公共服務均等化視角下的農民工檔案建構策略研究

王萍

[摘要]農民工檔案的構建可為保障農民工享受均等公共服務，融入社會提供原始真實的憑證材料并為農民工群體留存集體記憶。國家大數據戰略、政務信息開放共享平臺建設的推進以及檔案學界對于檔案工作者構建社會記憶責任的反思為農民工檔案建構提供了觀念上的新引領、技術上的新保證，為突破長期以來制約農民工檔案工作發展的瓶頸提供了現實可能性。論文基于此就農民工檔案建構的指導思想、宏觀戰略、建構策略、信息利用以及檔案部門的工作方法展開探討，以期進一步推動該領域學術研究。

[關鍵詞]大數據集體記記動態管理共享平臺統一管理歸檔范圍

[分類號]G273.5

Research on the Construction of Migrant Workers Archives based on the Equalization of Public Service

Wang Ping

（School of Public Administration of Sichuan University，Chengdu，Sichuan，610065）

Abstract： The construction of migrant workers archives can provide original authentic proof materials to guarantee migrant workers enjoying equal public services，integrating into the society and preserve collective memory for this special community. The national big data strategy，the construction of open government affairs information sharing platform and the consideration of the responsibility for constructing social memory provides a fresh conceptual leading and new technical guarantee，providing a realistic possibility to breakthrough the bottleneck restricting the development of migrant archives work. The paper discusses the guiding idea，macro-strategy，constructing tactic，information utilization and the working methods of archives administration in the process of migrant worker archives building，taking Chengdu as an example，in order to promote the academic research in this field.

Keywords： Big Data； Collective Memory； Dynamic Management； Sharing Platforms； Unified Management； Filing Range

1農民工檔案建構的現狀與問題

2013年十八屆三中全會提出，要緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化。但據《人民政協報》2016年1月9日報道，“十二五”期間，農民工市民化進程嚴重滯后。農民工未能充分分享城鎮職工的社會保險待遇及城鎮居民享受的基本公共服務，導致融入城市生活困難，可能進一步加劇社會矛盾。作為基礎性憑證材料的農民工檔案建檔嚴重滯后是重要原因之一。正因為缺乏農民工檔案的完整建立和連續管理，農民工由于其務工活動沒有記錄性、證據性的檔案提供憑證，不僅難以維權，難以享受社會保障和均等公共服務，而且難以留存集體記憶。為解決農民工檔案缺乏科學建檔和管理這一根源性問題，全國多個以勞動力輸入或勞動力輸出為主的城市和地區紛紛開展了農民工檔案工作的探索，但就全國總體情況來看，該工作目前質量普遍不高。就筆者所在的課題組對成都市農民工檔案建構現狀調研結果來看，主要存在以下問題：一是建檔主體多元。目前成都市農民工檔案的建構主體主要有成都市勞動力市場、部分農民工務工單位、農民工輸出地的村委會及當地勞動主管部門等，由于缺乏統一的管理規范、標準以及科學的管理方法，對各主體的建檔活動難以統籌規劃。第二，檔案保存分散。目前成都市乃至四川省尚未統籌設置專門的農民工檔案管理機構，由各形成單位自行保管。不僅由于農民工流動性頻繁導致的棄檔、死檔現象較為普遍，而且無法集約利用，應該交換、融合的農民工檔案數據和信息卻在社會中依據行業、主管部門、地域被孤立和隔離。第三，信息不對等與交互壁壘廣泛存在，檔案共享難度大。從媒體報道、人大代表提案和其他學者的研究成果來看，上述問題亦普遍存在。如《工人日報》（2011年8月16日）刊發文章“農民工檔案應是國家檔案的重要組成”[1]；人大代表趙超在2014年兩會提案“完善農民工信息檔案管理機制”[2]；田艷艷（2012）[3]，馬林青、陳智兵（2015）[4]，王運彬、黃玉平（2016）[5]，陳科穎（2017）[6]等學者的研究成果均在一定程度上揭示了目前農民工檔案建構所面臨的主要問題。其成因可主要歸結為：農民工檔案的建檔規模、成本和復雜性（特別是涉及領域的多樣性和農民工群體的流動性）。

由于現有研究成果已從不同角度、不同層次就其解決之道展開了初步探討并提供了一些有創見的問題解決思路，本文不再與已有研究成果相近的觀點過多論述。近期國家大數據戰略及政務信息開放共享平臺建設的實質性推進為農民工檔案建構提供了觀念上的新引領、技術上的新保證，為突破長期以來制約農民工檔案工作發展的瓶頸提供了現實可能性；與此同時，檔案學界對于檔案工作者構建社會記憶責任的反思亦為農民工檔案建構中檔案部門的角色與擔當提供了新視角，故此本文意在以國家大數據戰略為導向，以保障農民工享受均等化公共服務為指導思想，以為農民工群體構建集體記憶為價值取向，力圖提出農民工檔案建構策略與方案，希望為農民工檔案建構提供方法論上的參考。

2農民工檔案建構的思路與方案

2.1指導思想：繼續強化政策的引領作用

在中國的政治治理語境中，行政命令和政策往往具有強大的驅動性和現實執行力。具體到農民工檔案建檔工作領域，以成都市為例，雖然從2010年至今，成都市有關職能部門響應國家號召，先后出臺了一些規范推動農民工建檔工作的政策性文件，但迄今為止尚未下發對全市農民工檔案工作統轄規范的統領性文件。由于對農民工檔案的建檔標準、數據格式、歸檔范圍、保管期限、管理方式等未制定統一的規范和標準，成都市范圍內的農民工檔案建檔單位隨意性大、主觀性強，所建檔案的科學性、規范性較差；由于建檔單位各自為政，且檔案數據格式和接口不一致，客觀上造成橫向的各農民工涉權管理部門和縱向的市、縣、鄉、村農民工檔案信息數據庫聯網困難，數據交換和共享的不力造成因重復建設而帶來的數據采集和管理成本的攀升，這一現狀與國家當下大力推行的大數據政策背道而馳。因此，當務之急是以頂層設計的思路，由具有統籌全局的戰略眼光和較強行政驅動力的市級政府出臺專門關于農民工檔案工作的政策性文件，并以行政命令的方式對全市農民工檔案工作涉權部門的管理權責、建檔的技術標準，如建檔范圍、標準規范、數據格式等做出明確、統一的規定，以利于全市農民工檔案工作統籌全面發展并為日后的檔案信息全方位共建共享打造資源基礎。

2.2宏觀戰略：重點優先、分步推進

2015年四川農民工市民化現狀調查結果顯示[7]，受訪農民工就業主要集中于服務業、批發與零售業、建筑業、制造業、住宿和餐飲業等5個行業，在國內大多數農民工務工較密集的地區，農民工就業行業分布大體類似。上述行業吸納農民工務工人數最多，但農民工建檔工作與行業規模不相匹配。如餐飲業內的經營單位業態分散，規模大小參差不齊，不少中、小餐館對務工農民工尚沒有用工記錄。建筑業的農民工由于工作強度大、工傷風險高，對工傷醫療保險參保訴求最強，但建筑行業的平均參保率遠遠低于社會其他行業卻是不爭的事實，這一現狀與建筑行業農民工務工檔案建設滯后，檔案憑證和依據價值不能充分發揮有較大關系。綜上，農民工檔案工作應以這五個農民工就業集中，社會福利應充分覆蓋的行業為重點建檔，輻射和帶動其他行業農民工檔案建檔工作。

當前住房、養老、子女義務教育是農民工市民化待遇的最集中訴求。據《人民政協報》2016年1月7日報道，在養老、醫療、工傷、失業、生育等五險項目中，工傷保險只覆蓋26%的農民工，其他幾項參保率更低，如養老不到17%[8]。農民工檔案建檔應該以農民工的切實需求為重點，重點突出當前農民工迫切關注的醫保、子女教育、養老保險、住房、務工等領域檔案的建立、收集、流轉、共享等，再逐漸擴展至與農民工活動相關的其他領域檔案，如健康檔案、職業技能培訓檔案、就業檔案、信用檔案、困難職工檔案等。

2.3建構策略：分布式建設、統一化管理

農民工檔案的建檔主體分屬不同的社會分工領域和不同行業的行政主管部門，這是由農民工就業的廣泛性以及行政管理體制按職能歸口管理的客觀需要所導致的，這一建檔主體分散多元的客觀事實有一定的現實合理性，而且不同的建檔主體依據自身的管理目標和職能權限構建的農民工檔案內容各有側重，應該說他們在特定的時間和空間范圍內對農民工工作和生活情況都有客觀記錄，問題的關鍵是由誰作為這些以碎片化形態存在的信息的整合單位？或者說誰有責任將其整合成以農民工個體為立檔單位的檔案集合并負責將其隨農民工流動遷移而異地接續？如果為此設立專門的檔案管理機構不符合機構精簡高效的行政改革戰略，目前在保障農民工市民化待遇方面責任最大的是人社部門，因此可以采取信息自下而上采集，自上而下共享的方式實現分頭建檔，統一管理利用，具體如下：

按照誰用工誰負責的原則，分行業分單位建檔。各行業雇用農民工的生產和經營單位為農民工建檔的內容應主要包括：農民工務工期間的基本勞務情況、培訓經歷、工傷記錄、參保情況、誠信記錄等，同時，以上檔案應定期向行業主管部門上報，如建筑業的行業主管部門為住建委；住宿業的行業主管部門為旅游局，餐飲業、服務業、批發與零售業歸口商委管理，制造業情況稍微復雜，由藥監、安監、經信委、文化委主要承擔管理職能，其中安監承擔的行業管理職能最廣泛。以上行業主管部門可根據各生產經營單位上報的農民工檔案數據切實加強對生產監管和農民工勞動權益的保障，同時還負責將各行業主管范圍內的農民工檔案匯總后向人社局移交，因為保障農民工享受市民化福利待遇集中于各類社會保險，如養老、醫療、工傷、失業、生育險等，此為人社部門的管理權限范圍。這一農民工檔案建檔體系設計的合理之處有以下三點：一是解決農民工流動性強帶來的棄檔、死檔問題。農民工流出地的原單位無義務繼續為其保留雇用關系存續期間的檔案，且農民工再次就業有可能選擇不同的行業，在目前分行業歸口管理的現行體制下，行業主管部門跨部門共享農民工檔案信息確實難度較大。要實現檔隨人走，就需要在制度設計上考慮由超越行業、地域的綜合性政府行政管理部門將農民工在不同時期、不同用工單位、不同地理區域形成的檔案連續性地管理起來。二是人社部門是主管農民工勞動權益、社會保障的政府職能部門，由其以監管者的身份可將不同時期分屬不同行業就業的農民工檔案全面整合起來，一來可以為農民工務工期間社會福利保障全面“護航”；二來可為后面的用工單位和相關的行業主管部門提供農民工前期的個人基本信息、社會關系、工作狀況及能力、參保情況等，節省二次建檔產生的人力、時間、物力成本以及規避由于事后追憶和補錄而造成的信息前后不一的風險。三是農民工檔案在同一個行業系統內接續現實障礙相對較小，可操作性較強。如農民工由A地A行業流動到B地B行業，其檔案即可由A地人社部門向B地人社部門移交，再由B地人社部門同時向B地B行業的主管部門和用工單位移交，由此實現農民工檔案數據異地異行業的共享。（具體技術路線參見圖1，圖中各用工單位為農民工檔案建構基礎層，相應行政主管部門為管理層，各地人社部門為應用層，政府云平臺為共享層。）

2.4信息利用：動態管理基礎上的集約共享

一方面，從屬地管理的角度來看，農民工群體大規模高頻次流動必然要求農民工檔案隨農民工務工地點的變化而變化，做到“檔隨人動”；另一方面，從行業管理的角度來看，農民工跨行業就業的普遍性對其檔案信息在不同行業主管部門之間的接續流轉提出了強烈的現實需求，故此檔案信息的動態管理，跨地域、跨行業無縫對接是決定農民工檔案完整性、延續性的關鍵，也是農民工能否充分享受均等化公共服務的關鍵。客觀上，當下不僅部分農民工輸出大省已建成農民工基礎信息的電子檔案和數據庫，部分用工單位和行業主管部門也形成了務工、參保、健康等方面的電子檔案，農民工檔案數字化存在已在部分地域成為現實，但要實現“檔隨人走”還需憑借縣、市、省一級直至全國性的統一信息共享平臺方能達成檔案信息的自由流轉、集約共享，國家大數據戰略的出臺和政務信息共享平臺建設的實質性推進為解決這一問題提供了現實可能。

2015年8月31日國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，提出2017年底前，明確各部門數據共享的范圍邊界和使用方式，跨部門數據資源共享共用格局基本形成，2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺。2016年9月20日，國務院印發《政務信息資源共享管理暫行辦法》，指定由國家發展改革委負責制定《政務信息資源目錄編制指南》并組織推動國家共享平臺及全國共享平臺體系建設，各地市級以上地方人民政府要明確政務信息資源共享主管部門，負責組織本級共享平臺建設。各政務部門負責本部門與數據共享交換平臺的聯通，并按照政務信息資源目錄向共享平臺提供共享的政務信息資源，從共享平臺獲取并使用共享信息[9]。值得注意的是，該辦法明確指出包括人口信息、法人單位信息等基礎信息資源的基礎信息項是政務部門履行職責的共同需要，必須在各級共享平臺上集中建設或通過接入共享平臺實現基礎數據統籌管理、及時更新，在部門間實現無條件共享，以提高信息化條件下社會治理能力和公共服務水平。農民工檔案所包含的信息顯然屬于基礎信息資源，如果該全國共享平臺建設順利，則意味著前期整合進人社系統的農民工檔案將有機會基于該平臺逐步實現與住建部門形成的房產檔案、教育部門形成的農民工子女隨遷入學學籍檔案、醫療系統形成的農民工醫療檔案以及其他農民工管理服務涉權部門所形成的檔案資源以“物理上分散，邏輯上集中”的形式實現跨部門共享，由社會保險的保障逐步覆蓋到住房、養老、子女義務教育這三項農民工市民化待遇最集中的訴求，農民工檔案將以以邏輯形式關聯起來的“虛擬全宗”形式，第一次以信息全面整合的樣態，將同一農民工個體形成的數據和信息之間天然的關聯性和耦合性發現和保護起來，為將農民工全面納入社會保障系統，享受均等化的公共服務提供強有力的信息支撐和證據。

2.5檔案部門角色：行政監管與記憶建構

作為檔案工作主管部門，檔案部門在農民工檔案工作中應在以下兩個方面發揮作用：

第一，以檔案專業行政管理機構的法定身份和職能分工，根據相關法律法規和檔案科學管理的客觀需要，結合不同地域、不同行業生產和經營特點，為各農民工用工單位制定關于農民工檔案歸檔范圍、檔案構成、數據格式、保管期限、管理要求等的統一規范和標準，考慮到農民工務工行業的廣泛性和多樣性，該類規范和標準在實際操作時允許保留一定的彈性和變通性。為了保證以上規定能切實落地執行，檔案部門對農民工用工單位的立檔工作情況應定期或不定期進行巡查、指導，一方面督促落實，另一方面可根據現實情況不斷完善優化相關制度。由于農民工檔案建檔事關農民工切身利益和社會公平，檔案部門作為檔案主管機構責無旁貸，但鑒于檔案部門一直以來在行政管理體系內話語權不足的問題，該項工作仍然需要權力機關對檔案部門充分授權以及責成相關部門全力配合。

第二，農民工檔案的建立可為對城市發展做出突出貢獻的農民工群體留存記憶。對草根階層活動軌跡的真實記錄，將形成一個微觀形態的社會變遷史，這是一種歷史的另類書寫方式和存在方式，把大眾的歷史納入國家的宏大敘事，將使整個民族的集體記憶更加豐滿。如果說務工單位和相關管理部門建立的農民工檔案主要用于保障農民工勞動權益和享受公共服務，由檔案部門為農民工“立檔存照”主要是為社會邊緣群體留存集體記憶，維護社會多元化和記憶的多元化。具體做法可以參照名人檔案的建檔經驗。可在農民工務工相對集中的行業，選取不同年齡段、不同性別、不同受教育程度的農民工樣本，一方面在已形成的農民工檔案中采集農民工基礎信息，另一方面，由檔案人員通過定期采訪的形式跟蹤記錄他們的工作、生活情況。更具現實操作性的辦法是學習社會學、人類學領域的方法，在農民工群體里培養口述紀實和影像記錄的民間志愿者，通過簡單的培訓和提供記錄裝備，他們可以以自己的視角和理解，去連續記錄自己作為其中一員的農民工群體的生存狀況，所形成的記錄材料可以是信函、日記、筆記、照片、音頻、視頻等多種形式。與官方主導形成的檔案相比，這些檔案材料可能顯得原始粗礪，但不乏底層視角且更為真實、鮮活、生動。以上由檔案部門與農民工聯手打造的農民工個體記憶，可“窺一斑而見全豹”，為后世理解、觀察農民工這一社會群體的生活印跡和社會貢獻提供標本。從檔案部門的社會角色而言，此舉積極回應社會需求，勇于承擔社會責任，以專業技術和職業倫理為社會邊緣群體保存個人和集體記憶；從社會記憶建構的角度而言，農民工的群體記憶是他們心靈深處的鄉村記憶在城市空間的異構和延續，同時毫無疑問是對他們為之作出巨大貢獻的城市這一記憶主體不可或缺的豐富和補充。

*本文系成都市社科規劃項目“基于農村轉移人口市民化公共服務視角的成都市農民工檔案管理體系構建研究”（項目編號：ZSR13-50）階段性研究成果。

參考文獻

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[4]馬林青，陳智兵.新型城鎮化背景下農民工檔案工作：挑戰與應對[J].蘭臺世界，2015（5）：1+4.

[5]王運彬，黃玉平.城鎮化國家戰略背景下農民工檔案問題探析[J].蘭臺世界，2016（7）：17-20.

[6]陳科穎.大數據視角下農民工檔案管理的問題和對策思考[J].人才資源開發，2017（3）：28-30.

[7]2015年四川進城務工人員市民化現狀調查報告——就業創業和社會保障篇[EB/OL].[2018-02-24].http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2015/11/11/10358423.shtml.

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[9]國務院印發促進大數據發展行動綱要[EB/OL].[2018-02-24].http：//politics. people.com.cn/n/2015/0905/c1001-27545655.html.