隋唐時期縣政監察制度研究

田芮萌

我國古代監察制度有著漫長而復雜的變遷和發展歷史，其中在關于權力制衡的有效性，及通過監察手段促進官吏清廉等方面，是中華民族傳統治國思想中的精華部分。隋唐時期的縣政監察制度對現在的監察制度有很大的借鑒作用。

隋唐時期，隨著唐朝“一臺三院”御史臺監察制度發展，朝廷對縣級地方政府的監察力度得以進一步加強。御史臺中的察院，除了分察六司外，其另外一個主要職能就是巡按州縣，這也是制訂和維護唐朝地方監察體系的主要部口。唐初，“分天下為十道：一曰管內，二曰河南，三曰河東，四曰河北，五曰山南，六曰隴右，七曰淮南，八曰江南，九曰劍南，十曰嶺南”。這同時也是十個地方監察區，曾先后設立巡察使、存撫使、按察使等監察官員進行巡視監察，稱為“十道巡按”。至玄宗升元二年，在十道的基礎上，將全國改設為十五監察道，每道設采訪處置使，其監察職能與漢代刺史相仿。采訪使在各監察道設有辦公署，常駐轄區監察州縣官員，與直屬于朝廷御史臺的監察御史一起，構筑了唐代州、縣一級的地方監察制度。與秦漢時期相比，縣政監察力度進一步得到強化。唐代地方監察官六條巡察四方，多所貶舉奏擁有罷飄州縣官員的權力，官不分品，大小全察。相較于秦漢，唐朝首次實現了縣級監察制度分離出是級行政機構，縣衙上至縣令下至橡屬，均受察于獨立的監察制度，縣官權力得到制衡。

為了更好地進行地方統治，隋朝在完成地方行政制度改革的同時，亦通過重建地方監察體制，來加強對州縣官員的監察。在中央朝廷層級，仿漢制建立司隸臺“掌諸巡察”。司隸臺是專職地方監察王作的機關，設司隸大夫及刺史作為其所屬地方監察官員，由司隸大夫總營全國地方監察事務，刺史不掌軍政，專職監察所屬州縣。但由于隋末朝廷黨爭日劇，監察官員與朝官相互勾結、結黨營私，使州縣監察形同虛設，最終民怨四起，隋亦因此只歷數十年而亡。唐朝的地方監察體系由中央巡察制度與地方監察制度兩大部分相互協作、共同構筑而成。“設官以經之，置使以締之”。由地方監察官員“官經”，作為常駐監察官員；中央巡察官員“吏緯”，定期巡視糾察，構建出的“官經吏緯”監察模式，是唐朝地方監察制度的顯著特點。

唐朝的中央巡察制度分為兩類，第一類是御史臺所屬的監察御史巡察制度。監察御史“奉制巡按”，“掌分察巡按郡縣”，一般在每年的春秋兩季分兩次出京巡察州縣。監察御史可自由過問地方的行政事務，可明察于州縣，進入地方行政機構了解政務，查閱文書，對地方行政長官進行問詢；亦可暗訪于民間，向州縣當地平民百姓了解風土人情，官員政績等。御史的明察暗訪能對地方行政官員能起到很大的震懾作用，“御史出使不能動搖山岳，震懾州縣，為不任職”。第二類是十道巡察為代表的特使巡察制度。即皇帝下詔派遣品秩較高的官員，奉敕巡察天下。如貞觀八年，唐太宗詔令分遣蕭瑤、李靖等朝中重臣十三人，巡省天下。同時詔令送十三人“觀風俗之得失，察政刑之苛弊”，這是唐朝首次向地方派遣巡視官員。爾后，隨著中央派遣官員巡察的次數增多，經過武周時期的發展，在唐中宗時期建立了特有的巡察制度：“宜于左右臺及內外五品以上官，識理通明，立性堅白，無所拙燒，志在澄清者二十人，分為十道巡察使，二周年一替，以廉按州部，俾其董正群吏，觀撫兆人，議獄緩刑，扶危姪滯。”是為“十道巡察”制度。“十道巡察”規定了巡察的時間和范圍，將W往不定期奉旨巡察改為專人定期定點巡視，同時對派遣官員的品秩等作了明確的要求，進一步明確了巡察官員的職責。唐朝地方監察體制主要由固定的地方監察官員構成，包括錄事參軍、主簿等職位，監察范圍涵蓋了各州、縣財政、糧食、鹽秩等各個方面，這其中又以錄事參軍為監察職權最大的官員。錄事參軍除了能監察州一級的刺史和都督外，還能對具級司馬等官員進行監察，“皆草紀律。糾正諸曹，與尚書省左、右丞紀鋼六聯同”。錄事參軍的主要監察對象是官員本身，具有極強的專業監察性質。錄事參軍的監察職能還體現在其能與天子直接聯系的權力，所謂“錄事意，與天通”。錄事參軍因此可直接根據自身了解的情況，向天子彈劾刺史、司馬等地方行政長官，呈其官階僅為正屯品上，但由于其可彈劾正四品的地方長官，能充分發揮監察官員小制大的特性，因此錄事參軍在一州之內起到的監察作用相當于御史。錄事參軍的選用也有別于其他地方官員，需中央審議任免，“縣令、錄事參軍，自今已后，選司所擬，宜準故事，過中書口下，更審詳擇，仍永為常式”。又因御史與錄事參軍同屬唐朝監察系統的官員，因此很多政績出色的錄事參軍都能升遷入京擔任御史，“其左右丞、侍郎、御史中丞等……并所選御史，亦宜于錄事參軍、縣令中簡擇，仍需資歷稍強者”。由此可見，在人員構成上，整個監察系統上下聯系緊密，覆蓋面廣，從制度設計上實現了中央朝廷、州、縣三級垂直獨立的監察體制，并輔以中央巡察制度作為補充。同時，監察官員隊伍的精英化、專業化，對后世構建專職監察隊伍有參考意義。

唐時，御史監察趨于成熟。這表現為，與機要決策系統（中書省、口下省）、行政管理系統（尚書省）并立的監察系統中。御史臺是唐朝重要監察機構，又稱“憲臺”，是唐朝在繼承隋朝監察制度后發展的結果。唐朝御史臺最高行政長官為御史大夫一人，正三品，總理御史臺的各項事務；御史中丞為其副手，共二人，正五品，輔助御史大夫處理臺中各項工作，此為“一臺”。而御史臺中的具體工作則根據其性質不同，具體分由殿院、臺院、察院分別負責，此為“三院”。其中，臺院侍御史掌鐘舉百僚、推鞠獄訟、奏彈、理區等。殿院侍御史"掌殿庭供奉之儀，京畿諸州兵皆隸焉。正班，列于合口之外，糾離班、語不肅者。元日，冬至朝會，則乘馬、具服、戴黑豺升殿。巡幸，則往來鬥旗之內，檢校文物虧失者。“察院的監察御史”掌分察百寮，巡按州縣，獄訟、軍戎、祭祀、營作、太府出納皆芭焉；知朝堂左右廂及百司綱目。監察范圍包含各州各縣。在唐朝，監察御史為“風霜之任”，已能“風聞訪知”，彈糾不法，百僚震恐。御史臺不定期遣使巡按天下，因監察御史位卑權重，因而御史出巡，天下為之震懾，“州是抵迎，相望道路。牧宰祗候，童仆不若”。在唐后的朝代，在御史監察方面基本沿襲了唐朝的方式，只在具體制度設置上略作修改。

參考文獻

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