新時期土地利用總體規劃的思考

張傳存

土地是生態文明建設的空間載體，是我們賴以生存和發展的家園。為了促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫留下天藍、地綠、水凈的美好家園，這就要求新時期必須優化土地利用總體規劃，使之成為一個戰略性、科學性、歷史性的土地利用總體規劃。

1.新的規劃理念和理論

在新的形勢下，面對參與國民經濟宏觀調控的新要求，我國新時期土地利用總體規劃應當有新的規劃理念、規劃理論、規劃方法，才能完成歷史賦予我們的使命。

1.1新的規劃理念：理性發展

新時期土地利用總體規劃應該充分借鑒國際上的“理性發展”理念，按照“五個統籌”的要求，在確定規劃指導思想、原則、規劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系，在規劃的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態觀念。在確定規劃的目標時，必須緊緊圍繞人口、生態、自然、環境和社會和諧發展這一中心議題，由經濟發展的單目標模式向經濟、社會與資源環境協調發展的多目標模式轉變，保證土地資源永續利用，真正實現經濟發展、社會進步和生態環境改善各目標的高度協調統一。

1.2.新的規劃理論：空間規劃、可持續發展

為適應新形勢，新時期土地利用總體規劃應大膽借鑒和吸收相鄰學科（如城市規劃、地理學、經濟學、社會學、環境科學、系統科學等）的相關理論。我們認為，目前最需要引進的理論有兩個：空間規劃和可持續發展理論。

（1）空間規劃理論：土地利用規劃，是綜合協調資源供需矛盾，統籌土地利用結構、布局和區域協調發展的中長期空間規劃。空間規劃最基本的特征是地域性。因此，新時期土地利用總體規劃應借鑒西方空間規劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發軸系統”理論等，根據國家和區域經濟社會發展戰略，按照資源稟賦和區位比較優勢，完善土地利用總體規劃等空間規劃和各專項規劃，并制定相應的土地利用和供應政策，進而充分發揮市場配置資源的基礎性作用，有效地整合資源，優化空間布局，促進區域經濟的分工協作和協調發展。

（2）可持續發展理論：可持續發展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發展。其中最本質的問題是不損及我們所依賴的資源與環境，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發利用，要限制在土地人口承載力的限度內，同時采用人工生態措施，確保土地持續利用。

目前，土地資源可持續利用與土地利用規劃有機結合研究的國際趨向表現為應用生態經濟學觀點研究土地利用規劃，使經濟生態化，生態經濟化，協調經濟發展、生態環境與土地利用之間的關系，保持良好的生態環境與土地利用之間的關系，在保持良好的生態環境條件下促進土地利用的合理化。土地利用規劃的目標無非是建設發達的經濟、健康的環境和高質量的生活，強調人與環境“和諧相處”、“不可再生資源永續利用”的可持續發展成為新時期我國土地利用規劃的主題。在制定土地利用規劃過程中把土地可持續利用的思想和理念貫徹進去，實現土地生產力的持續增長和穩定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性和社會可接受性。

2.新的規劃方法

要做好新時期土地利用總體規劃，除了要用新的規劃理念、規劃理論外，應當按照規劃的要求，嘗試采用一些新的規劃方法。

2.1.評價方法

規劃實施評價：按照要求，在新時期土地利用總體規劃前，各地必須對上輪規劃的實施效果進行評價，做出是否進行規劃的結論性的意見。因此，有必要統一和規范土地利用總體規劃實施評價的指標體系和評價方法。同時土地利用總體規劃也要進行環境影響評價，但目前還缺乏具體的規程和辦法，迫切需要進行統一和規范。

2.2.系統工程方法

土地利用總體規劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續發展的高層次、綜合性的規劃。土地是經濟社會發展的基本物質載體，是國家最主要、可調控的資源，這一特點決定了土地利用規劃在更高層次、更寬領域發揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規劃編制的過程是多目標的統籌協調過程。因此，在規劃過程中采用以數學模型為主要手段的系統優化方法就成為必然。可以運用不同的規劃方法來解決，按這樣的思路，規劃的適用性會大大提高，規劃對地方社會經濟的發展一定會有很好的保障作用和促進作用。

2.3.應用地理信息（3S）技術

新時期土地規劃要在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫和土地利用規劃管理信息系統，作為修訂規劃成果的主要載體，使規劃修編與規劃管理信息系統建設同步進行，提高規劃管理水平。這是土地規劃最突出、最嚴格的技術要求，對提升整體規劃的技術水平具有重要意義。

這兩個數據庫和規劃管理信息系統的建設應當以地理信息技術為基礎，重點普及遙感技術、GIS 技術、GPS技術等現代化手段，使土地規劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規劃成圖到監督實施全過程實現信息化。同時，基于土地規劃中需要解決的許多問題：如資源優化配置、地區經濟社會同人口、資源、環境協調發展等，因此，要特別重視將決策支持系統（DSS）技術引入土地規劃，通過人 機交互系統，為決策者對半結構化問題進行有效決策支持，提高決策的透明度與決策的科學性。

2.4.公眾參與

土地利用總體規劃作為國家的宏觀規劃，其編制應該是各級人民政府的事情，而不是國土資源管理部門的部門規劃，因此規劃的編制應由政府主導，各有關部門、有關專家和相關社會群體共同參與，規劃的主體要由以政府各職能部門和規劃管理部門為主向以政府規劃部門和社會重要研究機構為主轉變。公眾參與是必不可少行之有效的方法。