德州市污染治理的第三方治理思路研究

所謂污染治理的第三方治理，指的是將原本由政府負責的環境治理項目如垃圾處理、污水治理、大氣污染治理等轉由第三方即民營企業或民間組織負責，政府在其中負責監管并設置社會資本準入條件，建立相關的投資運營機制。目前我國關于環境污染第三方治理，從中央到地方出臺了一系列的法律法規和行政舉措。

國家層面的舉措始于2013年11月黨的十八屆三中全會。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。隨后，國務院、國家發展改革委、環境保護部、國家能源局制定了多個指導意見，初步形成了污染治理的第三方治理的法律框架。

山東省對《山東省環境保護條例》《山東省海洋環境保護條例》《山東省水污染防治條例》等地方性法規和《山東省突出環境問題整改核查考核暫行辦法》等進行了修訂，制定出臺《山東省各級黨委、政府及有關部門環境保護工作職責（試行）》《山東省黨政領導干部生態環境損害責任追究實施細則（試行）》《山東省劃定并嚴守生態保護紅線實施方案》。

2017年8月10日至9月10日，中央第三環境保護督察組對山東省開展了為期一個月的環境保護督察。12月26日，中央環境保護督察組正式向山東省反饋了督察意見。2018年5月29日，山東省制定并公布了《山東省貫徹落實中央環境保護督察組督察反饋意見整改方案》。從中央環境保護督查組的督查意見可以看出，我省目前存在的環境問題相當嚴重，比如，全省化工企業入園率僅為20%左右，大量化工項目違規建設。目前全省在產的8124家化工企業中，3389家無立項手續，5146家無規劃許可手續，3259家無土地手續，1183家無環評手續。減煤工作不到位，國家2013年明確，山東省到2017年煤炭消費量比2012年減少2000萬噸，且2015年與2012年相比實現負增長。省發展改革委2015年7月才出臺有關工作方案，各地市隨后陸續制定落實方案。此間在沒有減量替代的情況下大量上馬燃煤項目。2015年和2016年全省煤炭消費總量分別比2012年增加694萬噸和706萬噸。截至2016年底，全省規模化畜禽養殖場（小區）配套建設廢棄物處理設施比例僅51.8%，未達到國家規定80%的目標要求。德州樂陵市、東營市河口區、濱州市陽信縣、聊城市東阿縣等多個縣（市、區）配套建設廢棄物處理設施比例均不足10%。2016年，山東省可吸入顆粒物（PM10）、PM2.5平均濃度分別為120微克/立方米、66微克/立方米，在全國31個省（區、市）排名分列倒數第4位和倒數第5位。濟南市在2016年度全國74個重點城市環境空氣質量排名中位列倒數第9位，未列入排名的德州、濟寧、棗莊、淄博、聊城、菏澤、萊蕪等7個城市PM2.5年均濃度均高于濟南。《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》要求傳輸通道城市于2017年10月底前，每個城市完成5萬-10萬戶以氣代煤或以電代煤工程。督察發現，山東省7個傳輸通道城市“氣代煤”“電代煤”工程建設進度滯后。2017年應完成改造409250戶，截至9月19日僅完成改造2萬余戶，18萬余戶正在改造，其余尚未開工。危險廢物處置能力不足，涉危險廢物環境污染案件高發，2013年以來，僅山東省公安系統就查處1339起涉危險廢物環境污染案件。全省生活垃圾處理能力缺口超過1.5萬噸/日，80個生活垃圾填埋場中，超負荷運行的48個；37個生活垃圾焚燒廠中，超負荷運行的10個。垃圾滲濾液處理能力不足，目前全省垃圾滲濾液暫存量約255萬噸，環境安全隱患突出。督查組要求德州市新建5座垃圾焚燒廠。

面對如此嚴重的環境問題，我們應當采取多方面的措施，貫徹預防為主，防治結合的方針。根本措施在于轉變發展方式，調整產業結構和能源結構。但治理問題依然重要。

目前污染治理方面存在很多問題，主要是法規不健全、技術水平不高、資金約束較大。面對這種狀況，建議積極探索污染治理的第三方治理思路。

第一、改變過去“誰污染誰治理”的辦法，改為“誰污染誰付費”。由于排污企業在往往在環境治理人員、治污技術、設備等方面存在諸多局限，從而導致企業作為污染治理主體其治理效果不盡如人意。專業化環境服務公司擁有專業化治理手段、技術、設備，在治理效果上要優于非專業的污染主體；加之環境服務公司面向社會非特定主體提供治理服務，可以發揮治污的規模效應，有利于降低治理成本，進一步提高治污效率和效果。

第二、對社會資本投入環境治理領域加以積極引導、鼓勵和擴大。通過第三方提供服務的形式，可以拓寬污染治理投融資渠道，激發社會資本進入環境治理的積極性。一方面可以緩解政府在環境公用設施建設的資金壓力，另一方面也擴大了全社會的環境治理投入。使污染方、治理方、政府、公眾四方受益。

第三、將環境污染第三方治理與推動環境服務業發展聯合起來，促進環保產業由單一產品和設備制造、工程建設，向設計、投資、建設、運營和管理綜合服務轉變；實現環保產業和與環境相關的服務業、保險業、金融業聯動發展，形成國民經濟發展的新動能。

在推動污染治理第三方治理時，應注意以下兩個問題。

處理好政府與市場的關系，兩者各司其職。污染治理的治本之策是從源頭著手。環境污染的源頭在于市場失靈，造成了過度生產，進而引發了過量的污染排放。從源頭減少污染排放，根本在于轉方式、調結構，這就超出了第三方治理的范圍，需要政府采用征收環境稅、開展排污權交易等方式進行干預。

處理好產業與資本的關系。目前我市的現狀是企業有節能減排需求，而市場上符合資質或能力要求的服務類企業卻短缺。一方面，在節能減排上有需求的企業，沒有充足的資金投入到設備、設施的建設中；另一方面，提供節能減排服務的企業大都規模較小，也無法籌措到足夠的資金，進而一度造成了有價無市的局面。要改變這種兩難困境，政府要發揮積極作用，要為環境服務類企業營造充分的市場空間，對其給予一定的培育，發揮出資本市場的放大效應。

作者簡介：

褚文漸（1976-），男，中共德州市委黨校講師，碩士研究生，主要研究方向為環境法。