新時代黨規與國法協調銜接的路徑探微

[摘? 要]黨的十九大報告分別將“完善中國特色社會主義法律體系”和“實現黨內法規制度體系全覆蓋”作為“堅持全面依法治國”和“增強依法執政本領”的重要抓手。在新時代全面推進依法治國的征程中，為保證黨內法規與國家法律的銜接協調，應建立事前、事中、事后三位一體的控制機制：一是確立黨規制定的基本規范，落實“不得與國家法律相抵觸”的原則;二是做好前置審核工作，黨規在起草完成后、提交審議前，由黨內法制機構進行審查，對于存在瑕疵之處應退回修改后再提交審議;三是做好備案工作，由上級黨組織對下級黨組織制定出臺的黨規進行事后審查，糾正違法問題;四是做好清理工作，妥善解決此前制定出臺的黨規與國法不一致甚至相抵觸問題。新時代全面從嚴治黨的縱深推進，要求黨內法規制度體系必須實現自我規制，從依法立規、科學審查、嚴格備案、定期清理等路徑入手，強化與國家法律的良性互動，進而彰顯新時代的新氣象和新作為。

[關鍵詞]黨內法規;國家法律;路徑

[中圖分類號]D920.0;D26? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2018）04-0036-05

黨的十九大報告分別將“完善中國特色社會主義法律體系”和“實現黨內法規制度體系全覆蓋”作為“堅持全面依法治國”和“增強依法執政本領”的重要抓手。在黨的十九大宣告開啟的新時代中，黨內法規與國家法律的長期共存與協調銜接將成為法治中國建設征程中的“新常態”。當下，學術界圍繞黨規與國法關系的研究頗多，體現出學者們的政治擔當和時代使命，但主要局限于應然層面的宏觀定位分析，缺乏對內在微觀制度的深刻把握。黨的十九大報告將黨內法規制度體系建設的全面性與完備性提升到空前的高度，彰顯了抽象的頂層定位只能搭建在微觀的制度框架上方能真正實現。因此，欲體現黨內法規與國家法律的銜接協調，須從黨內法規的立廢改釋、備案審查、清理評估等具體制度層面著力，建立周密的事前、事中、事后三位一體的控制機制，以確保黨規與國法能夠自洽于中國特色社會主義法治體系中。

一、新時代厘清黨規與國法關系的新要求

黨的十九大報告多次提及“依法治國”和“依規治黨”，既是對國家治理和政黨治理的實踐發展到一定階段的深刻總結，也為新時代黨和國家事業的長遠發展提出了新要求和新標準，為厘清黨規與國法的關系指明了基本方向。報告中鮮明指出，進入新時代，我們黨一定要有新氣象和新作為。這種“新氣象和新作為”體現在黨規與國法關系的處理上，要求我們必須摒棄傳統的“黨規大還是法律大”的偽命題，深刻理解二者之間的邏輯一致性與內在契合性，在中國特色社會主義法治體系的共同話語空間內發揮二者在社會治理過程中的規范作用。

（一）黨內法規的制定必須以憲法與法律為邊界

黨的十九大報告強調：“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權。”一方面，黨內法規的制定應當自我克制，避免越界突破國法底線，這也是黨內法規審查、備案、清理活動中的最基本衡量尺度。例如，黨的十九大提出，用國家監察法中的“留置”取代紀律檢查規定中的“兩規”措施，這項重大改革體現了《立法法》第8條的法律保留條款，清晰展現了“黨規不得違背法律”的宏觀定位。另一方面，黨內法規的制定應當細化和落實憲法與法律中的原則性規定。“在我國，黨的領導地位明確規定于憲法之中，《人大監督法》《立法法》《國防法》《公務員法》等基本法律進一步明確了黨對立法、國防、人才等具體工作領導的原則性規定。但是，上述規定大多比較原則、抽象，缺乏可操作性，需要黨內對領導主體、機制、程序作具體制度安排。”[1]作為帶頭尊法學法守法用法的執政黨，有必要通過黨內法規的制定對黨領導相關工作的具體組織原則、工作程序、權義結構等予以規范。進言之，黨內法規對于國家法律應該是加強和促進，而非制約或削弱。

（二）黨內法規與國家法律必須實現互聯與互動

在黨的十九大報告中，“中國特色社會主義法治體系”是被多次提及的高頻用語，從系統論的角度剖析其具體外延可以發現，這一體系既包括國家法律，也包括黨內法規，二者深刻融入了國家治理現代化的歷史進程中，成為社會治理的重要規范供給。“國家治理體系和治理能力現代化”在黨的十九大報告中出現的頻率也高達7次，“在我國這樣一個主體多樣、利益多元、開放包容的大國推行治理，至關重要的是形成一套和而不同的復合型治理規則體系”。[2]國家法律、黨內法規、鄉規民約、行規章程等在治理活動中扮演著不可替代的角色，每種規范皆因其特有調整對象或獨特調整方式而不可替代，彼此之間既競爭又合作，相輔相成、相得益彰、各展所長。其中，尤以黨內法規的角色最為特殊。作為國家執政黨的內部文件，黨內法規發揮著“外溢效應”和“邊際影響”，既彌補了現行法律調整范圍的真空地帶，也為法律將來的立廢改釋奠定了價值取向與目標選擇。

（三）黨內法規必須借鑒國家法律實現自我規制

黨的十九大提出，“全面從嚴治黨永遠在路上，必須要堅持問題導向、保持戰略定力、推動全面從嚴治黨向縱深發展”，充分彰顯了黨的政治自覺性。“黨要管黨，才能管好黨;從嚴治黨，才能治好黨。”[3]新時代全面從嚴治黨的縱深推進，要求黨內法規制度體系必須實現自我規制，將其作為管黨治黨的有效載體。相較而言，中國特色社會主義法律體系已于2010年形成，而黨內法規制度體系的全面建成按目標須到2020年時完成。因此，國法建設走在黨規建設前列，黨內法規的自我規制應充分借鑒國家法律體系的立法技術優勢，從依法立規、科學審查、嚴格備案、定期清理等一整套過程入手，體現新時代的新氣象和新作為。目前，學術界對黨內法規的研究主要停留于理論分析，這種理論分析往往表現為對黨內法規的內涵、性質、框架等問題的深入討論。概念研究固然重要且不可或缺，但如果只停留于宏觀理論分析，缺乏對黨內法規內在制度理路的深刻把握，將難以解釋和解決現實中的問題。“立法技術是立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱”，[4]在對于黨內法規的運行機制本身予以揭示時，同樣需要借鑒國家法律體系的“立法技術”，用以提升“黨內立法”的科學化水平。

二、明確黨規與國法關系處理的基本原則

銜接與協調是不同規范體系之間的理想狀態，銜接意味著既不缺位也不混同，協調意味著不存在內在沖突和矛盾。黨內法規與國家法律的關系錯綜復雜，欲實現二者銜接協調必須堅持基本原則，即嚴格遵循“黨內法規不得與國家法律相互抵觸”的原則，這是處理二者關系的前提。黨的十九大報告指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。”眾所周知，憲法、法律的效力及于一切國家權力機關、政黨組織、社會團體和公民。作為“黨內立法”的“立法法”，《中國共產黨黨內法規制定條例》第7條明確將“遵守憲法和法律”作為黨內法規制定的基本原則。第21條中也將“是否同憲法和法律不一致”作為黨規草案審核的主要內容之一。此外，為了落實上述要求，根據該條例第28條的規定，違反上述要求的黨內法規應被責令改正或者予以撤銷。

筆者認為，欲具體落實“黨內法規不得與國家法律相抵觸”的原則，有兩條可行的路徑：一是黨內法規的制定必須以國家法律為邊界，二是將黨內法規適格、適規、適當、適時轉化為國家法律。這兩條路徑是相輔相成的，也是國內外執政黨的共同執政經驗。

一方面，應嚴格恪守“黨內立法權”的調整范圍和行使權限。為了防范黨內法規與國家法律出現規范層面的沖突，首要環節是在黨內法規草案的起草、審議、表決與批準過程中，嚴格厘清黨內法規與國家法律調整范圍的邊界和權限。從狹義上說，黨內法規以屬人管轄為主，而國家法律以屬地管轄為主，黨內的人均處于國家之內，國家主權范圍內的個人卻并非都是黨員。因此，從調整范圍上看，黨內法規明顯小于國家法律。[5]特別是對于立法明確劃定的法律保留事項，黨內法規不能涉足。但是，從義務要求上看，黨內法規必須嚴于國家法律。黨的“兩個先鋒隊”的本質內涵決定了黨員不僅是普通人民群眾的一員，還擔負著重要的政治責任，應該追求崇高的理想和高尚的人格。因此，對于黨員的約束必然嚴于普通民眾。借鑒富勒的倫理道德分層學說，黨規是一種較高層次的道德即“高尚的道德”，制定法無法將其設定為一體遵循的法定義務，即“法律不能以命令或者制裁來調整美德”。[6]

另一方面，應適時將成熟的黨內法規轉化為國家法律。實踐中，部分應由國家法律調整的社會領域，由于立法的缺失，只能依賴于黨內法規的介入來治理。但是，黨內法規規范的是黨內事務，不能超越權限范圍，須及時將黨內法規依法、依規上升為國家法律，方可真正體現二者應然的功能定位。黨的十八屆四中全會已經鮮明提出，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。根據馬克思主義政黨觀與國家觀，政黨與國家機器不同，黨的主張不是國家意志，只有經過立法程序轉化為國法，落實為國家意志，方可依賴國家強制力保障，成為全社會一體遵循的活動規范和行為準則。這種轉化需要一套科學合理、運行有效的轉化機制，包括誰來轉、何時轉、怎么轉、轉什么、轉成什么等一系列內容。具體而言，轉化主體必須適格、轉化程序必須適規、轉化內容必須適當、轉化進度必須適時。[7]這些內容既需要在《中國共產黨黨內法規制定條例》中予以補充規定，也需要與《立法法》銜接一致，避免轉化的缺位、錯位和越位。

三、建立黨內法規前置審核與備案制度

黨的十九大報告提出，我們黨最鮮明的品格是“勇于自我革命，從嚴管黨治黨”，并將“制度治黨”作為“推進全面從嚴治黨”的重要法寶。作為黨內制度體系建設的核心內容，黨內法規通過前置審核和事后備案，為推動全面從嚴治黨不斷向縱深發展發揮著重要作用。建立黨內法規前置審核與事后備案制度也是提升“黨內立法”科學化與規范化的一項基礎性工作，分別從事先預防和事后彌補兩個層面保障了“黨內立法”與“國家立法”相互協調，維護黨內法規制度體系的統一性和權威性。

一方面，應完善黨內法規前置審核制度。黨內法規前置審核工作是指黨規在起草完成后、提交審議前，由黨內法制機構進行審查，對于存在瑕疵之處應退回修改后再提交審議。我國在2013年實施的《中國共產黨黨內法規制定條例》第三章和第四章中，明確建立了事先審核的監督體制。正如習近平總書記所強調的，“凡屬重大改革要于法有據”。在對黨規與國法的關系認識尚不清晰的早期階段，黨內法規作為社會改革的先聲，往往與同期的法律規定不一致。例如，農村家庭聯產承包責任制首先破冰于黨內文件《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》，直到1982年憲法修改時才將法律中的單一制變更為承認各種形式的社會主義責任制。但是，如果將黨內法規對國家法律的“突破”視為法治尚不健全時的權宜之計，那么，在中國特色社會主義法律體系已經形成的當代，黨內法規必須由黨內法制機構進行前置審核，避免出現“紅頭文件”與國家法律不協調、不銜接和不一致的情形。

另一方面，應完善黨內法規備案審查制度。黨的十八屆四中全會在論及“形成配套完備的黨內法規制度體系”時，特別強調要“加大黨內法規備案審查和解釋力度。”事后備案審查制度對于規范黨內法規的“立法行為”具有重要的約束作用，有利于確保黨內法規的合法性與統一性。[8]從廣義的法的角度來看，黨內法規就是一種法，其體現著法的公共性、規范性和普適性等共性特征。相較于以國家法為代表的硬法，即由國家制定并由國家強制力保障的普適性行為規范，黨內法規是一種軟法，它是由政黨制定、依賴黨內紀律予以保障，僅對黨員具有約束力的特殊規范，在制定主體、內容程序、效力保障等方面具有鮮明的個性，是獨立于國家法體系之外的另外一種行為規則體系，是對國家法的補充，并與國家法一起共同支撐起中國特色社會主義法治體系。[9]但是，黨內法規與國家法律不同，前者缺乏以司法審查為核心的糾錯機制，使得備案審查工作的現實價值更加凸顯。

黨內法規備案審查制度是由上級黨組織對下級黨組織制定出臺的黨規進行事后的合法性審查，旨在糾正違法問題。我們黨歷來重視黨內法規的備案審查工作，早在上個世紀90年代，黨中央就曾正式提出“備案審查制度”的原則性要求。例如，1990年7月頒布的《黨內法規制定程序暫行條例》第22條、第29條明確規定，中央及省級黨組織制定的黨規必須于發布的同時報送中央備案。[10]同年11月，中央辦公廳制定的《關于黨內法規備案工作有關問題的通知》再次強化了這一要求，并細化了報送備案的材料形式、份數、具體時間規定。根據2013年實施的《黨內法規和規范性文件備案規定》第7條，黨內法規備案審查內容的第二項就是檢查“是否同憲法和法律不一致”。簡言之，黨內法規的備案審查制度對于黨規與國法的銜接與協調，具有一種事后監督的功能，用以檢視“黨內法”是否在憲法和法律的邊界之內。

四、定期開展黨內法規集中清理工作

黨內法規的清理是指有權機關在其職權范圍內，按照特定的程序，對黨內法規進行審查，以決定其保留、廢除、修改、補充的一項專門性活動。[11]2012年6月起，黨中央啟動了對黨內法規和規范性文件的集中清理工作，旨在解決的“四不”問題之一，即主要針對“同憲法和法律不一致的情況”。例如，中央于20世紀50-60年代間制定的關于刑事案件處理程序規定與目前刑事訴訟法相抵觸，均在此次廢止之列。經過清理，在1178 件中央黨內法規和規范性文件中，322 件被廢止，取得了不錯的效果。[12]

第一，從清理主體來看，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第31條的規定，黨內法規制定權與清理權的歸屬是同一的，均被賦予黨內法規制定機關，遵循“誰起草，誰清理”的原則。因為，清理本身也是一種特殊形式的制定，直接影響相關規范性文件的效力，所以清理權屬于制定權的涵攝之內。在地方上，省、自治區、直轄市黨委統一負責黨規清理工作。例如，四川、江蘇等地均是由省委發布《關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，具體負責清理工作的一般是省委辦公廳及其牽頭的清理領導小組，該小組由省委下屬紀檢、組工、統戰、政法等部門組成，常設辦公室設在省委辦公廳法規工作機構。

第二，從清理過程來看，清理主體主要依據“四不”標準執行黨內法規的清理工作，即不適應、不協調、不銜接和不一致，該“四不”標準雖然未能直接明確規定于《中國共產黨黨內法規制定條例》，但廣泛體現在各省制定的本省黨內法規清理情況說明和相關決定中，實際上旨在調整黨內法規與社會現實、同級或上級黨內法規、相關國家法律等三層關系。就具體程序而言，黨內法規的清理工作按照“由近及遠、先上位后下位”原則進行。所謂“由近及遠”是以1978年為界，先清理距今較近時間段內各地制定的黨內法規和規范性文件。所謂“先上位后下位”是指先清理中央黨內法規和規范性文件，然后中央紀委、各部門、各省市黨委同時啟動清理工作，在每一層次的清理過程中具體遵循“確定清理范圍——提出清理意見——組織集中審核——廣泛征求意見”的流程。

第三，從清理方式來看，2012年啟動的黨規清理工作是中華人民共和國成立以來的第一次大規模集中清理活動，呈現“集中清理、運動清理和全面清理”的新特點。部分學者的研究成果發現，以四川省為例，該省在全國統一清理前就曾于2010至2011進行了前期清理，但是，兩年后的再次清理中仍然出現高達10%的無效黨內法規或規范性文件（含廢止和失效），可見當前的清理方式可能存在“清理——混亂——再清理——再混亂”的旋轉門現象，清理工作的效果不盡如人意。[12]因此，今后有必要將臨時性、運動性的清理工作實現常態化、專業化和定期化，明確清理日程，形成長效機制。

五、余論

除了事前、事中、事后三位一體的控制機制外，黨內法規制定機構應該強化與人大法規部門和政府法制機構的溝通聯系。一方面，針對黨規與國法雙重調整的重大問題，應由上述部門協商妥善解決，并邀請社會團體、國家機關和專家學者參與論證。另一方面，黨規制定與國家立法是兩種各具優勢的社會規范構建手段，應拓寬公民有序參與路徑，凝聚社會共識。此外，黨內執紀部門與國家執法部門也須要加強聯動，自1993年紀檢監察合署辦公以來，各地的紀檢監察機關與司法機關（還包括一些行政執法機關）陸續建立了執紀執法聯席會議制度。[13]

簡言之，黨內法規與國家法律的協調銜接既要依賴基本原則作為衡量尺度，也要建立周密控制機制作為制度保障，還要依托適當的組織體制作為聯動平臺。

黨的十九大宣告開啟的新時代，黨內法規與國家法律的長期共存將成為中國法治實踐的“新常態”，實現二者銜接協調也漸成理論界的共識，并在黨的十八屆四中全會中被寫入黨的綱領性文件中，彰顯了中央決策層的清晰定位。在“頂層設計”之下，新時代的黨內法規研究有必要進一步探索黨規與國法協調銜接的具體實現路徑，為厘清兩大規范體系的關系提供智力支持。而實現與國家法律的良性互聯與互動，將是黨內法規制度建設“行穩致遠”的重要法寶，也是新時代黨內法規研究中的“新增長點”。

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責任編輯? 彭? 坤