地方國資國企改革背景下新型內審體系的構建

胡瑩

[摘要]地方國資監管體系改革要求內部審計體系也隨之進行改革，以資本為紐帶建立“國資部門-資本運營公司-實體公司”三級內審體系成為國有企業內部審計發展的趨勢，各負其責、協同共享的工作模式將有效發揮國有企業內部審計增值功能。

[關鍵詞]地方國資管理 國企改革 三級內審體系

十九大報告指出：“要完善各類國有資產管理

體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。”國資監管重點將從“管人、管事、管資產”轉向“管資本”為主，在這個過程中，內部審計也將進行系統性建設和完善，以促進完善公司治理，助推企業增值目標的實現。

國有企業根據其管理權限分為央企和各級地方國企，從戰略及功能定位來看，央企多為關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域，而各級地方國企以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主。由于地域文化和經濟水平的不同，地方國資監管存在較大差異，內部審計的模式也多種多樣。本文探討和尋求一種適用性強、規范有效的地方國有企業內部審計體系，以配合、推動地方國資國企改革。

一、國資監管模式的變化

（一）“國資部門—資本運營公司—實體公司”三級管理體系的建立

中共中央、國務院2015年8月出臺的《關于深化國有企業改革的指導意見》要求，將國有企業分為商業類和公益類兩大類。地方國資部門需要結合國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和發展需要等內容，將國有企業進行分類。商業類國有企業，其主業處于充分競爭行業和領域，可以完全采用市場化方式來管理，重點關注企業的盈利能力。公益類國有企業，其主業處于保障民生、服務社會、提供公共產品和服務的行業和領域，可以逐步向市場化管理方式轉變，重點關注成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力等。

由地方國資部門出資設立商業類資本運營公司和公益類資本運營公司，將同類國有企業通過股權梳理，以資本為紐帶，分別納入運營公司進行管理，形成由“國資部門-資本運營公司-實體公司”三個管理層級組成的新型國資管理模式。三個層級的主要任務分別為：國資部門作為“裁判員”，制定總規則，履行國資營運公司的出資人職責；國資營運公司負責履行對下屬企業的出資人職責，不干預企業正常的生產運營；實體公司負責日常的生產運營。

（二）以資本為紐帶，層層履行出資人職責

地方國資部門依據公司法、企業國有資產法的相關規定，對資本運營公司行使出資人職責，結合不同類型運營公司的特點確定戰略目標，進行資本保值增值考核。

資本運營公司對其直接出資設立的實體公司行使出資人職責，重點負責國有資本布局、規劃資本運作、提高資本回報及維護資金安全。應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，切實做到國資監管不“越位、錯位、缺位”。

地方國資部門除了履行出資人職責外，還有制定國資監管規則、編制國有資本經營預算建議草案以及審批國有獨資企業，國有獨資公司合并、分立，增加或者減少注冊資本，發行債券，分配利潤，解散、申請破產等職責。

由于實施了層層履行出資人職責的管理模式，國資部門將有精力和時間實施國有資產的監管職能。制定適合本地國有企業特色的國資監管規則，是一項非常嚴謹的工作，需要地方國資部門進行充分的調研及獲取大量的反饋才能完成。另外，國有資本經營預算、財務檢查、內審、預警等手段都是地方國資部門進行國資監管的重要手段。

二、建立新型國有企業內審體系的必要性

（一）國資監管體系變化要求建立新型內審體系

以資本為紐帶的“國資部門-資本運營公司-實體公司”三級國資管理模式，理清了各層級管理的重點，可以有效改變原先地方國資部門對國有企業監管“越位、缺位”并存的現象。作為完善公司治理、助推實現公司戰略目標的內部審計，需要跟隨國資監管體系的變化而變化。

建立“國資部門-資本運營公司-實體公司”三級內審工作體系，是順應國資監管體系變化的需要、保障各層級出資人履行出資人職責的需要。在新型內審體系中，出資人審計是一大特點。出資人職責即行使出資人的職權和承擔保值增值的責任，出資人審計則需針對出資人履職環境、國有資產保值增值能力兩方面重點進行審計。

（二）不同的審計重點要求分級開展內部審計

“國資部門-資本運營公司-實體公司”三級國資管理體系中，雖然終極目標都是國有資產保值增值，但是各層級管理的重點不同，因此各層級的審計目標也存在較大差異，分級開展內部審計有利于明確審計職責，提高審計效果。

地方國資部門作為國資監管的主管部門，其重點工作是制定規則，因此內審的重點是對規則的執行情況進行專項檢查，以保證規則的執行力。另外，地方國資部門還需要對直接出資的資本運營公司開展出資人審計。兩大類資本運營公司的審計重點則是開展出資人審計，審查履職風險以及國有資產保值增值的能力。各實體公司的審計重點是對本公司及下屬子公司財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理等方面進行審查，以及對下屬子公司開展出資人審計。

（三）共同的審計目標要求各級內部審計協同合作

各級內部審計雖然重點不同，但有著共同的審計目標，即做強做優做大國有資本，實現國有資產保值增值，因此需要重新梳理審計資源，合理安排和運用。地方國資部門一般設有財務審計處或類似的機構，資本運營公司、實體公司則在集團本級設置內部審計機構，但專職內審人員數量一般都不多。合理安排審計事項、充分利用審計資源、共享審計信息及審計成果將是新型內審體系運作的重要環節。

在審計計劃制定階段，各級內審機構需要進行充分的溝通，避免出現審計缺失或重復的現象。在審計實施過程中，可以統籌安排審計人員，不僅要彌補審計人員不足的短板，還要提高審計人員工作能力、提升審計質量。在審計工作完成后，應共享審計結果，使其運用到各層級的績效考核、人員任命等重要環節中，提高內部審計的規范性、嚴肅性。

三、建立新型國有企業內審體系的關鍵環節

（一）各層級內審機構的設置

地方國資部門設置審計機構，專職負責審計相關事項。目前，市級以上的國資部門多數屬于地方政府的一級部門，獨立于其他部門。在其內部科室中，一般都會設置審計機構，主要職責包括會同政府審計機關對所監管企業負責人進行經濟責任審計，組織指導所監管國有企業的內部審計工作等。而縣級國資部門多數并沒有獨立，多與財政部門統一辦公，內設科室少，人手不足。由于審計工作專業性強，在三級國資管理體系下，為了能在資源、成果上進行協同，各級國資部門都需要設置審計機構，擁有專職的審計人員。國資部門的審計機構還對資本運營公司、實體公司的審計人員、審計項目負有監督職責。

資本運營公司、實體公司依據法人治理結構，設置隸屬于董事會管理的審計委員會以及在集團本級設置內審機構，擁有專職的審計人員，具體實施內部審計事項。

（二）各層級內審工作重點

1.地方國資部門。“沒有規矩，不成方圓”。建立健全規章制度，是地方國資部門改造國資監管的重要任務之一。三級國資內審體系中，出資人審計是新增的一項內審項目，故國有企業出資人審計相關制度可以作為國資監管制度體系的一部分，先行制定。各級國資部門可結合實際情況出臺出資人審計辦法，明確審計對象、審計人員組成、審計各方責任、審計內容、審計流程、審計結果運用、審計監督等。該辦法不僅是出資人審計最直接的指導方法，也是國資平臺公司制定內部審計時的重要參考依據。對資本運營公司開展出資人審計，審查下屬企業戰略實施情況、重大投資項目的有效性、大額資金運作效果等，提升國有資本保值增值能力。國資部門的審計機構還可以組織召開企業內審經驗交流會，圍繞一些共性問題進行深入交流，定期組織國資系統的集中培訓活動，不斷提高內審人員的審計理論和實踐能力，保障各層級的內部審計有效開展。

2.資本運營公司和實體公司。資本運營公司和實體公司各自對直接出資的下屬公司開展出資人審計，審查公司經營活動情況，將國資部門出資人審計的相關內容進行分解，融入對各級公司的審計中，從而確保國資監管層層落實。組織開展對下屬企業領導人任期內經濟責任審計和離任經濟責任審計，任期內至少開展一次經濟責任審計，一方面促進企業不斷加強和改善經營管理，另一方面為干部考核、任用提供依據。組織開展對下屬企業以風險管理為導向的內部控制審計，對內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等進行審計，提出改進建議，幫助企業實現戰略目標、提高經營的效率和效果、保障財務報告及管理信息的真實可靠和完整、資產的安全完整等。

實體公司結合各自的特點，還需要對下屬子公司開展經濟效益審計和社會效益審計，商業類企業重點關注經濟效益，公益類企業重點關注社會效益。通過內部審計，首先讓企業全體員工建立經濟效益和社會效益的思想意識，然后幫助和引導企業采取措施不斷提高經濟效益和社會效益，不斷加強實體公司的內部審計服務功能，不斷體現內部審計的增值效果。

（三）內審資源及成果的合理運用

1.統籌安排審計資源。深化國資改革的重點是政企分開、完善公司治理結構。國資部門的職責將轉變為國資監管規則的制定和依據公司法履行直接出資企業的出資人職責。國資部門處于一個重要地位，一方面它是政府部門，另一方面它監管著出資企業及下屬的所有國有企業，因此政府審計、企業內部審計在審計項目的規劃階段，應充分利用優勢，合理統籌安排審計計劃、審計人員，從而增強審計的獨立性，避免重復審計，并保證在一定周期內審計的全覆蓋。

2.充分運用審計結果。充分運用審計結果是提高內審效率的保障。地方國資管理體系中的層層績效考核是貫穿整個國資監管的紐帶和關鍵，也是國資管理目標實現的抓手。考核數據的真實性、完整性需要完善的國資信息平臺來保障，在平臺沒有完全建立起來時，可以通過內部審計來檢驗。因此國有企業績效考核專項審計，是新型內審體系中重要的審計項目，其結果可作為國有企業績效考核的重要依據。另外，國有企業出資人審計結果以及審計發現問題的整改情況也是對國有企業進行績效考核的一項內容，將直接用于考核項目中。資本運營公司和實體公司開展的經濟責任審計，其審計結果是人員任命以及任期激勵的重要依據。

3.建立信息共享機制。三級內審工作體系要求建立信息共享機制，充分運用審計資源，提高審計成果的利用率。隨著信息技術的不斷發展，ERP系統、自行開發的信息系統陸續被地方國有企業運用到日常經營管理中，以計算機應用為主要審計手段的內部審計時代已到來。建立三級內審信息共享機制，是新型內審工作體系的一部分。各級內審機構的審計計劃、審計資料和審計結果依據一定的權限可以相互運用。政府審計時，也可以將信息共享機制中相關審計資料予以提供，以擴大審計結果的運用范圍。

隨著地方國資、國企改革的深入，建立由地方國資部門、資本運營公司、實體公司組成的三級內審工作機制不僅有助于地方國資管理目標的實現，也有助于更好地實現內審的增值功能。

（作者單位：浙江省桐鄉市財政局，郵政編碼：314500，電子郵箱：175561266@qq.com）

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