山西省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下養(yǎng)老服務體系構(gòu)建①

侯曉艷 李強 陳建明

摘 要：人口老齡化是人口轉(zhuǎn)變和社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，山西省2003年邁入老齡化社會，還呈現(xiàn)出人口高齡化和空巢化的特點，因此，加快構(gòu)建養(yǎng)老服務體系是應對人口老齡化挑戰(zhàn)的必然選擇。目前，由于城鄉(xiāng)二元分割體制的存在，養(yǎng)老服務體系呈現(xiàn)城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分布不均衡，城鄉(xiāng)服務內(nèi)容、服務方式和供給能力等方面發(fā)展不協(xié)調(diào)。為此，需要樹立城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務統(tǒng)籌發(fā)展理念，鼓勵探索多種養(yǎng)老服務方式，滿足不同養(yǎng)老服務需求，整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務供給平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，積極應對人口老齡化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 養(yǎng)老服務 協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）08（c）-139-03

2012年的中共十八大報告第一次明確提出“老有所養(yǎng)”的戰(zhàn)略目標，滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務需求，必須加快完善養(yǎng)老服務制度。2013年9月13日國務院出臺了 《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》明確要求，“到2020年，建成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系”。黨的十八屆五中全會提出了“十三五”時期建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務體系的一系列重大政策舉措。在當前，山西省2003年邁入老齡化社會后，截至2015年山西省60歲及以上人口占總?cè)丝诘?4.45%；65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?.10%，預計到2020年將超過600萬，山西省老年人口發(fā)展步入增長最快的時期。伴隨著人口老齡化、高齡化、空巢化的現(xiàn)象，山西的人口老齡化還呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)倒置的特點。山西60歲及以上農(nóng)村人口約城市的3倍，而城市化的發(fā)展使得城市的養(yǎng)老服務水平又高于農(nóng)村的養(yǎng)老服務水平。為此，切實保障城鄉(xiāng)老年人的基本權(quán)益，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系的理論與實踐意義

（1）整合發(fā)展養(yǎng)老服務，推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。山西已進入老齡化社會，對于養(yǎng)老服務的需求不斷增加，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系及相關配套服務還不夠健全，通過完善社區(qū)養(yǎng)老和加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，滿足老年人的不同需求，拉動消費，帶動就業(yè)發(fā)展，為推動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革，為山西省綜改實驗區(qū)提供理論依據(jù)。

（2）推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源整合，提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務水平。長久以來實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加之城市化進程的加快，使得城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源在養(yǎng)老方式、養(yǎng)老服務供給主體、資金供給和養(yǎng)老服務隊伍等方面存在明顯失衡現(xiàn)象，落差較大。山西城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系的整合，有利于打破山西省城鄉(xiāng)二元體制的束縛，實現(xiàn)養(yǎng)老服務協(xié)調(diào)發(fā)展，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老服務體系具有重要實踐意義。

2 人口老齡化背景下山西省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下養(yǎng)老服務現(xiàn)狀與存在問題

2.1 老齡化分布呈現(xiàn)城鄉(xiāng)倒置，城鄉(xiāng)養(yǎng)老需求不均衡

在我國，由于計劃生育的實施和我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，在2000年步入了老齡化社會，且老齡化在我國表現(xiàn)出了城鄉(xiāng)分布倒置的特點。城鎮(zhèn)化水平的逐年遞增，按照一般的規(guī)律，由于城市化的發(fā)展，大量的農(nóng)村人口涌入城市，城市的人口老齡化要比農(nóng)村的人口老齡化嚴重。但通過全國人口第六次人口普查數(shù)據(jù)，可以得到，農(nóng)村老年人口仍占據(jù)主導地位，人口老齡化出現(xiàn)了城鄉(xiāng)倒置的現(xiàn)象，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象更為嚴重，如表1所示。山西城鄉(xiāng)人口構(gòu)成中60歲以上的城市老年人口有945386人，農(nóng)村老年人口有2521755人，65歲及以上城市人口有644305人，農(nóng)村人口有2060954人，農(nóng)村老年人口是城市老年人口的3倍多；農(nóng)村的養(yǎng)老壓力要大于城市，養(yǎng)老服務的需求多于城市。

2.2 養(yǎng)老服務的供給能力的不均等

目前，山西養(yǎng)老服務體系建設處于起步階段，養(yǎng)老服務的供給能力不能滿足老年人的多種需求和多層次的需求，出現(xiàn)了供需不平衡的矛盾。通常情況下，養(yǎng)老服務的供給主體是政府和個人。一方面，政府的養(yǎng)老供給能力主要通過基本養(yǎng)老保險支出來體現(xiàn)。截至2015年，山西省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的基金收入為688.6億元，基金支出為657億元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金收入、支出只有67.9億元、44.8億元。統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在基本養(yǎng)老保險基金收支情況方面，農(nóng)村的水平要明顯低于城鎮(zhèn)；另一方面，居民個人方面的養(yǎng)老供給能力通過養(yǎng)老金替代率來衡量，反映一個人在退休后能否養(yǎng)老的重要表現(xiàn)。養(yǎng)老金替代率=某年度新退休人員的平均養(yǎng)老金/同一年度在職職工的平均工資收入。山西省2015年， 企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的月平均水平達到2396.5元，在崗職工年平均工資63241元，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老金替代率為45.46%，農(nóng)村的按照全部農(nóng)村居民平均養(yǎng)老保險替代率為2.5%計算，可以看出，山西省城市居民個人養(yǎng)老供給能力是農(nóng)村的3倍左右。因此，從養(yǎng)老服務的供給能力不看，無論是政府還是居民個人，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的供給能力存在著嚴重不均衡的現(xiàn)象。

2.3 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務方式有差距、不協(xié)調(diào)

為了滿足老年人的養(yǎng)老服務需求，山西省已初步形成了以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式為主、居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老服務協(xié)調(diào)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務體系。但是，仍處于起步探索階段，養(yǎng)老服務方式還不夠多樣。此外，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制的影響，農(nóng)村與城市的養(yǎng)老服務方式和水平存在較大差距。農(nóng)村老年人主要以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老方式和依仗土地形式滿足自身需求，盡管城市化和城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村傳統(tǒng)家庭保障能力在弱化，但社會化程度低，保障程度極其薄弱，服務的群體十分有限，基本上集中“五保戶”等這樣一些弱勢群體。而在城市中，社區(qū)居家養(yǎng)老服務開展相對較晚且沒有普遍化，服務的內(nèi)容不夠全面，整體的養(yǎng)老服務水平還比較初級，能提供的服務主要是以基本生活照料為主，服務種類單一，服務的方式以文體活動為主。社區(qū)居家養(yǎng)老無論在組織體系還是運行管理辦法上，規(guī)范性都不夠。在機構(gòu)養(yǎng)老方面，由于沒有充足的資金作為保障，養(yǎng)老機構(gòu)在數(shù)量規(guī)模較小和養(yǎng)老設施數(shù)量嚴重不足，表現(xiàn)房舍空間狹窄，床位數(shù)量不足，設備簡陋和康復設備基本沒有，而在養(yǎng)老服務項目上，部分內(nèi)容缺乏。除此之外，機構(gòu)養(yǎng)老中并不是以老年人身體狀況進行精細化分類提供養(yǎng)老服務，還有在某些養(yǎng)老機構(gòu)中最基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務都沒有以及服務工人員缺乏，這樣的結(jié)果很難保障其服務質(zhì)量。由此可知，在農(nóng)村的養(yǎng)老方式中主要以家庭養(yǎng)老為主，其他社會化的養(yǎng)老方式程度低，而在城市中多種養(yǎng)老方式已經(jīng)初步形成，但是每種養(yǎng)老方式又都不是很完善，還面臨一些制約，發(fā)展不充分，在總體上城市的養(yǎng)老服務體系的總體水平也比較低。

2.4 城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源配置的不均等

養(yǎng)老資源分配不均是很多地區(qū)不可避免的事實。浙江大學學者何文炯曾指出，目前中國養(yǎng)老服務資源存在兩大問題：資源不足和資源分配不均（鄖彥輝.農(nóng)民市民化程度測量指標體系及評估方法探析[J].學習與實踐，2009（8））。資源配置的不合理導致養(yǎng)老服務無法滿足城鄉(xiāng)養(yǎng)老基本需求，也導致了城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務的不均衡和養(yǎng)老服務質(zhì)量不高的問題。由于受到城鄉(xiāng)二元體制的制約和城市化建設的影響，山西省在人力、物力、財力資源方面相對較多集中在城市方面，而農(nóng)村主要還是依賴傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以及土地資源進行養(yǎng)老，服務資源稀少且已有社會性養(yǎng)老資源但利用率低下，農(nóng)村保障薄弱，這讓原本老年人就相對較多的農(nóng)村地區(qū)更加處于劣勢。除此之外，還有收入來源的種類，以離退休金養(yǎng)老金為主要生活來源的60歲及以上老年人口所占比例為63.09%，其次為家庭其他成員供養(yǎng)；而農(nóng)村以家庭成員供養(yǎng)為主要生活來源的老年人口所占比例為48.96%，對離退休金養(yǎng)老金的依賴較低，所占比重相對較低，如表2所示。

3 實現(xiàn)山西省城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務均等化的路徑

3.1 樹立城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務統(tǒng)籌發(fā)展理念

公平是社會保障制度追求的根本目標，養(yǎng)老服務保障制度設計必須確保每位老人養(yǎng)老基本權(quán)利平等，都應該平等享受基本養(yǎng)老服務，協(xié)調(diào)不同區(qū)域或地區(qū)之間不均衡發(fā)展。新形勢下，只有著眼于推進社會公平正義，破除重城市輕農(nóng)村等觀念，正是存在著重城市輕農(nóng)村這樣不合理的觀念，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務無論在服務設施上，還是服務內(nèi)容，服務供給都存在較大差距，政府應加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，促使城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機制的形成，保證城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務協(xié)調(diào)發(fā)展，才能有效促進共享發(fā)展。公平是共享理念的核心內(nèi)容，以推進區(qū)域、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為保障，最終實現(xiàn)“全民共享”。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老服務體系建設，切實保障全體老年人的生活，促進公平目標的實現(xiàn)。

3.2 探索多元化養(yǎng)老服務供給機制

工業(yè)化的發(fā)展和社會環(huán)境的變化，社會事務逐漸增多，政府不僅承擔提供公共物品的職能，提供公共服務的職能更加凸顯。由于，農(nóng)村的養(yǎng)老服務水平相對落后，服務能力和服務水平有限。在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的過程中，政府作為依法履行基本公共服務職責的主體，政府有責任滿足基本的養(yǎng)老需求，但是僅靠政府解決養(yǎng)老的問題已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實的需要，因此，要改變政府是養(yǎng)老服務的唯一供給主體的困局，在全社會范圍內(nèi)調(diào)動各方積極性，讓更多的社會力量參與到養(yǎng)老服務領域，實現(xiàn)服務主體社會化，探索多元化養(yǎng)老服務供給機制，構(gòu)建政府、市場和社會養(yǎng)老服務供給機制。首先，政府應當制定相關政策措施。2015年10月，山西省政府出臺了《關于支持社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)若干措施》，支持民間資本、社會組織、企業(yè)法人等社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)。政府應采取一些手段，綜合運用金融、土地的、稅收等手段來引導社會資本投資養(yǎng)老服務業(yè)，引導社會資源向農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在政府政策指引下，加速農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。其次，與市場相結(jié)合，探索能夠使市場機制充分發(fā)揮作用的政策來鼓勵農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，政府在這個過程中作好市場的維護者和養(yǎng)老服務業(yè)的監(jiān)管者，促進形成有利于社會資本進入的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展環(huán)境，最終形成城鄉(xiāng)較為均衡的養(yǎng)老服務體系。

3.3 大力發(fā)展社會化養(yǎng)老，鼓勵探索多種養(yǎng)老服務方式

為了更好地滿足城鄉(xiāng)老年人養(yǎng)老服務需求， 實現(xiàn)以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的養(yǎng)老服務體系。首先，發(fā)揮家庭養(yǎng)老的作用。目前家庭仍然是我國養(yǎng)老服務占有重要的地位，無論在城市和農(nóng)村，家庭養(yǎng)老的功能依然還很強大，家庭是養(yǎng)老服務不可替代的保障。因此，在家庭養(yǎng)老方面，充分發(fā)揮傳統(tǒng)孝文化作用，加強尊老愛老的宣傳教育，通過制度建設和文化建設，形成一種長效內(nèi)外作用的家庭養(yǎng)老常態(tài)化。其次，積極推動養(yǎng)老供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補齊社區(qū)養(yǎng)老。依托社區(qū)這一平臺，完善社區(qū)養(yǎng)老，為老人提供多種而全面的服務。社區(qū)居家養(yǎng)老的模式實際上就是以發(fā)揮家庭養(yǎng)老作用的基礎上，加上社會化服務的產(chǎn)物，這種養(yǎng)老方式使老年人既能在熟悉的環(huán)境中感受家人照顧，又能得到社會提供的各種基本服務，但在社區(qū)居家養(yǎng)老的基礎上，社區(qū)養(yǎng)老的作用發(fā)揮不充分，尤其在農(nóng)村地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)劣無法發(fā)揮，因此，加大農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務的覆蓋率，在城市提升社區(qū)養(yǎng)老服務水平和服務項目。最后，創(chuàng)新多種模式的養(yǎng)老服務形式。如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，智慧養(yǎng)老，生態(tài)養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老等。政府要在相關的政策上對農(nóng)村給予優(yōu)惠，讓農(nóng)村學習一些城市較為成熟的養(yǎng)老服務方式，縮小與城市養(yǎng)老服務的差距。

3.4 整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障

山西作為煤炭資源大省，環(huán)境污染嚴重，工業(yè)化的發(fā)展致使城市可利用的空間資源了了無幾，按可持續(xù)發(fā)展觀來看，已經(jīng)成為城市養(yǎng)老服務建設的一大瓶頸。但與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境良好，可利用的土地和空間資源還很多。但是，城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村大量青壯勞動力外流，致使村莊中“空巢老人”激增，也要看到養(yǎng)老服務人手短缺的問題，加快城市一體化，一方面解決了農(nóng)村勞動力人口外流的情況，積累養(yǎng)老服務人手短缺的問題；另一方面，也可以引養(yǎng)老服務企業(yè)來農(nóng)村投資開發(fā)，利用農(nóng)村豐富的土地資源和空間資源，同時也緩解了城市養(yǎng)老空間供給不足的問題。此外，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務存在差距的原因就是在資金投入。因此，拓寬資金的來源渠道，加大農(nóng)村社會保障的財政投入是解決資金不足的重要措施。養(yǎng)老服務的資金來源主要由財政供給，政府處于社會保障制度運行的主導地位，加強社會保障財政預算管理，擴大養(yǎng)老保障方面資金的投資渠道，加大資金的增值保值管理；同時，可鼓勵山西省社會資本投入，使政府與社會資本合作，解決資金不足帶來的問題。目前可以看到，農(nóng)村的養(yǎng)老服務水平要明顯落后于城市的養(yǎng)老服務水平，要縮小城鄉(xiāng)在養(yǎng)老服務差距，必須保障資金投入充足。中央財政適當?shù)囊黾迂斦度?，彌補一些財力不足的農(nóng)村地區(qū)，與地方政府共同來落實農(nóng)村養(yǎng)老服務的經(jīng)濟責任。此外，各地方也要改變財政支出結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村社會資金支出比率，確保農(nóng)村養(yǎng)老服務支持資金的切實到位。通過城鄉(xiāng)互補，整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源，促進協(xié)調(diào)發(fā)展。

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①基金項目：2017年山西省哲學社會科學規(guī)劃課題：山西省城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系整合提升研究。

作者簡介：侯曉艷（1982-），女，山西陽泉人，教師，講師，主要從事行政管理理論與實踐、社會保障方面的研究；李強（1983-），男，山西孝義人，教師，講師，主要從事創(chuàng)新激勵、區(qū)域規(guī)劃方面的研究；陳建明（1984-），男，山西嵐縣人，中級社會工作師，主要從事老年人社會工作方面的研究。