民族地區“美麗鄉村”建設：內涵提出、指標構建和對策分析①

房旭平 鄭浩 白雪冰 王珊 杜帥

摘 要：民族地區“美麗鄉村”建設是“美麗中國”建設在民族地區的重要組成部分，是民族地區全面建成小康社會的關鍵環節，是民族地區鄉村振興戰略的核心目標，是解決民族地區人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的有效途徑。因此有必要對民族地區“美麗鄉村”建設的概念進行深入剖析，對其標準和指標進行梳理。本文提出了“美麗鄉村”的內蒙古模式，并提出了民族地區“美麗鄉村”建設的對策和建議。

關鍵詞：民族地區 “美麗鄉村” 內蒙古模式 新農村建設

中圖分類號：F207 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）01（c）-050-03

全面建成小康社會離不開“美麗中國”的建設，“美麗中國”的建設離不開“美麗鄉村”的建設，“美麗鄉村”是“美麗中國”的重要基礎；是實現中華民族偉大復興中國夢的重要奠基點；是生態文明建設和社會主義新農村建設的重要組成部分，在社會主義現代化建設中具有突出的戰略地位和長遠意義。從提出建設社會主義新農村，構建“美麗鄉村”；到提出建設“美麗中國”，建設生態文明在內的“五位一體”社會主義建設總布局；再到黨的十九大報告明確提出：新時期中國社會主要矛盾已經 變成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。反映了中國農村建設由較低層級供需矛盾向中高層級供需矛盾的轉變，從“數量短缺型”供需矛盾向“優質不足型”的供需矛盾轉變。

民族地區所在的五個民族自治區和少數省份的民族自治地方，地處生態文明建設的核心區和新農村建設的重點區，承載著重要的生態、經濟、政治、文化和社會等重要功能，并且存在其獨有的特殊性。在社會主義現代化和新型城鎮化建設的進程中，民族地區鄉村的資源問題和環境問題日益突出，制約著民族地區鄉村可持續發展能力的提升，進而影響到了全國的生態安全和可持續發展。新時期鄉村振興戰略要求民族地區需要在實踐經驗的基礎上，根據地區現實和基礎，創新民族地區“美麗鄉村”建設新標準和新路徑，從而構建人與自然、人與人、人與社會等多方面和諧共存且可持續的民族地區“美麗鄉村”。

1 民族地區建設“美麗鄉村”的內涵

1.1 民族地區建設“美麗鄉村”的特殊性

（1）資源豐富但生態薄弱。民族自治五省區以及少數省的自治地方所在的民族地區是各種自然資源的分布區和集中區，資源豐富且發展潛力巨大，隨著“西部大開發”戰略的持續展開，西部民族地區發展速度在全國范圍內位居前列，但短期內仍難解決農業占主導、工業污染嚴重和科技創新水平低下的現狀，以犧牲生態環境為代價的發展方式普遍存在，缺乏生態反饋機制和生態補償機制，生態環境建設財政支出短缺等這些問題也嚴重引發了民族地區鄉村建設的環境污染和生態破壞，導致民族地區鄉村環境指數水平不斷下降，制約了民族地區鄉村生態文明建設水平的提高。

（2）民族文化多元。民族地區鄉村是大量少數民族的聚居區，民族數量眾多，民族文化資源豐富，民族文化特色濃郁，分布著眾多傳統村落、傳統民居、古樹名木及古建筑等歷史文化遺跡遺存，物質文化遺產和非物質文化遺產數量繁多。民族地區的鄉村文化具有鮮明的民族意義、歷史意義以及文化意義，所以在民族地區“美麗鄉村”建設中，尊重和保護民族文化，沿襲和傳承民族生活習慣，發展民族文化產業尤為重要，而不簡單是千篇一律，從而破壞民族地區鄉村的多元化存在。

（3）基礎落后但可塑性強。民族地區鄉村基礎設施受地形和氣候影響供給難度大導致的民族地區鄉村基礎設施建設落后，與東部沿海地區差距較大。產業依賴導致的產業結構不合理，城鄉發展差距大，基本公共服務均等化水平低等嚴重制約了民族地區鄉村的發展。另外，民族地區鄉村建設極易被改造，基本公共服務和基礎設施的供給與投入基本不受現存設施的影響，可塑性強。

1.2 概念的提出

2014年，國家標準委員會發布《美麗鄉村建設指南》，確定了“美麗鄉村”的內涵：“規劃布局科學、村容整潔、生產發展、鄉風文明、管理民主，且宜居、宜業的可持續發展的鄉村”（資料來源：《美麗鄉村建設指南》，國家標準委員會，2014年）。

由此我們可以對民族地區“美麗鄉村”建設進行概念的提出：民族地區“美麗鄉村”是指在民族地區建設的具有民族特色的規劃布局合理、鄉村風貌體現民族風情、鄉村發展促進民族融合、尊重和保留民族文化習慣、多民族民主管理、生態良好環境宜人的社會主義小康新農村。因此民族地區“美麗鄉村”建設不僅要關注民族團結，民族發展和民族融合，還要關注生態發展和可持續發展以及民族特色和民族文化。

2 民族地區“美麗鄉村”建設的指標體系構建

標準化是“美麗鄉村”建設的核心創新驅動力，指標體系是“美麗鄉村”建設標準的具體化表現。浙江省在總結安吉經驗的基礎上于2014年4月發布《美麗鄉村建設規范》，提出全國首套“美麗鄉村”建設標準指標體系。隨后，全國性的“美麗鄉村”標準化指標創建和創新模式建設廣泛開展。

雖然在2014年12月，國家標準委員會出臺國家層面的“美麗鄉村”建設標準《美麗鄉村建設指南》，對全國性的宏觀層面上的“美麗鄉村”建設制定了標準內容與參考指標，但其內容偏向于生態視角且標準寬泛，對西部民族地區的針對性和靶向瞄準性不強。當前我國現有的“美麗鄉村”建設的標準體系中，尚未有與民族地區“美麗鄉村”系統性建設相關的區域建設標準，特別是涉及農村牧區領域的標準少。由于地區差異大，中西部大部分地區在“美麗鄉村”建設過程中需要差異化的標準予以指導和引領。迫切需要在民族地區層面上制定有關“美麗鄉村”系統性建設的指標和標準。

通過收集各地區“美麗鄉村”建設評價指標體系的相關文獻，收集多位專家學者的評價指標體系和國家、各省（市）公布的美麗鄉村建設指導意見中評價指標，結合民族地區“美麗鄉村”實際發展基礎、發展潛力和建設背景等特點，構建出包括鄉村文化、鄉村建設、生態環境、經濟發展、公共服務和基層管理等6個二級指標的指標評價體系，考慮到各項指標基礎數據獲取的可靠性、簡明性、典型性、方便性和普適性等特征，最終選擇了民族文化遺產保護、鄉村民族文化產業規模等27項三級具體指標，如表1所示。

3 民族地區“美麗鄉村”建設內蒙古模式

3.1 基礎設施方面：“十個全覆蓋”模式

農牧民公平共享改革發展成果的兩個瓶頸是基礎設施薄弱和公共服務水平低下。地方政府在GDP政績考核指標下，關注地區經濟增長速度的快速提升和居民收入水平數字化的增加，而忽視培育農村牧區基礎設施建設和可持續發展能力的提升，造成基本公共服務均等化水平不斷下降，農村牧區在基礎設施、醫療、社會保障以及文化教育等這些基本方面與城市越來越不均等，農牧區居民的幸福感和獲得感不斷下降。僅農村牧區自身的力量來完善和彌補這些差距，很難完成民族地區全面建成小康社會的地區任務。“十個全覆蓋”民生工程是通過政府的“二次分配”來發揮促進共同富裕的職能，在具體的實踐路徑上側重解決農村牧區“發展能力貧困”問題。

2014年7月，內蒙古自治區政府經過對地區實情的調研、分析通過《關于推進農牧區“十個全覆蓋”工程實施方案》，提出基本公共服務農村牧區定向供給具體方法。以“8337” （8337是指2013年3月19日內蒙古自治區黨委書記王君在自治區貫徹全國兩會精神大會指出的對內蒙古自治區發展進行系統闡述時提出的發展思路。概括起來就是：“八個建成”“三個著力”“三個更加注重”“七個重點工作”。）為發展指導思路、基本公共服務均等化為政策目標，立足統籌化、一體化，制定10個深入覆蓋式的基本公共服務工程，基礎設施包括9項內容，主要涉及危房、飲水、道路、用電、通訊、校舍、衛生室、文化室和超市環節：危房改造工程；安全飲水工程；街巷硬化工程；電力村村通和農網改造工程；村村通廣播電視和通訊工程；校舍建設及安全改造工程；標準化衛生室建設工程；文化室建設工程；便民連鎖超市工程，基本公共服務包括1項內容：農村牧區常駐人口養老醫療低保等社會保障工程。

據內蒙古統計局數據顯示，“十個全覆蓋”工程累計投入886億元，實現了11850個行政村全覆蓋，基本解決了8868個嘎查村（行政村）不通水泥路，6000多個嘎查村沒有便利的生活設施和娛樂設施，180萬農牧民沒有安全健康的飲用水，157萬農牧民生活在國家貧困線以下，52萬戶農民生活在危房里等眾多具體民生問題。

3.2 服務提供方面：流動公共服務模式

“流動公共服務”是基于中國邊疆地區和廣大農村牧區地廣人稀的實際，以及上述地區公共服務需求、公共服務供給等客觀情況，各地區依托不同載體（例如流動警務室、流動醫院、流動圖書館），讓各類公共服務流動起來，主動上門為服務對象提供各類公共服務的一種方式。流動公共服務是一種公共服務供給方式的創新。

流動公共服務的具體內容主要包括：流動警務室、流動圖書館和博物館以及流動醫院和流動小藥箱等。內蒙古地域廣闊、居民居住不聚集，導致警務室很難定點布局，所以在呼倫貝爾等牧區就產生了警務室警務小車，對草原牧民進行不定點的提供服務，保證草原的治安和安全。鄂爾多斯市農村牧區出現的各類文化車帶著文化站的農牧業圖書資料、農牧民培訓資料、民族特色的文藝演出等文化公共物品巡回在本地村、嘎查和農牧民集中居住點開展文化服務。呼倫貝爾市創新發起“小藥箱進牧戶工程”，家庭小藥箱分布于每一戶牧民，箱內配備一些基本藥物和針對慢性病患者的治療藥品，用于牧區牧民基本的衛生保健。牧區家庭簽約醫生上門服務創新出現，即家庭醫生每半年左右整理補充一次小藥箱，通過信息聯絡和上門服務，監督指導牧民合理用藥和自我保健。

3.3 產業優化方面：“新農新牧”示范模式

內蒙古自治區首先按照城市吸納、城鎮集聚、中心村發展、自然村合并、空心村拆除、生態轉移六個類型，將全區11159個嘎查村調整為6000個左右，優化嘎查村布局，為新農村新牧區建設創造科學、可靠的條件。以農牧民合作社及家庭農牧場、農牧區龍頭企業和供銷合作社為示范優化對象，對農牧區產業進行結構化改造、科學化布局和體系化組合，促進第一二三產業的融合。

（1）農牧民合作社和家庭農牧場基礎示范。農村牧區各類經營主體在農畜產品加工、儲存、運輸、銷售等二、三產業環節興辦農牧民合作社，鼓勵家庭農牧場和農牧民合作社依托多種渠道開展農畜產品直銷，培養農牧民合作社帶頭人、經營管理人員、技術人員和新型職業農牧民，鼓勵大學生村官、高校畢業生和務工經商人員返鄉創辦農牧民合作社、興辦家庭農場、開展鄉村旅游等經營活動。進行土地制度改革，推進農田、草牧場有序流轉，鼓勵引導資源要素向農牧民合作社和家庭農牧場集中。

（2）農牧區龍頭企業發揮引領示范。涉農涉牧優勢企業進行行業整合，企業品牌建設，打造全國性的農牧業品牌。發展農畜產品加工、流通、電子商務和農牧業生產社會化服務，建設標準化和規模化的原料生產基地，輻射帶動農牧戶擴大生產經營規模。龍頭企業發展循環產業，加強產業鏈和供應鏈管理，提高產品附加值。發展連鎖店、自營店、配送中心，健全農畜產品營銷網絡，改善了農畜產品貯藏、加工、運輸和配送等冷鏈設施設備。墾地合作共建，示范帶動農村牧區產業融合發展，構建現代農牧業經營體系。

（3）農牧區供銷合作社綜合服務示范。解決農牧業生產和消費的流通環節制約問題，促進供銷合作社主導農村牧區流通綜合服務與新型農牧業經營主體有效對接。新農村新牧區現代流通網絡工程，產業鏈建設和供應鏈管理，形成了連鎖化、規模化、品牌化經營服務新格局。農資倉儲物流基礎設施和區域配送中心的建設，完善了倉儲、配送、分銷及服務功能。嘎查村綜合服務社和城鄉社區綜合服務中心（站）的推廣，為城鄉居民提供日用消費品、文體娛樂、養老幼教、就業培訓等一站式服務。

4 民族地區“美麗鄉村”建設的對策建議

4.1 創新民族地區鄉村治理模式，進行特色總體規劃

首先在工程和技術上，應利用鄉村綜合治理項目和模擬決策技術科學規劃等科學手段引領民族地區鄉村的思路轉型和建設升級，創新民族地區鄉村發展目標和發展定位。探索農牧民就地就業新方式、土地流轉新政策、民族特色產業優化新布局與生態環境協調新出路等混合發展模式，制定民族地區新型美麗村鎮建設總體規劃和差別化戰略，促進地區 基本公共服務供給和資源配置均等化。其次是生態環境上，推進農村環境污染治理機制創新。村鎮建設、產業發展不能以犧牲生態環境為代價，健全民族地區鄉村環境監管機構與監測體系，扭轉民族地區鄉村生態化境惡化的局面，嚴格環境保護獎懲機制，建立健全區域生態保護協同機制。

4.2 合理利用“一事一議”財政獎補制度，多渠道籌集建設資金

“一事一議”財政獎補制度是民族地區“美麗鄉村”建設的重要推手。“一事一議”財政獎補制度一定程度上緩解了民族地區“美麗鄉村”建設的資金財政問題，但還要避免出現偏重“美麗鄉村”建設而忽視鄉村居民基本生活條件和人居環境，實現以人為本的新農村建設。上級財政分配的“美麗鄉村”建設“一事一議”獎補資金，用于對美麗鄉村建設中的制度創新工程所需，避免用于一般性的硬件設施的建設，防止出現專項資金的浪費。還要多渠道吸引社會和企業的投資資金，實現民族地區“美麗鄉村”建設與市場接軌，引導民族地區鄉村的市場化發展。

4.3 設計民族地區“美麗鄉村”建設標準，特色化、差異化建設

沒有標準就沒有優劣，民族地區“美麗鄉村”建設要有標準藍圖。但不能千篇一律和一刀切，要處理好統一標準和尊重差異的關系。因地制宜選擇“美麗鄉村”建設的特色點，尊重差異保持民族和地域文化特色。保護具有民族特色的古村落，創新傳承鄉村非物質文化遺產項目，保留和發展優秀的鄉村文化，摒棄同質化的建設標準裁剪、改造鄉村的低級建設思路。

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①基金項目：本文受國家級大學生創新創業訓練計劃項目“十個全覆蓋工程實施的公眾滿意度研究”（201610126023）。