革將是走出城鎮化進程中深水區的唯一途徑。

隨著土地制度改革的推進，首先解決的問題是征地制度問題。改革征地制度，完善被征用地農民的保障機制，需要建立農村產權的確權登記頒證。這一步已完成，過去五年濰坊市完成轄區內所有農村土地承包經營權、宅基地和農村集體建設用地確權登記頒證工作。現在要做的是三點：第一是農村土地承包經營權的流轉。承包地土地流轉非常重要，一方面可以促進土地規模經營，為實現農業現代化提供條件；另一方面可以轉移剩余勞動力，為新型城鎮化建設提供人力支撐。現在的問題是實踐中如何讓土地的轉包、出租、互換、轉讓流轉土地，土地流轉的具體操作模式和配套政策還有待建立、完善；第二是集體經營性建設用地的入市程序、權利價格問題以及出租租賃股權的轉換，這一點中央層面改革的力度越來越大。2013年11月，中共十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。2015年3月，國土資源部公布了農村土地制度改革首批試點名單。農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度三項改革分別在全國33個縣市區進行試點。2017年8月，國土資源部、住房城鄉建設部印發的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個城市將開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。到2021年底，要在試點城市成功運營一批集體租賃住房項目，為構建城鄉統一的建設用地市場提供支撐；第三是宅基地問題。對宅基地如何實現有效的再配置再流轉是關鍵問題。對于宅基地上面的住房抵押、擔保、轉讓有沒有法律效力，以及程序問題，都迫切需要解決。這些目前在各地已經開始探索試驗。農村集體土地入市改革涉及到方方面面，非一日之功。可以說這不僅僅關系著農民的收入，更關系中國農村經濟發展的未來。

本屆政府專門強調房地產的去庫存。現在的住房存量很大，如何消化是個難題。強調滿足新市民住房需求為主要出發點。但目前的現實是買得起的大都已經買了，沒買的也買不起。據走訪調查顯示：在一些富裕的縣市區，如壽光、青州等在20～40歲這一年齡階段在城區購房的比例已高達50%。目前大多數打工農民群體幾乎買不起住房。因此，建立足夠并舉的住房保障制度可以考慮把公租房擴大到沒有固定市區戶籍的農民轉移人口。另外，對于如何發展房屋租賃市場，可以考慮，房地產企業有銷售商品房批量轉化為租賃人住房，目前濰坊也已在試點。根據《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。承租人可按照國家有關規定憑登記備案的住房租賃合同依法申領居住證，享受規定的基本公共服務。試點如果成功，住房制度改革將會為我國的城鎮化建設帶來不可估量的影響。

3 結語

本文濰坊市新型城鎮化過程中存在諸多問題，諸如城鎮化率偏低，城鎮化過程中配套措施不完善，缺乏土地改革配套措施。提出濰坊市新型城鎮化發展的對策，必須推動戶籍制度改革，深化土地、住房制度改革，完善各項配套措施，推動以人為核心的城鎮化。

參考文獻

[1] 濰坊市政府工作報告[R].2017-04-12.

[2] 王秀燕.推進新型城鎮化的幾點思考[J].中文信息，2014（9）.

①基金項目：2017年度濰坊市社會科學規劃重點研究課題《新型城鎮化和農業現代化協調發展的研究——以濰坊市為例》濰社科學術委發[2017]2號部分研究成果。