績效審計評估視角下的金融精準扶貧研究

諶爭勇

[摘要]金融精準扶貧對打贏脫貧攻堅戰具有重要的戰略意義。本文以國家級貧困縣安化縣為例，對金融精準扶貧進行了績效審計評估，深入了解金融精準扶貧工作開展的現狀，充分挖掘金融精準扶貧面臨的主要問題，有的放矢地提出優化金融精準扶貧的路徑。

[關鍵詞]金融 精準扶貧 績效審計 優化路徑

近年來，黨中央、國務院高度重視“精準扶貧”各項工作，尤其是金融支持精準扶貧作為“精準扶貧”統籌規劃中的重要組成部分，肩負著扶貧資金的籌措、劃撥和落實以及各項金融服務優化的重任，對打贏脫貧攻堅戰具有重要的戰略意義。為深入了解金融精準扶貧工作開展的現狀，充分挖掘金融精準扶貧面臨的主要問題，中國人民銀行益陽市中心支行（以下簡稱益陽中支）對國家級貧困縣安化縣的金融精準扶貧工作進行了績效審計評估。

一、安化縣金融精準扶貧現狀

（一）謀劃實施服務站點“廣延伸”工程，服務站點幫扶的支撐度明顯提升

益陽中支制定了金融扶貧服務站建設督導方案，并對第一、二批金融扶貧服務站建設進行了現場督查，要求安化縣各金融機構按照金融扶貧服務站的“八有標準”開展建站工作，確保服務站發揮融資信息溝通、借貸雙方聯系、金融政策宣傳、金融資源落地等全方位服務功能。推動金融扶貧服務站、助農取款服務點和電商服務站“三站融合共建”工作，實現農產品原料購買、融資、銷售的一站式服務。目前，安化縣貧困村已全部建成金融扶貧服務站。

（二）謀劃實施政金融合“政策池”工程，扶貧政策幫扶的融合度明顯提升

益陽中支率先在全省開啟安化縣金融精準扶貧示范縣創建工作，幫助安化縣制定創建工作方案，建立縣級領導牽頭，財政局、扶貧辦、人民銀行和金融機構負責人共同參與的聯席會議制度。積極向上級行申請扶貧再貸款等貨幣政策工具，匯聚政府及有關部門扶貧政策，推動統籌安排各類財政性獎補資金，充分發揮貸款政策工具和各級各部門扶貧政策“1+N”政策組合的撬動作用。向安化縣投放扶貧再貸款，推動建立風險補償金和保證金，落實扶貧小額信貸配套風險補償金，并對扶貧小額信貸給予全額貼息，為特色產業、小微企業貸款建立風險補償金和產業發展基金，妥善解決了產業貸款無抵押物的融資難問題。

（三）謀劃實施產業富民“強特色”工程，產業幫扶的承載度明顯提升

結合安化縣區位因素及特色資源，對農業增效、農民增收、農村增綠較好的黑茶、木材加工、種養殖、中藥材等產業進行重點支持。以安化黑茶等特色產業為突破口，創建扶貧再貸款示范點，通過“名單式”管理機制幫扶貧困戶。采取“公司（龍頭企業）+協會（基地）+農戶”的產業化模式運作，帶動安化縣及周邊鄉鎮的農戶種植茶葉，為當地農民每戶增收2萬元以上。

（四）謀劃實施普惠金融“促實效”工程，普惠金融幫扶的普及度明顯提升

按照“央行牽頭，部門聯動，多方參與”的原則，構筑全方位、多層次、寬領域的“大宣傳”工作格局，選取多個金融扶貧服務站，采取多種方式開展“金融扶貧宣傳推進月”活動，宣傳解讀金融扶貧政策、扶貧開發典型，營造濃厚的金融扶貧氛圍。由人民銀行和商業銀行的專家為服務站站長解讀金融扶貧服務站職能、金融支持特色產業扶貧、貧困地區信用體系建設、扶貧小額信貸等政策內容和相關知識。發揮金融扶貧服務站助農取款功能，推進網上支付、移動支付等新型電子支付方式和轉賬、刷卡消費、小額取現等基礎金融服務向貧困鄉鎮延伸，提高金融服務的可及性和可得性，縣域支付環境得到完善。全面推廣農村信用體系建設“小淹模式”，構建“創新驅動+服務主動+獎懲推動”的建設體系，推動全縣涉農金融機構建立健全貧困農戶和新型農業經營主體信用信息檔案，縣域信用體系建設初見成效。

（五）謀劃實施信貸投放“提增速”工程，信貸資金幫扶的滿足度明顯提升

從提高扶貧信貸投入、降低扶貧貸款融資成本入手，推動建檔立卡貧困戶貸款、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷貸款等扶貧產品的發展，并通過扶貧再貸款、“窗口指導”等手段確保金融機構的扶貧貸款利率低于全縣平均利率水平。

（六）謀劃實施金融體系“全動員”工程，金融服務幫扶的參與度明顯提升

推動全縣各金融機構參與金融扶貧服務站建設，并開展扶貧信貸投放和產品創新。開發出多款適合貧困地區的融資產品，如“企融通”“助保貸”“倉樂通”“互惠貸”“小水電模式化經營”等。強化“大金融”的服務效能，發揮證券、保險的扶貧作用，支持已上市的企業利用公司債、定向增發、配股等方式進行再融資，加強直接融資的扶貧作用。

二、目前金融精準扶貧面臨的主要問題

（一）銀行經營逐利性與扶貧攻堅公益性的不匹配

追逐利潤實現效益最大化是商業銀行作為企業的本性使然，這就使得商業銀行將信貸支持重點基本鎖定在實力較強、經營效益較好的企業和行業。而精準扶貧支持的重點是發展能力脆弱的貧困戶，強調的是社會公益性，貸款對象分散，貸款筆數多，單筆額度小，導致貸款平均成本高，風險也高，且扶貧貸款一般只能實行基準利率，在高資金成本、高風險與低貸款利率“兩高一低”的三重壓力下，金融扶貧貸款往往是微利甚至虧本，這與商業銀行的逐利性與風險偏好大相徑庭。同時，銀監部門對商業銀行的各項監管指標嚴格，人事處罰條例明晰，但對于精準扶貧貸款卻沒有明確的風險補償和人事免責條例，大大弱化了金融精準扶貧的積極性。

（二）信貸資金集聚性與扶貧資金分散性的不匹配

商業銀行具有較強的資金調劑以及信息甄別和信用審查能力，能夠比較準確地把握產業活動和地區經濟活動的實際，對其他社會資金和民營資本具有相當程度的“誘導效應”，信貸資金集聚性特征非常明顯。而目前扶貧資金的管理分散于財政、扶貧、農業、水利、糧食、科技等多個部門，導致專項扶貧資金分散，下達渠道不一，資金利用方式和效益都有待提高。而且在資金投向上，主要以解決困難群眾農業生產、低保、改善基本生活條件等為主，“輸血”特征較強，造血功能較弱。在投入方式上，多以分散到村到戶到人的方式，難以形成規模優勢，資金使用整體效益不高，帶動力不強，難以吸引金融機構在貧困地區加大投入，發揮銀行信貸資金在扶貧攻堅中的乘數效應，缺乏配套的機制和措施。

（三）保障機制缺陷性與扶貧對象弱質性的不匹配

一是風險保障難。商業性保險公司在缺乏政府補貼的情況下無意愿涉足農村市場，加之農業保險因農民風險意識不強、交易成本高、補償范圍認定較難、重大自然災害補償難等問題發展不理想，農業保險的保障作用不能充分發揮，這在一定程度上影響了涉農貸款的發放。據調查，目前在安化縣只有人保財險與中華聯合財險等4家保險公司開辦了政策性農業保險業務。二是貸款追償難。近年來，安化縣信用體系建設不斷完善，但由于歷史遺留問題和區位因素等多方面原因，安化縣金融生態環境仍有待進一步優化，銀行在處置抵押資產的過程中普遍面臨資產處置難、變現率低的問題，商業銀行對不良貸款普遍存在追償難、執行難現象，往往是“贏了官司輸了錢”。

（四）扶貧政策前瞻性與激勵措施滯后性的不匹配

為了鼓勵和引導各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持特別是銀行信貸資金投入，國家相關部委及地方政府陸續出臺了一系列支持政策，但總體而言難以全部落實到位，尤其是地方政府出臺的信貸投放激勵措施往往因財力不足而無法全部“兌現”。如安化縣政府要求縣財政設立“扶貧貸款風險補償基金”，但至今還有186萬元的缺口沒有到位。扶貧開發投資周期長、收益見效慢、服務對象廣，如果激勵扶持措施遲遲到不了位，則難以調動銀行參與精準扶貧的積極性。此外，國家金融政策“一刀切”的做法不利于貧困地區的中小法人金融機構的發展。如安化縣農村信用社改制成農村商業銀行后（實際上市場定位和服務對象仍與改制前一樣），法定存款準備率從9%調高到12%。按照目前該行128億元存款計算，需多繳3.84億元的存款準備金，一定程度上削弱了其放貸能力。

（五）金融產品單一性與扶貧需求多元性的不匹配

精準扶貧面對的是千家萬戶，金融需求多元化特征明顯。既有生產性資金需求，也有生活性資金需求；既有存取款、匯兌等普通需求，也有金融理財等特殊需求，既有面對面、一對一的服務需求，也有對足不出戶的銀行卡、互聯網支付和手機支付等現代化支付工具的服務需求。而相對于扶貧需求的多元化，貧困地區金融服務產品則比較單一。特別是，國有銀行股改上市后，信貸審批權限普遍上收，縣級機構業務自主權越來越小，產品創新權基本沒有，大多數縣級銀行機構幾乎成了上級行“業務終端”，工作上沒有積極性和創造性，一定程度上束縛了金融精準扶貧工作。

（六）扶貧貸款對象難覓性與脫貧致富長效性的不匹配

據商業銀行反映，金融扶貧貸款對象難以尋覓：一是難以找到適合的農戶，風險壓力大。貧困地區身體強壯、有一點技術和特長的青壯年勞動力一般都外出打工賺錢，留守農村的一般是老人、婦女兒童和無一技之長的農民，這部分群體要么是無貸款需求，要么是貸后風險較大。同時，部分貧困農戶誤以為“精準扶貧貸款是政府的定額指標救濟款”，不需要還本付息，有一種“不要白不要，要到手算數”的不良心態，后期不能按時償還貸款本息形成不良貸款的風險大。而且，每家農戶最高5萬元的扶貧小額貸款基本上只能解決一般家庭種養，資金量過小難以做大項目，無法產生規模效益。二是難以找到適合的產業，收益難保障。受縣域經濟的影響，安化縣適合扶貧貸款的產業少，優質龍頭企業和專業合作社更少。有的專業合作社“合”而不“作”，僅僅是“起個名字，掛塊牌子”，“空殼社”“家族社”“一人合作社”不同程度地存在，沒有實質運作，社員之間經濟利益聯系不緊密，沒有真正成為利益共享、風險共擔的經濟聯合體，更談不上形成規模效益和品牌效應，缺乏市場競爭力，經營虧損的風險也較大。在此情形下，安化縣農商銀行和安化湘淮村鎮銀行創新采取“公司+農戶”的形式，通過“分貸統還”模式分別向兩家公司發放5005萬元和3300萬元的扶貧貸款。該模式由貸款企業提供足額抵押物作為擔保，每位貧困戶為企業貸款5萬元，政府全額貼息，貸款期限3年，企業承諾對參與“分貸統還”的貧困戶每年按5萬元貸款金額8%-10%的固定比例給予4000-5000元的分紅。但由于該模式沒有通過支持貧困戶參與發展產業等方式增強其造血功能，3年貸款期一過，企業統一還清了貸款，貧困戶不能再得到固定的分紅收入，可能會出現大面積返貧情況，未能給貧困戶提供一個長期有效的脫貧方式。

三、進一步提升金融精準扶貧績效的路徑選擇

（一）豐富銀行機構履職手段，提升扶貧信貸政策執行效果

一是增加基層央行扶貧信貸政策調控權限。如加大對貧困地區涉農金融機構定向降準的考核力度，擴大基層央行再貸款、再貼現的規模和管理權限，修改和完善《中國人民銀行扶貧再貸款管理細則》第二十六條“借款人運用扶貧再貸款發放的貸款利率不得超過中國人民銀行公布的一年以內（含一年）貸款基準利率”（現行年利率為4.35%）的規定，使商業銀行運用扶貧再貸款資金投放的扶貧貸款利率上限與相應貸款期限的利率相匹配。比如，商業銀行運用央行扶貧再貸款資金向貧困戶發放的三年期扶貧貸款，可實行三年期基準利率標準（現行三年期貸款基準年利率為4.75%）。同時降低央行扶貧再貸款利率，考慮將扶貧再貸款利率由現行的1.75%下調至1%左右，突出央行扶貧導向作用，大力支持涉農金融機構扶貧。二是鼓勵和引導各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持。發揮中央銀行多種貨幣政策工具的正向激勵作用，加大對扶貧再貸款資金使用情況的監管力度，用好用足用實扶貧再貸款，引導金融機構擴大貧困地區涉農貸款投放，降低社會融資成本。鼓勵銀行金融機構創新金融產品和服務方式，積極開展扶貧貼息貸款、扶貧小額信貸、創業擔保貸款和助學貸款等業務。發揮好開發銀行和農業發展銀行扶貧金融事業部的功能和作用，繼續深化農業銀行三農金融事業部改革，穩定和優化大中型商業銀行縣域基層網點設置，推動郵政儲蓄銀行設立三農金融事業部，發揮好農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行的農村金融主力作用。三是進一步做好金融扶貧知識特別是扶貧貸款的宣傳解釋工作，明確扶貧貸款的商業屬性，守信的予以展期或續貸，失信的強制收回；強化貧困戶法律意識，打擊惡意逃廢債務行為，及時表彰誠實守信的貧困戶及新型農業經營主體，充分發揮扶貧示范效應。進一步加大金融扶貧服務站與助農取款服務點、農村電商服務站“三站融合共建工作”，不斷提升金融扶貧服務站的功能和作用。

（二）完善金融服務體系，加大優惠政策激勵力度

一是合理確定精準扶貧責任主體，救濟性兜底由政府負責，產業性扶貧則由金融機構負責。依據不同責任主體劃分精準扶貧任務，鎖定扶持對象，精準對焦，實現分類高效扶貧。參照商業化運作模式，研究、制定專業化金融扶貧商業信貸模式，明確貸款期限、對象、用途、擔保機制、管理模式等。二是依托各涉農金融機構加快設立“扶貧金融服務部”，督促其履行社會責任，主動承擔扶貧開發義務，明確服務貧困地區、貧困農戶的市場定位，約束其資金投向、大額資金投放規模和比例等，提高專業化扶貧效果。涉農金融機構應通過更簡單的貸款程序、更低的貸款利率、更寬的貸款期限引導新型農業經營主體，帶動建檔立卡貧困戶脫貧致富，或直接向有創業項目和還款能力的貧困戶放款。三是建立專業化的政策性扶貧銀行。金融扶貧工作具有長期性和持續性，通過組建專業化扶貧金融機構既能提升金融扶貧工作專業水平，又能保障金融扶貧工作的連續性，避免因信貸支持政策中斷導致脫貧失敗或大量返貧的現象。四是完善金融精準扶貧激勵機制。要盡快完善優惠政策，讓銀行“想放貸”。可以對經辦銀行辦理的扶貧小額貸款，給予稅收優惠政策，在地方政府財政專項資金存款業務上給予支持；人民銀行要在再貸款、再貼現等方面給予傾斜；銀監部門要適當放寬不良貸款容忍度，并對扶貧小額信貸實行盡職免責制度，可根據貧困地區貸款風險、成本和核銷等具體情況，對扶貧貸款和商業貸款區別考核，提高信貸人員發放貸款的積極性和主動性。

（三）融合扶貧和信貸資金，發揮銀行信貸乘數效應

一方面，要整合各類扶貧資金。對納入統籌整合使用范圍內的財政涉農資金項目，下放審批權限到貧困縣，優化財政涉農資金供給機制，支持貧困縣圍繞突出問題，以摘帽銷號為導向，統籌整合使用分散于財政、扶貧、水利等部門的政策扶貧資金，將分散在各部門的專項扶貧資金、相關涉農資金、社會幫扶資金集中管理，按項目分類，以脫貧規劃為指引，以扶貧項目為平臺，以村為單位集中捆綁使用，提高資金使用效益，逐步增大擔保基金、風險補償金，力促承辦金融機構將扶貧貸款做大做強，發揮扶貧資金杠桿作用。另一方面，要引入NGO、第三方評估制度。完全依靠行政手段扶貧，存在效率低、人手不足、監督人手欠缺等問題，事后查處投入大。可借鑒國際經驗，嘗試“小政府、大社會”，以市場為主導進行扶貧，改變單一依靠政府扶貧的局面，適當強化中國扶貧基金會、中華慈善總會等組織的作用，并引入專家等第三方評估，用好自2016年9月1日起施行的《慈善法》，提高扶貧的專業性、精準性、多元性。應借鑒國外先進經驗，以法律形式固定金融機構扶貧投入。此外，還要完善扶貧監督機制，保障財政貼息資金、各種獎補、稅收減免等優惠措施及時、足額落實到位。

（四）健全風險補償機制，降低金融機構經營風險

一是完善財政資金金融扶貧的支持機制，建立健全信用擔保體系。以地方財政投入啟動資金，引入民間資本成立扶貧產業基金。試點成立專業性的綠色信貸擔保機構，并由地方財政出資建立扶貧信貸風險補償基金，支持扶貧擔保機構拓展業務。在省中小企業擔保公司和省農村信用擔保公司進駐安化設立辦事處的基礎上，加速安化縣融資擔保公司的組建，從根本上解除縣域中小微企業與“三農”有效抵押不足的難題。二是完善農業保險制度，拓展農業保險產品。根據區域經濟發展水平、農業生產特點、自然災害特點和市場對保險的需求，嘗試組建政府主導、財政適當補貼的農業政策性保險機構，推動農村保險業的發展，更好地保護農民利益。加大政策性農業保險獎補力度，擴大政策性保險覆蓋面，提高保費補貼比例，減少財政的資金配套比例，充分發揮農業保險對扶貧信貸資金的風險分散作用。積極爭取與保險公司合作，設計推出“精準扶貧保”業務，采取由政府補貼保費、保險公司給予一定優惠的模式，為建檔立卡貧困戶發展產業投保，確保其不因發展失敗而更加貧困。探索“政銀保”合作模式，進一步稀釋風險。三是積極設立扶貧貸款過橋基金。對因自然災害、重大疾病等意外因素導致無法按時還貸的貧困戶，通過“過橋資金”幫助辦理續貸手續，解決周期錯配引發的貧困戶短期資金難題。

（五）強化分工、整合資源和創新產品，加快推進扶貧金融供給側升級

一是強化分工協作，落實金融機構扶貧主體責任。發揮政策性和開發性金融的引領作用，加大對貧困地區基礎設施建設領域的支持力度，完善金融扶貧的硬件設施。發揮商業金融的主力軍作用，實現網點、資金、人員植根基層，推動扶貧金融嵌入式發展。引導和規范農村合作金融，使之成為有效的資金補充來源。二是充分整合各方扶貧資源，發揮集約效應。整合分散于政府、市場和貧困社區的扶貧資源，強化統一管理、統一使用，發揮規模和整體優勢，提高資金使用效率。構建政府、市場和貧困社區“三位一體”的金融扶貧體系。三是大力推進信貸產品創新。通過農戶聯保、利益聯結體擔保及反擔保等方式掌握貧困戶軟信息，建立獨立的信用評級模型，創新信用機制和風險追償機制。從信貸政策、貸款流程、審批機制及考核機制等方面入手，設計扶貧貸款相應的操作流程和評價體系，實現“批量調查、快速審批”和標準化風險控制，提高扶貧信貸的效率和效益。積極開展農產品、訂單農業質押貸款，將農村資產和農用機具、訂單農業、應收賬款等都納入抵押擔保品范圍，充分激活農村沉睡資產。大力推廣“公司+專業合作社+農戶”“公司+基地+農戶”“專業合作社社員聯保+互助保證金擔保”貸款等信貸品種，提高農戶貸款的可獲得性。

（六）夯實金融扶貧產業基礎，帶動貧困人口就業增收

一是完善扶貧服務鏈，實現資金鏈與服務鏈無縫對接。大力發展農民合作社服務中心或扶貧服務中心，解決貧困戶面臨的技術難題。針對新型農業經營主體的產業鏈特點，疏通上游原料供應和下游銷售渠道，提高扶貧產業市場競爭力，實現扶貧產業可持續發展。二是結合地方特點培育特色扶貧產業，充分考慮商品銷售周期，避免跟風投入。從技術、信貸、政策等方面全面跟進，支持扶貧產業與時俱進，不斷創新升級，形成穩固產業鏈和金融需求鏈條，鼓勵金融機構將扶貧產業培育為成熟的金融客戶，實現政府、扶貧產業、金融機構和貧困戶可持續發展的共贏局面。貧困地區雖然經濟欠發達，但是在地理、氣候、生態等方面具備發展綠色農業和旅游業的比較優勢。因此可以整合扶貧專項資金，探索設立產業扶貧引導基金，引入社會資本設立專項產業基金，專門投資貧困地區扶貧產業，如藥材、水果等優勢種植業，生豬、家禽等養殖業，木材、竹木等林木業等，改貸款扶持為入股扶持、共同發展。三是扶持一批帶動脫貧的農業經營主體。對于不能自主發展的貧困戶，按照“窮人跟著能人走、能人跟著產業走”的思路，將扶貧貸款貸給能帶動貧困戶脫貧的農業經營主體。讓貧困戶與農業經營主體簽訂協議，通過打工、土地山林入股分紅等方式，讓貧困戶足不出戶便可脫貧致富。

主要參考文獻

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