國土資源業(yè)務(wù)檔案在線歸檔的途徑與方法

巫乃友

隨著國土資源信息化工作的深入推進(jìn)，特別是國土資源業(yè)務(wù)信息化管理在全國范圍普及和推廣，傳統(tǒng)的以紙質(zhì)檔案為主的國土資源檔案管理模式逐漸難以滿足高效的業(yè)務(wù)審批及便民服務(wù)的要求，以信息化技術(shù)為引領(lǐng)，以提升檔案管理效率、降低行政成本、提升便民服務(wù)水平為目標(biāo)的新的檔案管理技術(shù)和體系必將是國土資源檔案管理的研究方向。

一、國土資源檔案管理的特點(diǎn)

國土資源檔案是國土資源管理工作各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的具有保存和利用價值的各類材料。與其他行業(yè)的檔案相比，國土資源檔案的產(chǎn)生、整理、歸檔、利用都具有自身的特點(diǎn)。

（一）產(chǎn)生量大。國土資源檔案包含批、供、用、補(bǔ)、查、登以及綜合事務(wù)等各方面，檔案產(chǎn)生量大。以無錫市為例，2015年市區(qū)國土資源系統(tǒng)新增加各類檔案3.2萬卷。每年巨大的檔案新增量意味著巨大的檔案整理歸檔工作量和大額的相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出。隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記政策的實(shí)施，檔案量更是大幅增加。

（二）系統(tǒng)性強(qiáng)。國土資源檔案和國土資源行政審批過程息息相關(guān)，以一個建設(shè)項(xiàng)目為例，從建設(shè)用地預(yù)審開始，農(nóng)轉(zhuǎn)用‘征收、土地供應(yīng)、不動產(chǎn)登記整個過程都產(chǎn)生檔案，這些檔案上下關(guān)聯(lián)，自成體系，需要系統(tǒng)整理歸檔，以避免管理和查閱不便。

（三）管理分散。在一個地級市范圍內(nèi)，縣級政府或國土部門在部分業(yè)務(wù)上具有相對獨(dú)立的審批權(quán)，各區(qū)（縣）級國土部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所辦公地點(diǎn)分散，在日常工作中都產(chǎn)生檔案，導(dǎo)致了全國多數(shù)地區(qū)在地級市范圍內(nèi)國土資源檔案分散管理。

（四）使用面廣。國土資源檔案對內(nèi)廣泛應(yīng)用于各業(yè)務(wù)處室的業(yè)務(wù)工作，對外應(yīng)用于廣大群眾、公、檢、法及各行政機(jī)關(guān)單位。

鑒于上述特點(diǎn)，為了提高管理效率，目前國土資源檔案信息化管理普遍得到重視，檔案管理軟件系統(tǒng)廣泛應(yīng)用，紙質(zhì)檔案數(shù)字化掃描、數(shù)據(jù)建庫和數(shù)字檔案使用也是檔案信息化的主體工作。另外，部分地方開展公文在線歸檔工作，實(shí)現(xiàn)了擬文、閱簽、發(fā)文和歸檔信息化一條龍，提高了公文管理效率。但由于國土資源批、供、用、補(bǔ)、查、登等主體業(yè)務(wù)工作流程復(fù)雜，歸檔材料繁多且存在一定的不確定性，在線歸檔尚處于研究和起步階段。

二、國土資源業(yè)務(wù)檔案在線歸檔的意義

國土資源業(yè)務(wù)檔案在線歸檔，是在國土資源各類行政審批和綜合事務(wù)辦理全面在線運(yùn)行的基礎(chǔ)上，在確保審批或者辦理各環(huán)節(jié)電子簽名合法有效、電子數(shù)據(jù)不可能篡改的前提下，將在線審批或者辦理過程中形成的各類有保存價值的電子材料，以一定的形式封裝保存至檔案信息系統(tǒng)的過程。

國土資源電子檔案云查詢是采用“數(shù)據(jù)物理分布、服務(wù)邏輯集成”的模式，檔案在各屬地產(chǎn)生、歸檔并形成電子檔案，統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)跨部門大聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)云端查詢管理，使分散在全市各地的檔案能在全市任意一個國土服務(wù)窗口提供查詢利用。

開展國土資源業(yè)務(wù)檔案在線歸檔，具有以下重要意義：

（一）大幅提升歸檔效率。現(xiàn)行的檔案歸檔為年度歸檔，歸檔效率較低，且時間滯后不利于查詢利用。少數(shù)地區(qū)業(yè)務(wù)檔案歸檔及時，基本在檔案產(chǎn)生的一個月以內(nèi)完成，但必須以相當(dāng)規(guī)模人數(shù)的專門的檔案整理隊(duì)伍為基礎(chǔ)。開展國土資源業(yè)務(wù)檔案在線歸檔，以電子檔案為原始檔案，取代數(shù)字化掃描，可以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦結(jié)同時生成電子檔案，大幅提升檔案歸檔效率[1]。

（二）大幅降低行政成本。檔案歸檔的成本主要在紙質(zhì)材料的整理歸檔和數(shù)字化掃描兩部分，對國土資源部門來說，檔案量大，數(shù)字化掃描的成本較高，在線歸檔可以有效降低這部分成本。

（三）有效確保檔案的完整性。在傳統(tǒng)紙質(zhì)材料歸檔時，由于檔案整理人員一般在國土資源審批業(yè)務(wù)方面不夠精通，時常出現(xiàn)檔案缺漏現(xiàn)象，使后期補(bǔ)充材料和補(bǔ)充掃描業(yè)務(wù)量大增。在線歸檔和審批流程一體化，通過軟件實(shí)現(xiàn)審批過程中所有材料按順序排列歸檔，可以有效避免缺漏[2]。

三、國土資源業(yè)務(wù)檔案在線歸檔的建設(shè)內(nèi)容

國土資源檔案在線歸檔，總體建設(shè)思路如下：

（一）在線歸檔系統(tǒng)建設(shè)

在線歸檔系統(tǒng)主要包括CA認(rèn)證系統(tǒng)建設(shè)、電子元數(shù)據(jù)歸檔和檔案電子復(fù)制品歸檔三部分。

1. CA（Certificate Authority）認(rèn)證系統(tǒng)建設(shè)

電子數(shù)據(jù)在線歸檔的基本前提是必須確保審批過程真實(shí)，每個審批節(jié)點(diǎn)的人員身份確定，每個審批節(jié)點(diǎn)形成的數(shù)據(jù)不可篡改，審批以后無法抵賴。為解決這個基礎(chǔ)性問題，本系統(tǒng)在設(shè)計時引入全員CA認(rèn)證系統(tǒng)，向電子政務(wù)證書認(rèn)證部門申請公務(wù)員數(shù)字證書（包含姓名、身份證號等完整個人信息），將證書存儲在安全USBKEY中，安全USBKEY經(jīng)過保密部門認(rèn)證，能防止證書的私鑰被導(dǎo)出，保障證書安全。該系統(tǒng)能確保業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)中產(chǎn)生數(shù)據(jù)的安全性、真實(shí)性、可靠性和不可抵賴性。

2.電子元數(shù)據(jù)多級校驗(yàn)分步歸檔

電子元數(shù)據(jù)包括整個審批過程中的基礎(chǔ)環(huán)境信息（軟、硬件技術(shù)環(huán)境，數(shù)據(jù)類型、格式等），以及整個審批過程信息（各環(huán)節(jié)審批人、批示內(nèi)容、簽名、電子印章等）[3，4]。由于整個審批是在信息平臺中完成，因此電子元數(shù)據(jù)必然是最原始的檔案。電子元數(shù)據(jù)歸檔是整個在線歸檔系統(tǒng)中最關(guān)鍵的部分。

（1）元數(shù)據(jù)多級校驗(yàn)分步歸檔

要確保歸檔的電子元數(shù)據(jù)完整、有效，必須解決三個基礎(chǔ)問題。一是審批過程是在一個軟件系統(tǒng)中完成。雖然有軟件自身監(jiān)管，但缺乏第三方軟件的系統(tǒng)性監(jiān)管，所生產(chǎn)的元數(shù)據(jù)檔案不具備公信力。二是CA認(rèn)證能有效確保每一個審批人所做的審批活動真實(shí)有效，但無法兼顧多個審批節(jié)點(diǎn)之間的先后順序組合。三是CA認(rèn)證專注于審批人的身份確認(rèn)和審批意見的安全，對每個審批節(jié)點(diǎn)上傳的附件材料是否被更改監(jiān)管力不夠。

為解決上述問題，本系統(tǒng)研究開創(chuàng)性地采用電子元數(shù)據(jù)多級校驗(yàn)分步歸檔。在業(yè)務(wù)系統(tǒng)審批的每個環(huán)節(jié)首先進(jìn)行CA認(rèn)證，然后將本審批環(huán)節(jié)的CA認(rèn)證信息、電子文件以及電子元數(shù)據(jù)進(jìn)行打包封裝，并傳送至檔案管理系統(tǒng)保存；在業(yè)務(wù)審批的下一個環(huán)節(jié)，系統(tǒng)首先將業(yè)務(wù)系統(tǒng)上個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的元數(shù)據(jù)和電子文件與上個環(huán)節(jié)保存至檔案系統(tǒng)中的元數(shù)據(jù)、電子文件進(jìn)行比對，如果兩個數(shù)據(jù)一致，則進(jìn)入審批，否則系統(tǒng)提示數(shù)據(jù)被篡改，無法繼續(xù)。每個審批環(huán)節(jié)都進(jìn)行數(shù)據(jù)的第三方校驗(yàn)（檔案管理系統(tǒng)），這樣能有效確保整個審批流程數(shù)據(jù)順序清晰、結(jié)構(gòu)完整，材料不被更改。在整個業(yè)務(wù)審批流程完成以后，將分步歸檔的電子文件和電子元數(shù)據(jù)整合，正式歸檔。整個過程如圖1所示。

（2）多維文件的元數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)

在歸檔和使用過程中，為提升數(shù)據(jù)存儲和使用效率，本次研究提出了“多維文件的元數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)”的設(shè)想。多維文件結(jié)構(gòu)體系是一個由頭文件和多個附件文件組成標(biāo)準(zhǔn)的XML結(jié)構(gòu)文件。頭文件包括文件編碼、工作流節(jié)點(diǎn)記錄集、多維文件CA碼等。文件編碼是指本電子文件產(chǎn)生后形成的唯一編碼；工作流節(jié)點(diǎn)記錄集，是指通過業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)的工作流程號，以及對應(yīng)歸檔的所有文件情況表，類似于文件的卷內(nèi)目錄；多維文件CA碼是指在流轉(zhuǎn)過程中，所有文件形成時通過CA驗(yàn)證后的哈希值（唯一的二進(jìn)制值），按流程產(chǎn)生時間存入本碼集。

以上數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，可以將整個審批流程中的元數(shù)據(jù)和電子文件組織起來，通過頭文件來檢索、查詢和分析。在電子文件對外交流時，可以采用XML方式將電子文件組合起來進(jìn)行傳遞，也可以將其“封裝”在加密二進(jìn)制文件流中進(jìn)行傳遞，不僅提升了存儲、查詢利用的效率，其完整性、原創(chuàng)性和安全性都得到了保障。

3.檔案電子復(fù)制品的生成和歸檔

傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案數(shù)字化掃描時間長、成本高。在開展電子元數(shù)據(jù)歸檔的基礎(chǔ)上，為方便檔案管理人員日常使用，有必要開展檔案電子文件復(fù)制品的生成和歸檔，以取代紙質(zhì)檔案掃描。并將元數(shù)據(jù)的電子復(fù)制品對外提供使用。

在分析國土資源批、供、用、補(bǔ)、查、登等主體業(yè)務(wù)后，可將檔案電子文件分為收件材料、過程材料、結(jié)果材料三類文件。收件材料一般為辦理業(yè)務(wù)的客戶提供的資質(zhì)、證明等基礎(chǔ)性材料，在業(yè)務(wù)辦理時，一般都會將這類材料掃描上傳到業(yè)務(wù)系統(tǒng)，以便后續(xù)審批查閱；過程材料是在業(yè)務(wù)審批過程中系統(tǒng)生成的圖、表、卡、冊以及審批意見，這類材料在實(shí)際使用過程中往往會打印以紙質(zhì)材料形式向各級部門報批；結(jié)果材料是某類審批形成的紅頭文件、蓋章文件等。總體來講，三類文件形成檔案復(fù)制品的途徑分別為收件材料掃描、過程文件在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中自動生成JPG或PDF文件（可加蓋電子公章）、結(jié)果文件補(bǔ)充掃描。

每個業(yè)務(wù)辦理完成以后，系統(tǒng)自動生成一個待歸檔任務(wù)，操作人員按照固定的檔案卷內(nèi)目錄將已上傳到業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的收件材料、過程材料、結(jié)果材料導(dǎo)入歸檔系統(tǒng)，系統(tǒng)自動對檔案材料進(jìn)行編頁，按照檔案管理的規(guī)則，自動生成案卷標(biāo)題、目錄號、分類號、案卷號等信息，并生成案卷封皮信息和卷內(nèi)目錄信息[5]，一次性推送至檔案管理系統(tǒng)，通過檔案管理人員審查后正式進(jìn)入檔案數(shù)據(jù)庫。具體在線歸檔流程見圖2。

四、重點(diǎn)難點(diǎn)問題分析

（一）三種檔案的關(guān)系問題

在整個審批業(yè)務(wù)過程中形成同一內(nèi)容的三種檔案，即電子元數(shù)據(jù)檔案、電子復(fù)制品檔案和紙質(zhì)檔案。在傳統(tǒng)的以紙質(zhì)材料審批和傳遞為主的業(yè)務(wù)審批時，紙質(zhì)檔案為原始檔案，數(shù)字化掃描檔案作為復(fù)制品提供使用[6]。而在信息化時代，所有簽名和審批意見都在系統(tǒng)中完成，因此電子元數(shù)據(jù)檔案應(yīng)作為原始檔案，而電子復(fù)制品檔案取代數(shù)字化掃描檔案對外提供使用。由于在審批過程中個別節(jié)點(diǎn)需紙質(zhì)材料報請審批，同時，在公、檢、法及其他單位使用檔案時需要紙質(zhì)材料，因此紙質(zhì)檔案有存在的必要，但應(yīng)視作紙質(zhì)的檔案復(fù)制品，而不是原始檔案。

（二）電子元數(shù)據(jù)安全有效性問題

將電子元數(shù)據(jù)作為原始檔案（非紙質(zhì)檔案）是由檔案產(chǎn)生的過程決定的，但前提是形成電子元數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)審批過程真實(shí)合法，數(shù)據(jù)完整且安全無篡改，這是國土資源業(yè)務(wù)檔案在線歸檔最基礎(chǔ)最關(guān)鍵的問題，本研究通過CA認(rèn)證系統(tǒng)建設(shè)和元數(shù)據(jù)多級分步校驗(yàn)的方法實(shí)現(xiàn)。

（三）紙質(zhì)檔案和電子檔案的一致性問題

同為對外提供使用的兩種檔案，紙質(zhì)檔案和電子復(fù)制品檔案必須在目錄、編頁、內(nèi)容上完全一致（相當(dāng)于數(shù)字化掃描）。在電子復(fù)制品檔案生成時必須做到兩點(diǎn)：一是必須按照檔案材料的先后順序，固定電子文件檔案材料目錄；二是業(yè)務(wù)系統(tǒng)審批時對各節(jié)點(diǎn)材料上傳嚴(yán)格控制，原則上未按要求上傳附件材料不得完成當(dāng)前審批環(huán)節(jié)；同時，在紙質(zhì)材料歸檔時，嚴(yán)格按照與電子檔案相同的檔案材料目錄整理、編頁、歸檔。

（四）操作習(xí)慣和規(guī)范性要求的矛盾問題

國土資源業(yè)務(wù)檔案在歸檔時對各環(huán)節(jié)操作規(guī)范性要求高，但在在日常操作中，由于具體辦理人員檔案業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍不高，在數(shù)據(jù)錄入、接件掃描等過程中隨意性大，會經(jīng)常導(dǎo)致生成的電子復(fù)制品檔案達(dá)不到檔案入庫要求。同時，云查詢平臺可以查詢?nèi)懈鲊临Y源部門的電子檔案，檔案泄密的問題則不容忽視。本次研究主要通過三個方法來解決：一是建立完善的軟件操作規(guī)范和檔案管理制度，并開展大范圍操作培訓(xùn)進(jìn)行強(qiáng)化；二是建立完善的軟件追責(zé)系統(tǒng)，對不規(guī)范的數(shù)據(jù)錄入進(jìn)行自動識別限制入庫，對云查詢端所有的查詢、打印等操作建立詳細(xì)的日志備查；三是建立監(jiān)督機(jī)制，對檔案管理人員的操作痕跡進(jìn)行抽查，對不規(guī)范的操作進(jìn)行通報，對問題嚴(yán)重的操作人員進(jìn)行問責(zé)。

*本文系國家檔案局科技項(xiàng)目“行政審批類業(yè)務(wù)檔案管理模式及實(shí)現(xiàn)途徑研究”（項(xiàng)目編號：2017-X-19）的研究成果。

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