國外政務信息資源長期保存政策研究

張斌 楊文娜 李子林

[摘要]論文在對美國、加拿大、澳大利亞政務信息資源長期保存政策進行全面梳理和特點分析的基礎上提出：我國在制定相關政策時應明確責任主體，建立協同合作管理機制；立足政務活動實踐，從資源類型出發確定政策的覆蓋面；注重同檔案館和第三方機構合作，解決長期保存專業性問題。

[關鍵詞]政務信息長期保存政策研究

[分類號]G276； G273 279

Research on the Long-Term Preservation Policy of Foreign Government Information Resources

Zhang Bin12，Yang Wenna13，Li Zilin1

（1. School of Information Resource Management of Renmin University of China； 2. Key Laboratory of Data Engineering and Knowledge Engineering， Renmin University of China； 3. Archives of Renmin University of China； Beijing， 100872）

Abstract： On the basis of research and analysis of the long- term preservation policy of the government information resources in the United States， Canada and Australia， the paper puts forward some suggestions： we should make clear the main body of responsibility and establish a mechanism of coordination and cooperation when formulating relevant policies； determine the coverage of policies should base on the types of resources of government affairs activities； solve long- term preservation of professional issues focusing on cooperation with archives and other third- party agencies .

Keywords： GovernmentInformation；Long-TermPreservation；PolicyResearch

進入二十一世紀，世界各國紛紛開展“電子政府”建設，無紙化辦公、電子政務系統的應用與普及促使政府部門由過去紙質文件產生機構向電子文件、數字信息產生機構轉變。伴隨著各級政務門戶網站的建立，政府業務活動的開展實現了在線化、平臺化、流程化，深入推進了政務公開、政務服務和政民互動，同時也產生了大量的電子政務信息。數字化、電子化背景下，政務信息資源長期保存問題是世界各國長期關注的焦點。政務信息資源長期保存涉及經濟、法律、技術、知識產權、個人隱私等多個方面，是一項需要全方位規劃、系統化統籌、分步驟實施的艱巨工程。國外在政務信息資源長期保存政策制定上已取得了一定的成績，特別是美國、加拿大和澳大利亞，經過長期積累，在政務信息資源長期保存的實踐中已經有了相對完善的政策指導。

2016年，國務院辦公廳印發《“十三五”國家信息化規劃》，文中明確指出：“統籌發展電子政務，完善電子政務頂層設計和整體規劃。加強國家電子文件管理，促進電子文件規范應用”，政務信息資源有效管理、長期保存和開放利用被寫入政府部門及科研機構的工作日程。但是，目前我國尚未出臺能夠指導政務信息資源管理、歸檔、保存的專門政策，缺少對政務信息資源長期保存工作的宏觀指導與規范，致使政府各部門在實際落實政務信息資源管理、存儲的過程中缺乏政策指導。鑒于此，通過研究國外政務信息資源長期保存政策，梳理最佳實踐與可借鑒的成果，可為我國政務信息資源采集、歸檔、保存提供理論與實踐經驗，推動我國政務信息資源高效管理與利用。

1政務信息資源概念界定

國外與政務信息資源在內涵、外延及應用上關聯度、相似度最高的概念是“Government Information/Government Information Resource/Government Digital Resource”。美國紐約州立大學奧伯尼分校政府技術研究中心（Center for Technology in Government，CTG）2006年調查研究報告中將政府數字信息劃分為：文檔、數據庫、數字出版物、政府網站、電子郵件、音視頻文件，并提出按照政府優先順序立足風險情況對各類政府數字信息資源進行管理和長期保存[1]。2014年加拿大國家圖書與檔案館（Library and Archives Canada，LAC）頒布的《加拿大政府機構向加拿大國家圖書與檔案館轉移具有永久保存價值未公開信息資源的程序》中，將“Government Information Resource”定義為：加拿大政府機構業務管理活動中產生的任何通訊來源、信息格式、產生方式、記錄媒介的文件材料。信息資源包括：紙質文件（備忘錄、報告、發票、合同等）、電子文件（電子郵件、數據庫、政府門戶、政府內網、數據等）、新通訊媒體（即時消息、維基、博客、播客等）、政府出版物（報告、書籍、雜志）、影像、錄音、照片、紀錄片、藝術品、圖表、地圖和文物[2]。由此可見，國外在對“政務信息資源”定義時，更多關注“政務信息資源”類別的廣泛性與全面性，未過多強調政務信息資源的形成過程和具體環節。

國內，最早出現的是“政府信息資源”概念。政府信息資源是政府活動所涉及的信息資源的集合，是指一切產生于政府內部或雖然產生于政府外部卻對政府各項業務活動有影響的信息的統稱[3]。隨著電子政務在世界各國政府部門的廣泛應用和其外延的不斷擴展，“政務信息資源”的概念逐漸興起。以吳占坤和王寧為代表的學者認為，政務信息資源不僅包括政務活動中產生、獲取、利用、傳遞和存貯的信息資源，而且還包括搜集整理、發布傳輸以及保存利用這些資源用到的信息技術、硬件設備和技術人員等資源[4][5]。何振等學者則傾向于從狹義上理解電子政務信息資源，將其定義為：政府部門在進行行政服務和內部管理時，形成的以數字形式存儲和傳輸的信息集合[6]。本研究將“政務信息資源”定義為：政務部門在履行職責或開展業務的過程中，依托政務信息系統依法采集、制作和獲取的，以數字形式記錄、管理和保存的信息。簡稱“政務信息”。其中“政務部門履行職責或開展業務”也稱“政務活動”。

2國外政務信息資源長期保存政策

2.1美國：全面廣泛的政務信息資源長期保存政策體系

美國在政務信息資源長期保存方面已經形成全面廣泛的政策體系，從電子政務、文件管理、信息資源管理、電子郵件管理等不同維度出發，制定出一套機制協調、法規遵從、目標一致的政務信息資源管理政策框架。自20世紀50年代至今，美國聯邦政府、白宮管理與預算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）和以美國國家檔案與文件管理署（National Archives and Records Administration，NARA）為代表的聯邦政府重點支持的國家文件信息管理機構制定和發布了一系列政策，指導和規范政府信息資源的管理與保存。1950年美國聯邦政府頒布《聯邦文件法案》，為聯邦機構文件管理提供法規遵從依據。國會于1980年通過了《文書削減法》，旨在削減聯邦政府文書，以最經濟的方式管理政府信息，初步建立起公共信息資源政府管理的基本框架。1996年，國會通過制定《克林格—卡亨法》詳細規定了聯邦政府信息資源管理辦法[7][8]。2002年頒布的《電子政務法案》將首席信息委員會法定化，并對聯邦機構和檔案館保證隱私、安全的前提下運用網絡和其它電子途徑開展機構業務活動，公開政務信息作出詳細規定。

伴隨大數據、云計算等新技術應用以及Web2.0環境下機構業務活動的開展，政府部門在社交媒體等網絡平臺上產生的文件、信息日益多元化、復雜化。NARA先后發布了《網絡文件管理指南》《檔案館最新網絡技術指南》《云計算環境下的文件管理指南公報》《Web2.0和社會化媒體平臺文件管理指南公報》，對聯邦機構履行文件職能提供指導，明確新技術環境下機構文件的定義，重構新型文件價值評估體系，重述永久保存價值文件的移交要求，為國家檔案館長期保存文件信息資源夯實基礎。美國前總統奧巴馬于2011年簽署美國總統備忘錄——《政府文件管理》（Presidential Memorandum- Managing Government Records），要求NARA制定政府記錄管理現代化的框架。由此，NARA和OMB向所有M-12-18機構發布了一份關于《管理政府記錄》的聯合指令，該備忘錄標志著政府行政部門開始全面改革文件管理政策和實踐活動，致力于制定21世紀政府文件管理框架，幫助聯邦機構改善文件記錄（特別是電子記錄）、留存活動，輔助業務和組織決策，降低管理成本，提高機構績效，改善公共職能。此外，NARA自2006年起逐年發布《信息資源管理戰略計劃》，解決聯邦政府機構信息資源管理活動中產生的各類問題，并在2013—2016年間連續出臺一系列政府電子郵件管理與長期保存的指南，如《電子郵件管理綠皮書2013》《電子郵件管理指南2014》《電子文件管理最佳標準2016》，指導聯邦機構電子郵件的合規管理，確保重要價值電子郵件的長期存儲、有效獲取及利用。

2.2加拿大：項目實施型政務信息資源長期保存政策

加拿大政府歷來將信息管理作為政府職能的重要組成部分。加拿大國家圖書與檔案館是加拿大政府擁有長期保存政府文件的唯一機構，也承擔著制定政府信息資源移交、保存、管理政策的職責。2001年，加拿大國家圖書與檔案館發布《保存政府部門的檔案和歷史記憶》（Preserving the Archival and Historical Memory of Government 2001）政策性文件，明確由國家檔案館管理和保存政府具有永久保存價值和社會記憶價值信息，同時規定經鑒定后滿足國家意義標準的政府文件才具備被國家檔案館接收并永久保存的資格。2007年，加拿大財政委員會秘書處（Treasury Board Secretariat，TBS）發布加拿大政府信息管理政策（Policy on Information Management，TBS）以及相關指令、指南，例如：《信息管理角色和責任》（InformationManagementRoles and Responsibilities），《文件長期保管指令》（Recordkeeping Directive），《開放政府指令》（Open Government Directive），政府部門和機構采取各種方法推進以上政策和指令的實施。這在一定程度上緩解了國家檔案館信息資源長期保存的壓力，同時，也強調了政府信息資源對國家記憶留存、社會歷史延續的貢獻。

為積極應對信息化發展環境，實現政府業務管理與信息資源管理的緊密對接，完成對政務信息資源的有效管理和保存、利用，加拿大國家圖書與檔案館在加拿大政府信息管理政策的指導下，于2017年發布《信息管理戰略計劃2020》（Information Management Strategy to 2020），該戰略計劃以信息生命周期理論為理論基礎，旨在為加拿大國家圖書與檔案館信息資源的管理、長期保管、利用和再利用提供指導。2017年，發布了《數字保存項目戰略書》（Strategy for a Digital Preservation Program），對數字內容進行積極主動管理以確保其隨著時間推移能夠被持續訪問。該項目計劃分“三步走”，識別信息采集、項目規劃、項目實施3個階段對應的技術性解決方案、數字資源管理子活動、政策性文件，逐步推進，最終實現對加拿大國家數字資源的長期保存。另外，加拿大圖書與檔案館先后制定并發布了《具有永久保存價值信息資源的文件轉移格式指南》（Guidelines on FileFormatsforTransferring Information Resources of Enduring Value，2013）、《加拿大部長辦公室文件管理指南》（The Guidelines on Managing Records in a Ministers Office，2015），規范政府部門信息管理活動，保障政府信息資源的長效存儲和利用。2015年《政府部門電子郵件管理指南》（Mail ManagementinGovernment Departments and Agencies）的發布為政府部門管理、長期保存有價值的電子郵件（包括音頻郵件）提供實踐綱要、技術信息及操作規范。

2.3澳大利亞：跨機構合作式政務信息資源長期保存政策體系

澳大利亞在政務信息資源管理和保存方面，采取信息管理機構與檔案管理機構合作式的政策體系架構。一方面，澳大利亞先后設立政府信息管理辦公室、信息委員會辦公室兩個專門機構和首席信息官職位，對全國電子政務建設進行統一領導和協調，并采用地區之間和行業之間的合作策略來推進政府信息資源的開發利用與共享。澳大利亞信息管理督導委員會于1997年發布報告《將政府信息作為國家戰略資源進行管理》，提出了采用標準化和規范化管理的戰略[9]。2013年頒布《公共治理、績效和問責法》（ThePublic Governance，Performanceand Accountability Act 2013），明確要求澳大利亞政府向議會和公眾提供有價值意義的信息，并負責對包括政府信息資產在內的公共資源進行有效治理和管理。2016年澳大利亞信號局（TheAustralianSignals Directorate，ASD）頒布《澳大利亞政府信息安全手冊2016》（Australian Government Informat- ion Security Manual 2016），為政府信息安全提供保障，其中三個補充文件針對不同級別的政府機構提供相應技術安全控制措施指導，幫助減輕政府機構信息和系統的安全風險。

另一方面，1983年澳大利亞聯邦政府頒布《澳大利亞聯邦檔案法》，實現對聯邦政府機構文件、檔案的管理，要求國家檔案館必須周期性公開聯邦政府文件，監督政府保存記錄的情況。隨后，澳大利亞國家檔案館于20世紀90年代中后期頒布一系列建議性文件，指導、幫助政府機構改善其文件管理，尤其注重應對政府機構業務管理活動產生的電子文件的挑戰。1995年印發《電子文件管理：共同的責任》（Managing Electronic Records： A Shared Responsibility）文件，闡明政府機構和國家檔案館在電子文件分布式保管環境下的角色和作用。2000年國家檔案館正式啟動數字保存（Digital Preservation）項目，2002年又發布《數字文件保存綠皮書》（An Approach to the Preservation of Digital Records），對政府部門電子文件管理活動進行重新闡述和定義。2004年頒布《數字文件生成、管理與長期保存指南》（Digital Recordkeeping： Guidelines for Creating，Managing and Preserving Digital Records），該指南繼承AS4390（后來的ISO15489）中文件管理系統設計和實施的相關要求，并進一步拓展政府機構文件管理框架，為政府機構提供保存自己文件的數字保存策略。國家檔案館作為幫助政府機構提高業務信息管理能力和行政績效的機構之一，通過制定《信息管理標準》（Information Management Standard），指導澳大利亞政府機構有效地生成、管理業務活動信息，實現澳大利亞國家檔案館對政府機構業務信息管理的期望，滿足政府、社區及商業信息利用需求。近年來，澳大利亞政府在線上政務方面取得巨大進步。隨著新技術的應用，政府信息和通信系統及相關服務成為國家檔案館下一步研究和關注的重點。

3對我國的借鑒與啟示

3.1明確責任主體，建立協同合作管理機制

通過對國外政府信息資源長期保存的各種政策的制定機構和內容的梳理，可總結出：美國、澳大利亞、加拿大三個國家基本上采取由政府部門設立信息管理主管機構（如美國聯邦政府、國會、OMB；澳大利亞政府、信息管理督導委員會；加拿大財政委員會和秘書處），制定電子政務、政務信息管理的專業性政策文件，從宏觀戰略層統領國家政府機構信息管理活動。同時，由國家法律規定的政府信息資源保管機構（如NARA、澳大利亞國家檔案館、LAC）制定信息資源移交、長期保存活動的標準、指南等規范性文件，從技術層、實施層為政務信息資源的長期存儲和有效利用提供政策依據和實施策略。

這種協同合作式管理機制在一定程度上實現政府部門與信息資源管理機構間的穩定溝通與科學分工，既能保證政府部門日常管理和業務活動需求的實現，又為社會公眾利用、獲取政務信息資源，了解政府運營歷史提供有效途徑。頂層設計和總體規劃缺失是我國政務信息資源管理面臨的首要問題，它進一步導致了重復建設和投資黑洞等問題[10]。鑒于此，我國可參考借鑒此模式，由國務院牽頭，國家電子政務建設協調小組、信息化領導小組、信息化辦公室設計制定政務信息資源管理宏觀戰略政策框架，明確政務信息資源建設工作發展目標和方向。同時，由國家檔案局、國家信息中心、各級政府電子政務辦公室協同合作，開展政務信息資源采集、管理、歸檔與長期保存的研究與實施工作。從政府業務需求和社會公眾利用需要出發，制定科學、合理的實施方法和保存策略。

3.2立足政務活動實踐，從資源類型出發確定政策的覆蓋面

電子政務環境下，政府日常管理和業務活動的電子化發展豐富、擴展了政務信息資源的類別和范圍。辦公自動化系統（OA）、財務信息系統、智能化信息管理平臺、公共郵箱、社交媒體平臺等新軟件、技術的普及應用，致使政務信息資源的類別由過去的紙質文件向電子文件、音視頻文件、數據庫、電子郵件轉變。政府機構各類電子/信息系統、平臺上生成的信息既是對政府職能與業務的有效記錄，也是政府建設在社會進程中的重要憑證。面對新載體、新格式的政務信息資源，要實現有效的管理和長期保存，首要任務是建立國家層面的宏觀政策指導。

以社交媒體為例，NARA自2014年起，為實現對政府社交媒體文檔信息的管理，開始記錄政府機構政策、業務及發展目標的證據性信息并向社會提供開放利用，先后發布《公告2014—02社交媒體文檔管理指南》《社交媒體捕獲最佳實踐白皮書》《聯邦Web 2.0使用和文檔價值報告》等文件，從社交媒體生成的文檔信息捕獲、歸檔、保管期限、長期保存等方面做出指導和規范。隨著社交媒體在政府部門的流行以及我國電子政府建設的需要，政務微博、政務微信等在我國全面應用與普及，為公眾問政、公共信息獲取提供了廣闊的平臺。鑒于此，我國在制定政務信息管理政策時，應堅持與時俱進、實事求是的基本原則，充分發揮政策的導向與引領作用，重視對不同類型政務信息資源采集、長期保存政策的制定。參考國外新型政務信息資源保管政策，立足我國國情，拓展政務信息資源管理政策的廣度。

3.3注重同檔案館和第三方機構合作，解決長期保存專業性問題

當前，政務信息資源具有業務數據流量大、來源格式多樣化、記錄媒介豐富化、工具依賴性強等特點。因此，在政務信息資源長期保存的過程中，如何應對多樣性的電子記錄格式、日漸增多的存儲空間需求、紙質文件的數字化問題，僅憑單一機構、單個部門的介入和管理遠遠不夠。任何一個機構或部門都不可能獨立承擔起長期保存業務流程中的所有任務。盡管頂層設計由政策制定部門來統籌管理，但是落實在具體實踐活動中卻需要檔案機構以及大數據機構、信息技術公司、云服務提供商等第三方機構的協助和參與，如若涉及知識產權和隱私保護，還需要與法律機構展開合作。另外，參考美國商務部下屬的國家標準與技術研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）和美國國家標準學會（American National Standards Institute，ANSI）進行認證和分工協調，來管理和協調政府部門和非政府組織制定的各類政策和標準[11]。我國可建立專門協調機構，處理在政務信息資源長期保存中涉及的政府部門間的利益關系，在各種相互利益沖突中做出權衡和選擇，保障政策規范的順利推行和自愿性標準體系的良好運轉。

在我國，各級國家綜合檔案館應作為接收、保存具有永久保存價值的政府信息的法定機構，在國家相關政策制定部門的指導下承擔起制定政務信息資源接收、歸檔、長期保存的各項政策、標準的任務，將理論研究和實踐開發的重點放在政務信息資源類別、存儲格式、文件讀取軟硬件設備、檔案信息系統功能等專業性、技術性問題上，同時注重與信息技術公司、大數據技術研發公司、云服務提供商進行交流與合作，全面考量新技術、新行業環境下政務信息資源保管涉及的核心利益相關方，立足新現象、新問題、新需求，循序漸進地制定政務信息資源長期保存政策。

*本文系國家社科基金重大項目“大數據環境下政務信息資源歸檔與管理研究”（項目批準號：17ZDA293）階段性研究成果之一。

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[作者簡介]

張斌，中國人民大學信息資源管理學院博士生導師，研究方向是檔案學基礎理論、知識管理。楊文娜，中國人民大學信息資源管理學院2014級檔案學博士生，中國人民大學檔案館館員，研究方向是檔案學基礎理論。李子林，中國人民大學信息資源管理學院2017級檔案學博士生，研究方向是檔案學基礎理論、檔案信息服務。