十項對策防控中直機關建設項目審計風險

宣寧寧

[摘要]政府投資一直是推動經濟增長的重要原動力，建設項目成為政府財政資金的主要流向之一。本文從內部審計角度出發，以中直機關建設項目為例，在分析審計過程各行為主體自身風險的基礎上，有針對性地提出審計風險防控對策，旨在對各單位各部門開展建設項目審計工作有所借鑒。

[關鍵詞]建設項目 審計風險 防控對策 政府投資 中直機關

隨著政府投資建設規模的持續增長，加強政府

投資建設項目審計監督作用的呼聲日趨高漲，各級審計機關的建設項目投資審計任務越來越重。近幾年，中直機關審計室（以下簡稱審計室）作為內審部門，承擔的中直機關建設項目審計工作持續增多，呈現出審計周期長、審計金額大、專業技術性強、審計要求高的特點。因此，對中直機關建設項目而言，如何劃分各行為主體的責任邊界、有效降低或控制審計風險、規范審計工作、保證審計質量、提高投資效益是一項重要課題。

一、審計工作涉及的行為主體

（一）被審計單位

即建設單位，是中直機關建設項目的實施主體，享有投資決策權和項目管理權，主要承擔項目管理責任。其主要職責內容：一是按照國家有關規定，建立健全建設項目內部管理制度；二是規定限額內的建設項目竣工驗收后或項目立項批復后及時向審計室提出審計申請；三是不得將建設項目化整為零或以其他方式規避審計；四是按照要求向審計室提供建設項目相關資料，并對資料的真實性、合法合規性和完整性負責；五是協助審計室及其委托的中介機構開展建設項目審計工作，提供必要的工作條件，并負責協調勘察、設計、施工、監理、供貨、咨詢等相關單位配合審計工作；六是研究落實審計意見建議，對審計發現的問題及時整改，同時督促勘察、設計等相關單位落實審計意見建議；七是根據簽訂的審計業務約定書及有關規定向中介機構支付審計費用。

（二）審計室

即內審部門，是中直機關內部獨立進行審計監督工作的專職機構，主要承擔審計監督責任。其主要職責內容：一是收到建設單位的審計申請函后，及時組織并依法、獨立、公正、廉潔開展審計工作，履行審計監督責任；二是對審計過程中發現的問題，如實披露，提出意見建議，必要時報告相關主管部門，涉及違法違紀的，將線索移交紀檢部門；三是及時組織建設單位與中介機構簽訂審計業務約定書，明確審計工作內容和收費標準；四是對中直機關各單位內部審計業務進行指導；五是承擔對所委托中介機構的監督管理責任。

（三）中介機構

即社會審計中介服務機構。由審計室委托中直機關采購中心經過公開招標選定，包括工程造價咨詢公司和會計師事務所。承辦的審計項目主要有：建設項目竣工結算審計、建設項目竣工決算審計、經費預審、財務收支審計和其他專項審計等，主要職責是受審計室委托開展審計工作，對建設單位提供的工程項目資料獨立發表審計意見。

（四）審計人員

由審計室派出的建設項目審計小組成員和中介機構派出的工程造價等專業人員兩部分構成。前者的職責主要是組織協調開展中直機關建設項目審計工作；后者的職責主要是對建設項目實施過程的真實性、合法性、有效性等獨立進行評價。不論是審計室還是中介機構派出的審計人員，都應當具備相應的職業勝任能力，熟悉并掌握工程造價、會計審計、法律法規、項目管理等相關專業知識。

二、各行為主體存在的風險

（一）決策風險

主要存在于被審計單位。即被審計單位內部控制不健全，建設項目管理混亂，對建設項目前期工作不重視，沒有全面認真地進行可行性研究，存在“一把手、一支筆”現象，決策隨意性強，往往形成“邊設計、邊報批、邊施工”的“三邊工程”，給國家財政資金造成巨大浪費。

（二）管理風險

主要存在于審計室、被審計單位和中介機構。

1.審計室。對中介機構客觀上存在“重委托、輕管理”的風險。主觀上認為審計室不是中介機構的直接管理者，只是委托與被委托的關系，沒有對中介機構審計人員進行經常性教育、管理和監督。對中介機構審計工作行為規范和要求只停留在合作協議框架里，對中介機構工作情況缺乏量化評價手段，沒有形成獎優罰劣機制，缺少懲戒和問責手段。

2.被審計單位。在建設項目實施過程中，存在建設單位主體責任履行不到位的風險。建設單位設置的施工駐場人員監督職責履行不到位，工程監理也往往形同虛設，從工程立項開始，對圖紙審核、材料選定、合同修改、施工監督、結算審核等關鍵環節失察失控、把關不嚴，造成審計室委托中介機構審核工程造價時，核減金額居高不下。

3.中介機構。人員管理方面存在審計資源與項目規模不匹配問題。無論項目大小，都只配備少量審計人員，而且人員流動性大，同一項目更換多人，造成審計工作脫節的風險。中介機構對審計人員業務能力把關不嚴，部分審計人員對政策法規不熟，踏勘、詢價等關鍵環節流于形式，甚至派駐沒有工作經驗的新手承接項目，審計效率低下，延誤審計時間，影響審計質量。此外，中介機構往往存在對審計質量控制不嚴、審計前期工作不扎實、審減理由沒有說服力、溝通協調能力欠缺、審計報告粗枝大葉、甚至出現數字錯誤等問題。大多數中介機構審計過程中僅僅關注工程造價方面的問題，對于合同訂立、洽商簽訂的合理性、招投標和政府采購等制度執行的合規性沒有引起足夠重視。

（三）資金風險

主要存在于被審計單位。財務收支管理風險即資金層面的風險貫穿于建設項目的整個過程。被審計單位基于降低建設成本和造價等目的，往往在資金控制方面存在投入不足、擠占其他項目資金甚至部門預算資金等風險。審計中常見的問題主要有：建設項目資金籌集不及時、預算安排不合理、資金撥付進度不合規等。

（四）廉政風險

主要存在于被審計單位、審計人員和中介機構。

1.被審計單位。一般來講，中直機關建設項目的被審計單位都是行政單位，法人均為政府官員。按照公共選擇理論的觀點，法人是一種理性的“經濟人”，也要追求利益最大化。因此，建設項目各利益相關方，如承包商、設計單位、監理公司、咨詢機構等與被審計單位之間很容易產生合謀，客觀存在權力尋租空間，易引發廉政風險。

2.中介機構。由于可直接從被審計單位接受應該由審計室安排的審計工作任務，存在違反審計工作程序、涉嫌利益輸送的風險。鑒于審計費由被審計單位承擔的付費模式，存在中介機構難以站在審計室客觀獨立的第三方立場上，對于發現的重大問題或者可能出現的問題，往往因怕得罪被審計單位而替其隱瞞的風險。

3.審計人員。存在不遵守職業操守、違反回避原則、審計報告質量不高等風險。審計工作中容易出現審計人員私下與被審計單位拉拉扯扯、態度曖昧，發生不正當經濟關聯，甚至個別審計人員曾經在施工單位任職或存在工作交集，沒有依規進行回避。

（五）法律風險

主要存在于審計室。審計室開展建設項目審計工作較早，之前并沒有成功的經驗可借鑒，審計范圍、內容、側重點都是根據當時的背景條件和實踐經驗逐漸摸索出來的，更多依靠習慣和經驗進行分析判斷，導致審計工作不夠規范，存在法律風險。

三、審計風險防控對策

通過對審計室工作職責的梳理及自身可能存在風險的分析，結合中直機關建設項目審計工作的實際情況，從認識層面、業務層面和內部管理層面三個維度出發，提出審計風險防控對策。

（一）認識層面

對策一：提高政治站位，從嚴從實審計

中直機關的單位性質比較特殊，通俗來講，就是黨中央的直屬機關，包括中辦、中組部、中宣部等機關單位，人民日報、光明日報等事業單位，還有工會、共青團、婦聯等群團組織等。審計人員平時應當注意加強政策理論學習，不斷提高思想政治意識和政策理論水平。在建設項目的審計工作中自覺體現政治要求，提高政治站位，從促進全面從嚴治黨的角度和提高黨的執政能力的高度來認識審計工作，切實增強工作的責任感和使命擔當。認真學習黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，認真落實中央辦公廳領導“依法審計、嚴格審計、規范審計”的指示要求，樹立以風險和問題為導向的審計理念，不斷提高審計執業水平和分析把握問題的能力。工作中，切實做到從嚴從實審計，不斷加強審計監督力度，在促規范、防腐敗方面發揮重要作用。

對策二：不斷改進創新，發揮監督作用

進一步提高認識，主動適應新時代做好審計工作的各項新要求，積極探索、創新和改進工作。建設項目竣工結算審計在做好造價審核的基礎上，關注建設程序執行、招投標和政府采購、洽商簽證等項目管理情況，對發現的問題及時予以披露，提出審計意見和建議，促進建設單位規范管理。推動建立審計整改長效機制，通過督導檢查等方式跟蹤審計整改的貫徹落實，切實發揮審計監督作用。

對策三：加大宣傳力度，增強責任意識

以管理風險為出發點，明確審計室、被審計單位、中介機構的工作內容，劃清職責邊界。不斷加大建設項目審計工作的宣傳力度，增強被審計單位項目管理主體責任意識。督促其對重大政府投資項目加強管理，選派有豐富工程管理經驗的同志及專業技術人員駐場，協調工程監理人員對建設項目全過程的關鍵環節予以確認把關，收集保存項目資料，便于各類審計工作的開展。督促被審計單位建立健全內部控制機制，對建設項目的招標控制價、施工過程的變更洽商、拆除隱蔽工程等容易產生爭議的事項，完善內部審批流程及相關影像資料，切實履行建設單位管理職責，降低管理風險。

（二）業務層面

對策四：加強調查研究，依法依規審計

以法律風險為出發點，不斷完善開展建設項目審計工作的法律依據。加強調查研究，與審計署、中國內部審計協會、財政部等相關職能部門或組織進行溝通交流，了解審計政策、審計方法和審計經驗等，不斷開闊視野和思路。同時，加大內部審計研究力度，對審計職責、審計對象、審計內容和審計重點進行研討。加強學習和研究審計相關法規制度，進一步形成依法依規、符合中直機關實際的建設項目審計工作思路和方法，提高審計工作的科學性、規范性。

對策五：科學統籌安排，突出審計重點

按照“量力而行、確保質量”的原則科學統籌、合理安排審計任務。建設項目審計工作要突出重點，避免不分項目大小平均用力，適當收縮戰線，將中直機關建設項目審計工作適當授權中直機關各單位內審部門實施，審計室集中精力做好相關審計監督工作，重點關注項目管理中存在的問題，及時發現廉政風險，提升審計效果。

對策六：加強過程監督，審計關口前置

為彌補結算審計的事后審計缺陷，將重大項目的審計關口前置，深入開展全過程跟蹤審計，加強過程監督。精心組織，重點關注中辦重大建設項目，督促建設單位控制造價、規范管理。多方征求意見建議，針對全過程跟蹤審計工作中存在的問題，加大研究力度，提出切實可行的改進措施，形成制度性文件，并在工作中貫徹落實，確保重大項目跟蹤審計規范化、過程監管常態化，從而降低項目決策風險、管理風險和資金風險，促進建設項目各階段健康有序進行。

對策七：形成審計合力，推動成果轉化

除委托中介機構審計外，逐步探索建立與建設項目立項審批部門、紀檢監察等部門的合作機制。定期召開聯席會議，溝通建設項目審計工作開展情況，實現審計信息資源共享，及時移送審計問題線索，形成審計整體合力。既可以避免信息不對稱導致的審計效率低下，又可以有效解決在建設項目審計任務量逐年遞增情況下審計人員相對不足的問題。同時，在建設項目審計問題查清、查實、查透的基礎上，有針對性地提出審計意見和建議。從以往關注建設項目審計重點披露問題轉變為關注審后整改工作，積極推動審計成果轉化。

（三）內部管理層面

對策八：規范中介合作，規避審計風險

完善招標備選庫，審查參審人員資格和能力。對每輪招標入圍的中介機構及審計人員的資質、從業信譽、不良行為進行記錄，建立檔案，實行準入和退出機制。對于選定的中介機構，在簽訂《審計業務約定書》時，要明確指出審計事項、工作目標、審計責任、時間節點及有關費用等情況，以便配備相應資質的審計人員。

實行審前業務培訓，規范審計作業流程。審計室應對中介機構參與中直機關建設項目審計的人員進行崗前集中培訓。按照相關建設項目審計中介服務工作指南等要求，加強對中介機構審計人員的教育和培訓，提升中介機構審計標準化、規范化水平。主要包括審計目標、審計范圍、審計內容、審計方法、審計程序、審計紀律及審計報告的撰寫等方面。中介機構開展審計工作，特別是全過程跟蹤審計工作，必須按照規定的審計質量和工作時限要求，認真編寫審計日志、審計工作底稿等，要定期、如實匯報審計中發現的違法違紀違規問題。

明確法律責任，強化考核監督。加強對中介機構及其審計人員的考核、管理和監督，嚴格執行中介機構考核管理相關辦法，對中介機構實行獎優罰劣、動態管理，促使其依法履職盡責，進一步提高中介機構審計工作質量。鼓勵中介機構提供被審計單位因管理不善造成重大損失浪費方面的問題和違法違紀線索。發現中介機構及其審計人員與被審計單位有不當經濟關聯行為、弄虛作假、徇私舞弊或濫用職權，造成審計結果失實及發生其他重大過失或違約的，實行一票否決；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法追究法律責任。

對策九：推動內部建設，提高審計質量

適應審計工作新形勢，積極完善內部規章制度并狠抓落實。依法依規審計，監督權力的運行。對現行中直機關建設項目審計工作依據的文件進行梳理，結合實際工作進行補充、調整和完善，制定《中直機關建設項目審計業務質量控制辦法》，明確各階段的質量控制措施，研究制定審計工作流程和審計報告模板。堅持審計報告逐級把關，不斷提高審計透明度和審計質量。建立審計報告審理機制，對重要報告及文件實行集體審核審理，民主決策，集思廣益，提高報告質量。

對策十：抓好隊伍建設，提高能力水平

牢固樹立“打鐵還需自身硬”的觀念，抓好審計人員隊伍建設、能力建設和作風建設。在日常工作中，堅持民主集中制原則，加強對審計人員的教育、管理和監督。加強政治教育，培養審計人員過硬的政治能力；深化紀律規矩和反腐倡廉教育，明確紀律底線；加強作風建設和崗位職責教育，認真履職盡責，堅持原則，勇于擔當；強化審計業務培訓，制定培訓計劃，統籌安排時間，確保學習質量，切實提高審計人員識別建設項目管理領域舞弊問題的能力，降低審計風險。

建設項目風險來自不同的行為主體，是客觀存在的，無法回避。只有從實際工作出發，不斷強化審計風險意識，積極探索行之有效的防控對策，才能有效減少或規避風險，從根本上遏制建設項目不良行為、違規問題的發生，從而促進建設項目規范管理，提高政府投資效益。

（作者單位：中共中央直屬機關事務管理局，

郵政編碼：100017，電子郵箱：1758419756@qq.com）

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