中國地區智庫運行效率及影響因素評價

岳洪江

摘要：[目的/意義]伴隨著智庫在政策過程中的作用越來越強，智庫研究和智庫建設正成為國內外關注的熱點問題，現有智庫的運行效率以及作用發揮也是擺在學術界和政府部門面前的重要議題。 [方法/過程]以國家科技部進行的國家軟科學研究機構統計調查結果作為反映我國智庫發展狀況的數據基礎，選擇2個投入指標和13個產出指標，測度各省市區智庫運行效率。進一步選擇各省市區對外開放指數等10個指數，作為影響智庫發展的環境因素，尋找影響省市區智庫發展環境的關聯要素。[結果/結論]8個省市區在現有投入規模基礎上產出未達到最優水平，13個產出指標達到最優水平的省市區數要遠多于5個產出指標達到最優水平的省市區數；各省市區對外開放指數和各省市區政府網站績效指數是關聯各省市區智庫發展指數的2個最重要的因素。

關鍵詞：軟科學機構 成果轉化利用 運行效率 影響因素

分類號：D630

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.02.03

近年來，在市場經濟發達的西方美歐國家，智庫作為專門從事開發性研究的咨詢機構，將各領域的專家學者匯集起來，為國家或政黨的發展提供滿意方案或優化方案，是現代社會政黨和政府運行不可或缺的重要組成部分，智庫作用的充分發揮來源于智庫的有效運行。

改革開放以來，隨著我國現代化各項事業的推進，人們的思想得到了空前解放，黨和國家需要大量的決策智囊和政策分析研究者，諸如“智囊團”“思想庫”和“顧問機構”等愈發繁榮。智庫的發展繁榮呈現了從中央到地方、從黨政軍到民間、從單一到多元的歷程，據統計，我國有各類智庫2，500多家。如何認識現有智庫發揮的功能、運行效率以及作用發揮存在什么問題，影響智庫運行效率的環境因素是什么，什么是關鍵影響因素，是擺在學術界和政府部門面前的重要議題。

1 相關文獻綜述

智庫研究和智庫建設目前正成為國內外關注的熱點問題，學術界在以下領域作了較深入的研究且得到了有益結論。（1）智庫的內涵界定及分類譜系。清晰和準確定義智庫概念是開展智庫研究的基礎，智庫的人員數量、預算、資金來源、隸屬關系、研究計劃、專業分工領域、組織模式、意識形態導向等標示智庫基本屬性的特征千差萬別，目前學者依照各自的理解，存在多種界定[1-2]，基本的共識為智庫是一類以政策為研究基礎并力圖影響政府決策的研究機構，“獨立性”屬性是否是判斷智庫的基本標準成為爭議的重要議題[3]。正是由于智庫存在的差異性，學者們以分類譜系的視角界定智庫，常見的分類標準有，智庫機構屬性、智庫功能特征、智庫的服務對象、智庫創立的目標與機構組織特征、智庫的政治和哲學傾向[4-6]。（2）智庫運行的理論基礎研究。智庫存在的理論基礎有多重解構，其一是基于政治學的政策過程理論[7-8]，認為政策是一國各種利益集團或不同精英群體之間利益與要求相互競爭的結果，政策過程是國家內部各種利益集團或不同精英群體的協調和互動機制，由于不同利益集團或不同精英群體的政治資源動員能力存在著差異，而智庫以其獨立性和專業性，使得他們能夠站出來，通過區別于其他利益集團專家意見的形式來影響公共政策。其二是基于管理學的“知識運用”理論，卡普蘭將采不采用研究成果知識視為研究者和政策制定者之間文化與行為差異的標志，他將這種差異稱為“兩大群體理論”（two communities theory），智庫和政府間是知識供給和知識需求的關系[9]；韋斯（Weiss）的“啟迪模型理論”（enlightenment model）認為智庫和政府決策者間不是簡單的知識生產和利用關系，而是需要經過時間的累積，政府決策者接受、認知、理解、采納智庫成果知識的復雜過程[10]。（3）智庫機構的排名研究。為測度全球各國智庫的貢獻、影響及競爭力，拉勃以12家經濟政策智庫和智庫里的171名學者的新聞能見度為指標，首開了定量評價智庫影響力的先河[11]。此后，學術界開展了持續性的全球領先智庫影響力排名研究，影響最大的首推美國麥甘教授開展的賓夕法尼亞大學智庫與公民社會計劃，連續推出了多年的《全球智庫發展報告》 [12]，他們研究設計了一套智庫評價體系，突出了智庫功能和作用的國際共識及其科學要素，在排名的機制、程序和標準方面具有很重要的參考價值。在國內，上海社會科學院智庫研究中心推出了中國版智庫排名體系[13]。中國社會科學院中國社會科學評價研究院、南京大學中國智庫研究與評價中心和清華大學課題組分別各自設計了智庫評價體系并對智庫進行評價和排名。（4）歸納總結國際智庫發展經驗的介紹與分析述評。學者常采用比較研究的視角對本國及他國的智庫進行對比、分類與歸納，涉及到智庫發展的歷史、制度安排、作用地位、組織形式及影響力等眾多方面[6，14-15]。在眾多的智庫國別研究中，美國以其獨特的表現成為學者們關注最多的對象，美國智庫發展經驗的介紹充斥在國內各種媒體和網絡上。（5）智庫及智庫產業建設的思路與對策研究。研究智庫目的是建設發展智庫，國內學者圍繞智庫建設的構想做了較多研究，一是建構我國智庫的系統設想，我國智庫發展存在的突出問題及挑戰，我國智庫及新型智庫建設的取向、機制、路徑、模式、制度安排、政策支持等方面[16-18]；二是智庫產業發展的研究體系，提出如何才能構建智庫產業研究的體系[19-21]。

從以上文獻看出，學術界對智庫現象開展了卓有成效的研究，既有理論基礎研究，也有實踐歷史經驗總結；既有對美國智庫較獨特特征的解讀，也有對國際間智庫運行差異的比較；既有對全球智庫影響的排名對比，也有對國內智庫運行的評價評估。但對國內智庫運行效率的比較以及影響智庫運行效率的影響因素較缺乏深入系統的研究，本文基于定量的數據，從我國智庫運行效率的測度以及影響因素的鑒別視角，試圖探尋提高我國智庫運行效率的路徑機制。

2 省市區智庫運行效率及影響關聯因素

2.1 省市區智庫運行效率及影響關聯因素研究方法

2.1.1 省市區智庫運行效率研究方法 現有投入產出效率測評方法主要有參數法和非參數法兩類。參數法主要有隨機邊界函數法（SFA）、厚邊界函數法（TFA ） 和自由分布法（DFA）；非參數法主要有數據包絡分析（DEA）。數據包絡分析方法是測度同類型決策單元“多投入多產出”模式下相對效率最為常用的方法之一 [22-23]。

本文選用DEA分析方法對我國區域智庫運行效率進行綜合評價及分析，揭示各省市區智庫運行投入產出效率狀況。DEA方法中的CCR模型可表示為由CCR模型計算出的效率值為技術效率值，可以進一步分解成為規模效率與純技術效率的乘積，即技術效率=規模效率×純技術效率，而純技術效率值可由BCC模型計算得出，由此便求出規模效率值=技術效率/純技術效率。

2.1.2 省市區智庫影響關聯因素研究方法 由于各指數是1年的截面數據，數據量較少，不滿足大樣本的要求，本文選用灰色系統理論中灰色關聯分析測度影響智庫發展的環境因素。灰色關聯分析是通過線性插值的方法將系統因素的離散行為觀測值轉化為分段連續的折線，進而根據折線的幾何特征構造測度關聯程度的模型。依據本文的指標數據特征，選擇鄧氏灰色關聯度進行測度[24]，以各省市區智庫發展指數（X1）為系統行為特征序列，以各省市區對外開放指數（X 2）、各省市區市場化指數（X3）、各省市區創新指數（X 4）、各省市區人類發展指數（X 5）、各省市區教育指數（X6）、各省市區綜合發展指數（X7）、各省市區綠色發展指數（X8）、各省市區財政透明度指數（X9）、各省市區政府網站績效指數（X10）為相關因素序列。

2.2 省市區智庫運行效率及影響關聯因素的變量選取

2.2.1 省市區智庫運行效率變量選取 運用DEA模型對省際區域智庫運行效率值進行計算，首先需要選取合適的省際區域智庫運行投入和產出度量指標。無論是美國賓夕法尼亞大學智庫與公民社會計劃開發的全球智庫評價指標體系、上海社會科學院智庫研究中心開發的智庫主觀調查排名評價體系、中國社會科學院中國社會科學評價研究院開發的智庫人文社會科學評價AMI評價指標體系、南京大學中國智庫研究與評價中心開發的智庫MRPA測評指標體系，還是清華大學課題組開發的智庫新媒體大數據評價指標體系，都是針對智庫機構個體評價而開發的指標體系，其指標數據來源于各智庫的自報、第三方專家的評分或網絡提取，都缺乏全國性或區域性的智庫投入和產出指標體系及指標數據。本研究嘗試尋找替代性智庫評價指標體系及數據，國家科技部開展了對國家軟科學研究機構統計調查，該統計調查范圍為：中央、國務院各部門和各省、自治區、直轄市、計劃單列市、地區（市）黨委、政府和各部門所屬和全日制普通高等學校所屬的從事軟科學的全民所有制研究機構，以及從事軟科學研究的社會團體、民辦非企業單位及企業等獨立機構。共包括13類機構：（1）國務院各部委、直屬機構所屬的從事軟科學研究的研究機構；（2）國務院各部委、直屬機構所屬的從事研究開發的機構內下設的軟科學研究機構（如院屬所、研究中心或所屬分所）；（3）國務院各部委、直屬機構所屬的并部分從事軟科學研究工作的研究開發機構、情報與標準研究所；（4）省、直轄市、自治區、計劃單列市及地級市所屬從事軟科學的研究機構；（5）省、直轄市、自治區、計劃單列市及地級市所屬的并部分從事研究開發及情報標準研究機構；（6）中央、省、直轄市、自治區、計劃單列市和地級市黨委及政府從事軟科學研究的機構，如黨校、政策研究室、研究中心等；（7）高等學校內的軟科學研究機構，如系、研究所、研究中心及管理學院；（8）中國社會科學院及各省、市社會科學院及研究所；（9）從事評價、政策咨詢及重大項目可行性研究工作的咨詢公司；（10）從事軟科學研究的企業法人；（11）企業下屬從事軟科學研究的研究機構；（12）從事軟科學研究的非國有非企業法人；（13）從事軟科學研究的社會團體法人，如協會、學會、研究會等。以上3、5項部分從事軟科學研究工作是指研究所內有常設的從事軟科學研究的組織機構，如研究室或常設的研究組。該統計調查開發出軟科學研究機構、軟科學活動人員、軟科學課題、論文發表、著作出版、會議論文及其他產出等10大類指標及統計數據。《全國軟科學研究機構統計調查》[25]的統計調查范圍與我國政府部門智庫、政黨系統智庫、科研院所智庫、高校智庫和社會智庫5大類范圍基本一致，可以作為評價省際區域智庫運行效率的數據來源。

美國賓夕法尼亞大學智庫與公民社會計劃采用的全球智庫評價指標體系包括資源指標、效用指標、產出指標和影響力4大類31個指標，上海社會科學院智庫研究中心采用的智庫評價指標體系包括決策咨詢影響力、學術影響力、媒體影響力、公眾影響力、國際影響力和成長與營銷能力6大類17個指標，南京大學中國智庫研究與評價中心采用的智庫MRPA測評指標體系包括治理結構、智庫資源、智庫成果和智庫活動4大類19個指標。結合國外國內智庫機構排名所采用的指標，選擇反映國內智庫現狀的投入產出指標。本文選擇內部研究報告或內參（篇）、領導批示（篇）、報紙或網絡署名文章（篇）、接受媒體專訪數（次）、觀點被媒體引用（次）、參加政府咨詢會（次）、發表的會議論文（篇）、出版著作（部）、發表的論文（篇）、國外發表的論文（篇）、學術論文被引用（次）、出國考察（次）、接待來訪（人）共13個產出指標和經費投入（萬元）、折合全時人數（人年）2個投入指標。從反映智庫內涵的角度，這15個指標與國外國內智庫評價指標有一定的差異，但從智庫投入和產出的角度看，基本涵蓋智庫投入和產出的內涵。

由于本文以全國30個省、市和自治區（西藏數據缺失）2010年數據為研究對象。DEA分析要求對象樣本量是投入產出指標變量的2倍以上，另外，投入產出指標變量之間要有較強的正相關關系，以確保增加某項投入量而不至于使某項產出量減少。投入產出指標變量之間的相關系數見表1，顯現投入產出指標變量之間顯著的正相關性。因此，本文最終選取的15個投入產出指標變量是合適的。

2.2.2 省市區智庫影響關聯因素變量選取 本部分試圖尋找影響省市區智庫發展的環境影響關聯要素，智庫發展的環境影響因素異常龐雜，如智庫、政府、民眾以及制度、經濟社會發展等因素，目前尚缺乏研究結論。本文嘗試從較宏觀的視角定量測度影響智庫發展的環境因素，反映各省市區狀況的宏觀指標數據是較合適的環境要素。

收集學者們構建的反映各省市區宏觀綜合表現的各種綜合指數。（1）各省市區對外開放指數[26]。該指數由經濟開放度、技術開放度和社會開放度3大方面評價各省市區的對外開放程度，包括貿易往來、投資往來、經濟合作、學術交流、技術交易、科研成果國際化、信息流動、人員往來、文化交融等9個二級指標和30個三級指標合成。（2）各省市區市場化指數[27]。該指數評價各省市區的市場化相對程度，綜合考慮政府與市場的關系、非國有經濟的發展、產品市場的發育程度、要素市場的發育程度、以及市場中介組織發育和法律制度環境這5個維度，每個維度包含若干具體指標或分指標，共由19個具體指標或分指標構成，最終合成我國各地區市場化進程相對指數（總指數）。（3）各省市區創新指數[28]。該指數對各省市區創新能力予以評價，綜合考慮實力、效率和潛力3個維度，每個維度分別從知識創造、知識獲取、企業創新、創新環境、創新績效5個方面進行評價，每個維度包含若干具體指標或分指標，共由141個具體指標或分指標構成，最終合成我國各地區創新指數。（4）各省市區財政透明度指數[29]。該指數是由財政信息提綱設計、信息獲取、信息統計與確認、透明度評估4個過程構成，一是對搜集到的財政信息的數量和質量進行評估評分， 二是對信息申請過程中各省信息公開機構和財政廳局所表現出來的工作態度和責任心進行評估評分，二者加總得到各省財政透明度的綜合評分。（5）各省市區人類發展指數[30]。該指數基于由健康、教育和收入3個維度4個指標組成的綜合指數來衡量各省市區人類發展狀況。（6）各省市區教育指數[30]。該指數基于由成人識字率及小學、中學、大學綜合入學率2個指標組成的綜合指數來衡量各省市區教育發展狀況。（7）各省市區綜合發展指數[31]。該指數是從經濟發展和社會發展、民生改善、生態建設和科技創新5個維度、16個二級指標、44個三級指標測量的綜合性指數，對各地綜合發展情況進行測評。（8）各省市區綠色發展指數[32]。該指數是包括經濟增長綠化度、資源環境承載潛力、政府政策支持度3個維度、綠色增長效率指標等9個二級指標、60個三級指標測量的綜合性指數，對各地綠色發展情況進行測評。（9）各省市區政府網站績效指數[33]。該指數采用對重點領域服務能力評估的思路，設置了教育、社保、就業、醫療、住房、交通、證件辦理、企業開辦服務、資質認定、政府信息公開等10個領域的二級三級評估指標構成。（10）各省市區政府效率指數[34]。該指數由政府公共服務、公共物品、政府規模、居民經濟福利4個維度，47個三級指標構成，反映我國省級地方政府的政府效率。

為了和各指數方法相對應，本文也依照通行的指數構建方法，采用上文的15個投入產出指標構建各省市區智庫發展指數，為消除產出各指標的規模影響，對13個產出指標進行變換，為體現投入的變化，以人年研究經費支出為分母進行平均換算，以體現投入的價值。然后對15個指標變換后的原始值采用直線型無量綱歸一化處理，采用等權重分別計算出投入產出指標得分，最后采用等權重計算出各省市區智庫發展指數。

由于各個指數以年度命名的不一致性，根據各指數實際采用的數據年度，選擇其2009或2010年度的指數數據。

3 結果分析

3.1 省市區智庫運行效率分析

本文從兩個角度測度效率，一是按照全部15個投入產出指標測度效率值，稱為模型1；二是按照內部研究報告或內參（篇）、領導批示（篇）、報紙或網絡署名文章（篇）、接受媒體專訪數（次）、觀點被媒體引用（次）、參加政府咨詢會（次）5個產出指標和經費投入（萬元）、折合全時人數（人/年）2個投入指標測度效率值，稱為模型2。所有的計算采用DEAP2.1軟件，依照產出導向計算2009—2010 年模型1和模型2我國各省市區智庫DEA 效率值，結果如表3所示。

從全部15個投入產出指標測度效率值可知，北京、天津、河北、黑龍江、安徽、廣東、貴州、新疆8個省市區在現有投入規模基礎上產出未達到最優水平，占到所有地區的26.7%。從7個投入產出指標測度效率值可知，處于效率前沿面的地區包括吉林、江西、海南、甘肅和青海5個省，這5個省占到所有地區的16.7%。而其他地區DEA綜合效率值均小于1，為DEA無效區域，占到所有地區的83.3%。DEA綜合效率值無效的區域可以通過減少投入冗余來實現有效產出。

從模型1和模型2的投入產出指標測度效率值結果比較看，13個產出指標達到最優水平的省市區數要遠多于5個產出指標達到最優水平的省市區數，各省市區軟科學研究過多的精力和資源投入到了非成果傳播方向上去，投入軟科學決策和服務社會民眾的精力和資源不充足。

3.2 省市區智庫發展的影響關聯因素分析

鄧氏灰色關聯度計算結果列于表4。

各省市區智庫發展指數（X1）的關聯序為：X2> X10> X4> X9> X8> X11>X3> X7 >X6 >X5，即各省市區對外開放指數>各省市區政府網站績效指數>各省市區創新指數>各省市區財政透明度指數>各省市區綠色發展指數>各省市區市場化指數>各省市區政府效率指數>各省市區綜合發展指數>各省市區教育指數>各省市區人類發展指數。

由計算結果可以看出，各省市區對外開放指數和各省市區政府網站績效指數是關聯各省市區智庫發展指數的兩個最重要的因素，而各省市區教育指數和各省市區人類發展指數對各省市區智庫發展指數的影響最弱。

4 結論與建議

4.1 研究結論

從總量上，省際區域智庫運行投入和產出指標數據量與各省市區經濟發展水平有重要關聯，經濟發展水平高的省市區智庫運行投入和產出量也較大，同時區域智庫運行投入和產出指標數據量也呈現由東部向中西部遞減的趨勢。從智庫運行投入和產出指標關聯性看，呈現投入與產出指標變量之間顯著的正相關性。

從區域智庫運行全部投入產出指標測度效率值看，投入和產出指標絕對值高的省市區并不一定是效率水平最優的，有1/4的省市區在現有投入規模基礎上產出未達到最優水平；從區域智庫運行部分投入產出指標測度效率值看，有近3/4的省市區未處于效率前沿面；從全部和部分投入產出指標測度效率值結果比較看，13個產出指標達到最優水平的省市區數要遠多于5個產出指標達到最優水平的省市區數，各省市區軟科學研究投入軟科學決策和服務社會民眾的精力和資源遠少于投入到非成果傳播方向上去。

從省市區智庫發展的影響關聯因素看，各省市區對外開放程度是影響智庫發展的最重要因素，而其他9個因素對智庫發展影響程度處于同一水平。

4.2 區域智庫發展建議

伴隨著我國經濟加速發展，各級政府對決策的需求不斷加強，促使我國軟科學研究事業發展進入新的機遇期，經過多年的發展和努力，我國形成了類型較多樣、規模較齊全、研究領域寬廣的智庫機構群，機構人員和經費保障平穩，智庫功能作用日益顯現。但也發現，多個地方的智庫機構運行效率不佳，還有很多影響智庫機構有效運行的環境因素。從智庫運行效率的內涵看，提高智庫運行效率的重要方面是智庫自身的內涵建設和營造智庫有效運行的環境建設，各地的智庫建設可以在以下兩個方面加以改進。

第一，注重智庫自身運行建設。真正建設具有國際影響力、具有中國特色的新型智庫，還任重道遠，我國智庫仍需砥礪前行。由傳統智庫向現代新型智庫轉變，從智庫內部運營機制上進一步提高競爭力與影響力，打造我國現代新型智庫的“內核”，提升其話語權和影響力。更加注重把提高研究成果質量作為生命線，探索有利于調動研究人員積極性的人才機制，多措并舉拓寬研究成果轉化渠道，提升研究成果轉化的效率。建立和保持通暢的政學研三螺旋通道，形成和打造多渠道的成果發布機制，充分借助新媒體、新科技社交網絡與“云”的影響。通過管理機制上的創新發展來提升智庫的運行效率和功能。

第二，積極營造智庫有效運行的環境。需要給智庫發展創造一個相對寬松的環境，讓智庫得以有效運行和充分發揮其功能作用，從而擴大智庫的社會影響力。推進智庫服務市場建設，建立完善政策分析研究的需求方、供給方、中介渠道所構成的市場機制。建立政府向智庫購買決策咨詢服務的機制，以及建立決策部門對智庫咨詢意見的反饋回應機制，使智庫在重大決策中的作用發揮常態化、制度化和程序化，促進政府決策與智庫之間良性互動。同時在政治環境、輿論環境、人才資源和資金保障方面，為智庫發揮作用提供更加寬松有序的環境和更加暢通便捷的渠道。

由于《全國軟科學研究機構統計調查》從2011年之后未開展統計調查，全國也就沒有了該方面的最新調查數據。所以論文所采用的投入產出指標變量數據較陳舊，同時所采用的智庫評價指標體系與智庫評價指標體系的內涵有一定的差異，簡單采用產出指標變量絕對數值，使得論文所測度的效率值不夠科學。影響智庫有效運行的外部因素眾多，本文從數據易得的視角選擇了10個因素，還存在相當多的重要因素未納入是本文存在的缺陷，如果將來有機會可以進一步改進。

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